CC BY
49
E.V. Chetverikov Audit as a Form of Activity of the Russian Federation Subjects Accounting Chamber
The comparative analysis of two laws of the Saratov Region (the current and the one that has lost validity) on the Accounting Chamber is carried out. Particular attention is paid to the competence of this body.
Key words and word-combinations: the Accounting Chamber, the law, competence.
Проводится сравнительный анализ двух (действующего и потерявшего юридическую силу) законов Саратовской области о Счетной палате. Особое внимание уделяется компетенции данного органа.
Ключевые слова и словосочетания: Счетная палата, закон, компетенция.
УДК 342.4 ББК 67.400.1
Е.В. Четвериков
ПРОВЕРКА КАК ФОРМА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
^Д оверие общества к власти составляет основу стабильности и власти и самого общества. Граждане должны быть уверены, что те средства, которые они как налогоплательщики передают в распоряжение власти, используются разумно, экономно, эффективно, расходуются в интересах всего общества. В связи с этим важнейшим признаком современного демократического правления выступает регулярная отчетность органов исполнительной власти, распоряжающихся государственными ресурсами - как перед обществом, так и перед органами законодательной (представительной) власти, избранными народом [1, с. 152].
Органы законодательной (представительной) власти в силу их функциональной специфики не могут осуществлять финансовый контроль за расходованием бюджетных средств. Однако в большинстве демократических стран законодательной(представительной) власти конституцией предоставлено право создавать специальные контрольно-счетные органы.
В соответствии с ч. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ. Федеральная Конституция допускает возможность образования субъектами РФ собственных - региональных -контрольно-счетных органов. Более конкрет-
88
2011 • ВЕСТНИК ПАГС
но права государственных законодательных органов, представительных органов местного самоуправления на создание контрольно-счетных органов закреплены в ч. 2 ст. 265 Бюджетного кодекса РФ [2]. Принятый в 2011 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [3] определил правовой статус контрольно-счетных органов субъектов РФ. В соответствии со ст. 10 указанного закона внешний государственный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-анапитических мероприятий.
Для контрольно-счетных органов контрольно-ревизионная деятельность является основной. Она строится на основе определенных стандартов, определяющихся международными актами, Конституцией, федеральным и региональным законодательством, и представляет собой главное направление реализации контроля за использованием финансовых и материальных ресурсов, в том числе в процессе исполнения бюджета. Одной из форм реализации контрольно-ревизионной функции счетных органов является проведение проверок.
В соответствии с Лимской декларацией руководящих принципов контроля [4], целью проверок является установление соответствия финансовой деятельности действующему законодательству, а также определение правильности, экономической эффективности, целесообразности и рациональности расходования финансовых средств. Указанные цели должны в равной мере поставлены перед контрольно-счетными органами.
Проверка законности предполагает определение соответствия финансовой работы организации установленным нормам федерального и местного законодательства и подзаконных актов. Она включает в себя проверку организации и ведения бухгалтерского учета, правильности расчетов с государством, договорной практики в контексте выполнения гражданского законодательства, а также соответствия расходов плановым показателям. Проверка рациональности предполагает определение целесообразности использования средств во времени и по назначению, анализ снижения затрат на выполнение работ. Проверка эффективности предусматривает оценку финансовой отдачи от вложения ресурсов там, где она предполагается [5, с. 640].
Контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность, в том числе проверки, на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно. Планирование деятельности счетных органов осуществляется с учетом результатов контрольных мероприятий, а также на основании поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ).
Порядок подготовки, проведения и оформления результатов проверки определяется федеральным и региональным законодательством, регламентирующим деятельность контрольно-счетных органов. Так, в соответствии с Законом города Москвы «О Контрольно-счетной палате Москвы» [6] проверка утверждается приказом председателя Контрольно-счетной палаты с учетом требований федерального законодательства и законодательства города Москвы, Регламента Кон-
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 89
трольно-счетной палаты и стандартов деятельности Контрольно-счетной палаты. Закон Саратовской области «О Счетной палате Саратовской области» [7] устанавливает, что проверка проводится на основании удостоверения на право проведения контрольного мероприятия, подписанного председателем Счетной палаты. В документе должны быть указаны наименование, юридический адрес (местонахождение) проверяемого объекта, предмет проводимого контрольного мероприятия, должностные лица Счетной палаты, которым поручено проведение контрольного мероприятия.
Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» определил права, обязанности и ответственность должностных лиц контрольно-счетных органов, в том числе при проведении проверок.
Те области деятельности контрольно-счетных органов, которые недостаточно урегулированы федеральным законом, дополняются региональным законодательством.
Например, в соответствующем Законе Саратовской области установлено, что длительность одного контрольного мероприятия не должна превышать 45 рабочих дней. По мотивированному решению председателя Счетной палаты Саратовской области срок проведения контрольного мероприятия может быть продлен не более чем на 30 рабочих дней. На основании мотивированного решения председателя Счетной палаты Саратовской области проведение контрольного мероприятия может быть приостановлено при возникновении объективных причин, препятствующих его дальнейшему проведению. После устранения причин приостановления контрольного мероприятия должностные лица Счетной палаты Саратовской области возобновляют проведение контрольного мероприятия, предварительно уведомив об этом руководителя проверяемого объекта. В этом случае общий срок проведения контрольного мероприятия увеличивается на время его приостановления. В отличие от Саратовской области, Республика Татарстан в Законе «О Счетной палате Республики Татарстан» [8] не зафиксировала срок проведения контрольного мероприятия. Статья 15 данного закона определила, что сроки, объемы и способы проведения проверки устанавливаются Счетной палатой самостоятельно.
В большинстве субъектов Федерации контрольно-ревизионные мероприятия делятся на выездные и камеральные. Однако, например, согласно Закону Самарской области «О Счетной палате Самарской области» [9] комплексные ревизии и тематические проверки проводятся только по месту расположения проверяемых объектов.
Закон Волгоградской области «О Контрольно-счетной палате Волгоградской области» [10] закрепил, что аудиторы и сотрудники Контрольно-счетной палаты при выполнении своих обязанностей по проведению финансового контроля имеют право беспрепятственно посещать органы государственной власти Волгоградской области и органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации, воинские части и подразделения; входить в любые производственные, складские, торговые и канцелярские помещения, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. В Законе Республи-
90 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
ки Татарстан определено, что аудиторы и сотрудники контрольно-счетной палаты вправе беспрепятственно посещать не только объекты, аналогичные упомянутым в Законе Волгоградской области, но также банки и иные финансово-кредитные учреждения независимо от их организационно-правовых форм.
Таким образом, проверка контрольно-счетными органами может проводиться в различных вариантах относительно места, где осуществляются действия аудиторов.
В некоторых регионах контрольно-счетным органам предоставляется право осуществлять проверки объектов, находящихся вне их компетенции. Например, согласно Закону Приморского края «О Контрольно-счетной палате Законодательного собрания Приморского края» [11] в необходимых случаях по поручению Законодательного собрания или в соответствии со специальным решением Контрольно-счетной палаты ее специалисты могут принимать участие в проверках и ревизиях финансово-хозяйственной деятельности организаций, проводимых уполномоченными на то иными контрольно-ревизионными органами. Решения Контрольно-счетной палаты об участии ее специалистов в проверках и ревизиях в Приморском крае, принятые по поручению Законодательного собрания или по собственной инициативе, согласовываются с проводящими их органами.
Проведение проверки сотрудником контрольно-счетного органа завершается составлением акта. Так, Закон города Санкт-Петербурга «О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга» [12] определил, что по итогам проведения проверки ответственное должностное лицо Контрольно-счетной палаты составляет и подписывает заключение, отчет или справку, за достоверность которых несет персональную ответственность. Контрольно-счетная палата обязана довести результаты соответствующих проверок до сведения руководителей проверяемых органов и организаций.
В соответствии со ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольно-счетные органы вправе выносить акты реагирования - представления и предписания.
Так, Закон Самарской области установил, что Счетная палата по результатам проведенных контрольных мероприятий направляет руководителям государственных органов Самарской области и руководителям иных проверяемых организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного Самарской области ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях. При выявлении в проверяемых организациях нарушений, наносящих Самарской области прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата имеет право давать предписания руководителям государственных органов Самарской области, органов местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области и руководителям иных проверяемых организаций.
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 91
Статья 18 Закона Самарской области определила, что в случаях выявления при проведении контрольных мероприятий фактов хищения денежных или материальных средств, иных злоупотреблений Счетная палата передает соответствующие материалы в правоохранительные органы.
Следует отметить, что сегодня в российском законодательстве отсутствует норма, обязывающая правоохранительные органы проводить следственные действия по факту финансово-бюджетных нарушений, выявленных контрольно-счетными органами. На наш взгляд, это крайне негативно сказывается на результативности деятельности органов государственного финансового контроля и, как следствие, на эффективности реализации конституционного уставного законодательства субъектов в сфере бюджетного, финансового и экономического развития региона. В то же время «эффективность любого осуществляемого контроля находится в прямой зависимости от объема, совокупности тех средств и мер воздействия, которыми обладает сам контрольный орган, включая его право на приведение в исполнение своих решений с учетом возможных правовых и экономических последствий реализации этих решений» [13, с. 17]. По этой причине, на наш взгляд, для эффективной реализации контрольной деятельности счетного органа в форме проверки необходимо обязать органы, компетентные рассматривать выявляемые контрольно-счетным органом факты нарушений финансово-бюджетного законодательства, выносить по ним соответствующие решения, особенно в случае, если в факте нарушения содержится состав уголовно наказуемого деяния.
С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» правовой статус контрольно-счетных органов был унифицирован и систематизирован. Однако реализуемая в форме проверок деятельность контрольно-счетных органов субъектов РФ, урегулированная на региональном уровне, различается по месту, времени и субъекту инициативы проведения контрольно-ревизионного мероприятия. На основании данных, полученных в ходе проведения контрольно-ревизионных мероприятий, строятся экспертные и иные выводы контрольно-счетных органов. Главным здесь, на наш взгляд, являются результат и последствия проведения проверки. В случаях выявления при проведении контрольных мероприятий фактов финансово-бюджетных нарушений в законодательстве должно быть предусмотрено неотвратимое привлечение к ответственности виновных лиц.
БиблиографическиЗ список
1. Степашина C.B., Коровников A.B., Столяров Н.С., Сурков К.В., Шлейников В.И. Контрольно-счетные органы в Российской Федерации. М., 2001.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. 30 аир. 2011 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
3. Об общих иринцииах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муницииальных образований: Федеральный закон от 7 февр. 2011 г. № 6-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903.
4. Лимская декларация руководящих иринцииов контроля: иринята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Ресиуб-
92 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
лика Перу) в 1977 г. URL: http://www.ach.gov.ru/ru/international/limskay/ (дата обращения: 30.08.2010).
5. Мельник М.В. Ревизия и контроль: учеб. пособие. М., 2007.
6. О Контрольно-счетной палате Москвы: Закон г. Москвы от 1 нояб. 1995 г. № 23-73 (в ред. от 4 апр. 2011 г.) // Ведомости Московской городской Думы. 1996. № 1. Ст. 54.
7. О Счетной палате Саратовской области: Закон Саратов. обл. от 30 июля 2008 г. № 216-ЗСО (в ред. от 12 окт. 2010 г.) // Собрание законодательства Саратовской области. 2008. № 14. Ст. 241.
8. О Счетной палате Республики Татарстан: Закон Республики Татарстан от 7 июня 2004 г. № 37-3PT (в ред. от 18 апр. 2011 г.) // Республика Татарстан. 2004. № 114.
9. О Счетной палате Самарской области: Закон Самарской обл. от 26 февр. 2009 г. № 16-ГД (в ред. от 1 мая 2009 г.) // Волжская коммуна. 2009. № 67.
10. О Контрольно-счетной палате Волгоградской области: Закон Волгоградской обл. от 17 дек. 1999 г. № 344-ОД (в ред. от 29 нояб. 2010 г.) // Волгоградская правда. 2000. № 2.
11. О Контрольно-счетной палате Законодательного собрания Приморского края: Закон Приморского края от 13 апр. 2000 г. № 89-КЗ (в ред. от 6 окт. 2010 г.) // Ведомости Думы Приморского края. 2000. № 57.
12. О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга: Закон Санкт-Петербурга от 26 мая 1995 г. № 57-8 (в ред. от 10 мая 2011 г.) // Новое в законодательстве Санкт-Петербурга. 1995. № 4. Ст. 35.
13. ПогосянН.Д. Счетная палата Российской Федерации (конституционно-правовой статус): дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.
E.V. Vadbolskaya Discretionary Powers of the Central Bank of the Russian Federation
The right of the Bank of Russia to enforcement, control and supervision activity in the light of discretion which manifests itself in the right to make a decision based on professional (reasonable) opinion is grounded.
Key words and word-combinations: law enforcement, the Central Bank of the Russian Federation, banking supervision, discretion, professional (reasonable) opinion.
Обосновывается право Банка России на осуществление правоприменительной, контрольно-надзорной деятельности с учетом усмотрения, проявляющегося в праве принятия решения на основе профессионального (мотивированного) суждения.
Ключевые слова и словосочетания: правоприменение, Центральный банк Российской Федерации, банковский надзор, усмотрение, профессиональное (мотивированное) суждение.
УДК 347.73 ББК 67.402
Е.В. Вадбольская
ДИСКРЕЦИОННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ноговековой опыт применения права свидетельствует, что ни один вид общественных отношений не может быть урегулирован исчерпывающим образом. Публично-властная деятельность невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц, которые обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими им действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств [1, с. 15].
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 93
