CC BY
54
лика Перу) в 1977 г. URL: http://www.ach.gov.ru/ru/international/limskay/ (дата обращения: 30.08.2010).
5. Мельник М.В. Ревизия и контроль: учеб. пособие. М., 2007.
6. О Контрольно-счетной палате Москвы: Закон г. Москвы от 1 нояб. 1995 г. № 23-73 (в ред. от 4 апр. 2011 г.) // Ведомости Московской городской Думы. 1996. № 1. Ст. 54.
7. О Счетной палате Саратовской области: Закон Саратов. обл. от 30 июля 2008 г. № 216-ЗСО (в ред. от 12 окт. 2010 г.) // Собрание законодательства Саратовской области. 2008. № 14. Ст. 241.
8. О Счетной палате Республики Татарстан: Закон Республики Татарстан от 7 июня 2004 г. № 37-3PT (в ред. от 18 апр. 2011 г.) // Республика Татарстан. 2004. № 114.
9. О Счетной палате Самарской области: Закон Самарской обл. от 26 февр. 2009 г. № 16-ГД (в ред. от 1 мая 2009 г.) // Волжская коммуна. 2009. № 67.
10. О Контрольно-счетной палате Волгоградской области: Закон Волгоградской обл. от 17 дек. 1999 г. № 344-ОД (в ред. от 29 нояб. 2010 г.) // Волгоградская правда. 2000. № 2.
11. О Контрольно-счетной палате Законодательного собрания Приморского края: Закон Приморского края от 13 апр. 2000 г. № 89-КЗ (в ред. от 6 окт. 2010 г.) // Ведомости Думы Приморского края. 2000. № 57.
12. О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга: Закон Санкт-Петербурга от 26 мая 1995 г. № 57-8 (в ред. от 10 мая 2011 г.) // Новое в законодательстве Санкт-Петербурга. 1995. № 4. Ст. 35.
13. ПогосянН.Д. Счетная палата Российской Федерации (конституционно-правовой статус): дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.
E.V. Vadbolskaya Discretionary Powers of the Central Bank of the Russian Federation
The right of the Bank of Russia to enforcement, control and supervision activity in the light of discretion which manifests itself in the right to make a decision based on professional (reasonable) opinion is grounded.
Key words and word-combinations: law enforcement, the Central Bank of the Russian Federation, banking supervision, discretion, professional (reasonable) opinion.
Обосновывается право Банка России на осуществление правоприменительной, контрольно-надзорной деятельности с учетом усмотрения, проявляющегося в праве принятия решения на основе профессионального (мотивированного) суждения.
Ключевые слова и словосочетания: правоприменение, Центральный банк Российской Федерации, банковский надзор, усмотрение, профессиональное (мотивированное) суждение.
УДК 347.73 ББК 67.402
Е.В. Вадбольская
ДИСКРЕЦИОННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ноговековой опыт применения права свидетельствует, что ни один вид общественных отношений не может быть урегулирован исчерпывающим образом. Публично-властная деятельность невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц, которые обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими им действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств [1, с. 15].
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 93
Тема правоприменительного усмотрения фундаментально исследована в науке административного права. В то же время в области банковской деятельности данная проблема в аспекте понятия и процедур осуществления права Банка России на суждение исследована не в полной мере. Очевидно, что в наибольшей степени она проявляется при реализации контрольно-надзорных полномочий государственных органов. В частности, речь идет о сфере банковского надзора, где для оценки рисков, возникающих в деятельности кредитных организаций, непросто сформулировать универсальные всеобъемлющие правила, учитывающие все многообразие существующих практических ситуаций. Следовательно, возникает необходимость обеспечить на основании мотивированного профессионального суждения правоприменителя разумное решение как в случаях недостаточной определенности формальных требований, так и в случаях их чрезмерной жесткости [2, с. 24].
Одним из основных элементов риск-ориентированных подходов в надзоре является мотивированное суждение (то есть профессиональное, экспертное, качественное, содержательное, разумное суждение), используемое в ходе оценки уровня устойчивости финансовых организаций, включая уровень принятых рисков, качество систем управления ими и внутреннего контроля. Специфика профессионального суждения как основы для надзорного решения требует четкого определения сфер, в которых такого рода методика принятия решения допустима. Все это требует от Банка России продолжения работы по совершенствованию методического и нормативно-правового обеспечения инспекционной деятельности с учетом возможности усмотрения.
Возможность применения усмотрения Банком России и его территориальными учреждениями устанавливается государством. Юридической базой для формирования системы содержательного банковского надзора в настоящее время является ст. 72 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [3]. Она указывает на полномочие Банка России устанавливать методики определения собственных средств, активов, пассивов, размеров рисков по активам, а также самостоятельно оценивать активы и пассивы кредитной организации. При этом результаты этой оценки обязательны для кредитной организации. Актом, который направляется банкам для корректировки их оценки активов, а также для досоздания резервов, формально является предписание об устранении нарушений.
Сам термин «мотивированное суждение» впервые был включен в официальный нормативный документ Банка России - Инструкцию ЦБ РФ «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации» [4]. Согласно Инструкции мотивированные суждения являются основанием для установления существенности выявленных нарушений и недостатков в деятельности кредитной организации; выносятся по поводу соблюдения кредитной организацией не только требований нормативной базы, но и оценки систем управления рисками, организации внутреннего контроля кредитной организации, финансового состояния и перспектив деятельности кредитной организации; отражаются в докладной записке о результатах проверки кредитной организации,
94 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
представляемой должностному лицу Банка России, подписавшему поручение на проведение проверки.
Указанные нормы содержат лишь самые общие положения, касающиеся данного института. Отсутствие в действующем законодательстве Российской Федерации и нормативных актах Банка России легального определения понятия «мотивированное суждение» создает трудности в правоприменительной практике инспекционной деятельности. Это позволяет неоднозначно толковать термин «мотивированное суждение» (зачастую в угоду корпоративным интересам), способствует изложению мотивированного суждения с недостаточной доказательностью или вообще без таковой, приводит к разногласиям при рассмотрении кредитными организациями полученных результатов проверок, что усложняет и увеличивает трудоемкость этого процесса [5, с. 141-145]. Недостаточное регулирование вызывает на протяжении длительного времени многочисленные теоретические дискуссии о природе, возможных вариантах, пределах и правовых последствиях применения мотивированного суждения.
Суждение Банка России должно быть законным и обоснованным. Основным отличием усмотрения от произвола является закрепленная нормой закона возможность осуществления усмотрения в процессе правоприменительной деятельности Банка России и кредитных организаций [6, с. 16-20]. Соблюдение указанных критериев должно проверяться вышестоящей организацией -центральным аппаратом Банка России - в порядке административного обжалования или судебным органом по следующему алгоритму: надлежащий ли субъект сформулировал суждение; в отношении надлежащего ли субъекта суждение вынесено; является ли основание вынесения суждения надлежащим объектом или предметом суждения; соблюдена ли форма и сроки вынесения суждения.
Международный опыт свидетельствует, что полномочия надзорного органа по поддержанию правопорядка в деятельности кредитных организаций должны быть направлены на оптимизацию банковской деятельности и достижение целей и задач, стоящих как перед надзорным органом, так и непосредственно перед кредитными организациями.
Документы Базельского комитета по банковскому надзору «Методология основных принципов эффективного банковского надзора» (Базель, Швейцария, октябрь 1999 г.) [7] в качестве принципа выделяют следующий постулат: «Органы банковского надзора должны иметь в своем распоряжении надзорные меры по осуществлению корректирующего действия в случае невыполнения банками пруденциальных требований (такие, как минимальные коэффициенты достаточности капитала), нарушение регулирующих правил или появление угрозы интересам вкладчиков. В экстремальных ситуациях сюда должна входить способность отзывать банковскую лицензию или рекомендовать ее отзыв» (принцип 22). Обязательными критериями Базельский комитет по банковскому надзору считает положение о том, что надзорный орган должен иметь полномочия, поддержанные юридическими санкциями, предпринимать целый набор исправляющих действий против банков и налагать штрафы на них в зависимости от степени серьезности ситуации.
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 95
Проведение оценочных процедур в банковском надзоре можно обозначить как право Банка России на суждение в аспекте проблемы внедрения качественной диагностики, то есть при принятии решений Банком России по качественным параметрам той или иной кредитной организации, особенно связанным с оценкой ее перспектив. Основываясь на положениях философских наук и науки логики, суждение Банка России в указанном аспекте можно определить как форму мышления, мысль, форму выражения истины о состоянии кредитной организации. Поскольку в каждом суждении что-либо утверждается или отрицается, то суждение Банка России о состоянии кредитной организации или истинно, или ложно. Суждение Банка России будет истинным, если мыслимое в нем конкретное содержание соответствует действительности, и ложно, если это содержание действительности не соответствует.
Критерием истинности суждения является практика, поэтому суждения Банка России и его территориальных учреждений по качественной диагностике кредитных организаций, совершенные в административном порядке, не должны находиться вне судебного контроля. Судебное обжалование вполне можно предусмотреть в отношении суждений, содержащихся в индивидуальных актах применения права (приказ Банка России об отзыве лицензии, приказ территориального учреждения Банка России о наложении штрафа за нарушение порядка обязательного резервирования, предписание территориального учреждения Банка России о введении ограничения или запрета на совершение банковских операций и др.) [8, с. 95].
Другие суждения, сформулированные в иных документах, исходящих от территориального учреждения Банка России (акты инспекционных и тематических проверок, протоколы деловых встреч надзорного органа и кредитных организаций, переписка Банка России по поводу обеспокоенности надзорного органа состоянием дел в кредитной организации и др.), кредитная организация может обжаловать в центральный аппарат Банка России.
Федеральной службой по финансовым рынкам по поручению Президента РФ в целях урегулирования отношений, связанных с осуществлением функций контроля и надзора на финансовых рынках с применением регулирующими органами мотивированной оценки, был разработан комплексный законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», анализ которого представляет значительный теоретический и практический интерес с точки зрения предлагаемой модели института мотивированного суждения (в терминологии законопроекта - «мотивированной оценки») [2, с. 25].
Разработчики данного проекта закона справедливо отмечают, что основной задачей систем пруденциального надзора за финансовыми организациями является разумное ограничение рисков как отдельно взятых финансовых организаций, так и системных рисков с целью обеспечения устойчивости и надежности финансового рынка в целом. Авторы предложили внести в ряд законодательных актов, регулирующих надзорную деятельность по финансовым рынкам, положения, предусматривающие предоставление надзорным органам права применения мотивированной оценки при оценке рисков поднадзорных организаций и принятия на основе указанной оценки мер надзорного реагирования, включая
96 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
привлечение к административной ответственности. Так, в поправках в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предлагается предусмотреть, что «Банк России проводит оценку принимаемых кредитными организациями рисков, систем управления рисками, корпоративного управления и организации внутреннего контроля кредитных организаций на основании методик, установленных актами Банка России. Кредитная организация обязана привести принимаемые ею риски, системы управления рисками, корпоративного управления и организации внутреннего контроля в соответствие с требованиями Банка России, направленными по результатам проведенных оценок».
В настоящее время рассматриваемый законопроект широко обсуждается банковским сообществом. В целом разделяя и поддерживая общий подход к необходимости расширения сферы применения содержательного надзора в российской банковской системе, в том числе на основании мотивированного суждения, специалисты - ученые и практики - вместе с тем констатируют, что в рассматриваемой редакции законопроекта содержится ряд концептуальных недостатков, требующих дополнительного обсуждения. Так, несмотря на развернутое изложение в пояснительной записке к законопроекту ряда существенных элементов концепции мотивированной оценки надзорных органов, большинство из них не нашли отражения в тексте самого законопроекта [2, с. 26-27].
По мнению А.В. Емелина, концептуально ошибочным является дополнение существующей системы пруденциального надзора системой еще более жесткого, неспециализированного и при этом менее формализованного надзора, основанного на мотивированной оценке специалистов надзорных органов и распространяющегося практически на все аспекты деятельности кредитных организаций [2, с. 27]. Не соглашаясь с высказанным опасением, А.Г. Гузнов считает, что такая позиция фактически предполагает отказ от института мотивированного суждения [9, с. 15; 10]. Истина, как всегда, лежит где-то посередине.
Более взвешенным, с точки зрения защиты как публичных интересов, так и интересов самих кредитных организаций, является определение порядка применения мер принуждения, адекватного сути банковского надзора. Возможность применения мер принуждения на основании профессионального суждения - общепринятый надзорный механизм. Банк России в соответствии с ч. 2 ст. 74 и ч. 1 ст. 75 Закона о Банке России вправе применять меры принуждения к банковским институтам в случае, если операции или сделки банка привели к возникновению существенной угрозы кредиторам или в случае выявления ситуаций, угрожающих стабильности банковской системы.
Нельзя сбрасывать со счетов, что правоприменительное усмотрение при принятии решения неизбежно влечет если не произвол и его верную спутницу -коррупцию, то хотя бы подозрения в произволе и коррупции. Может возникнуть недоверие поднадзорных финансовых организаций к надзорному органу, а их отношения должны строиться на доверии. Поэтому одна из задач реализации риск-ориентированного надзора - надзора, который основывает свои решения на профессиональном суждении, - преодолеть это недоверие, построить работу на принципах сотрудничества.
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 97
Становление института профессионального суждения зависит от того, насколько точно специалисты надзорного органа способны оценивать деятельность поднадзорных организаций, специфическую среду, в которой работают кредитные институты, их механизмы управления (как общие, так и индивидуальные), принимаемые риски и т.д. Большое значение в связи с этим приобретает обеспечение непосредственного взаимодействия с каждым кредитным институтом, что позволяет понять специфические риски конкретного банка (институт куратора банка) [11, с. 14]. Кредитные организации должны привлекаться для обсуждения не только общесистемных проблем (стратегий, проектов нормативных актов и т.д.), но и конкретных надзорных решений.
Существуют сегменты управленческой деятельности, в которых необходимо сузить до минимума возможность применения усмотрения. Это связано в первую очередь с принятием ответственных решений и возникающими в этой связи юридическими последствиями. Есть сферы, в которых применение профессионального суждения, субъективного усмотрения не может быть правилом.
В банковской системе прежде всего это касается вопросов отзыва лицензии на осуществление банковских операций. Регулирование таких отношений требует особой ясности формулировок правовых норм, чтобы все заинтересованные субъекты четко представляли себе порядок действий надзорного органа в конкретной ситуации. Применение надзорных решений на основании профессионального суждения должно быть предметом постоянного контроля со стороны высшего надзорного органа Банка России - Комитета банковского надзора Банка России. Нельзя забывать, что именно там, где уполномоченное лицо при решении вопросов, затрагивающих интересы людей, действует по усмотрению, начинается злоупотребление служебным положением. Вот почему важно определить те пределы и границы, за которыми заканчивается свобода правоприменителя и начинается произвол, а также обозначить мотивы, в соответствии с которыми субъект, применяющий норму, действует по собственному усмотрению в случаях пробелов в праве.
Задача юридической науки должна состоять в том, чтобы не только теоретически определить границы, пределы административного усмотрения, обозначив его существенные признаки, соотнести со свободой, отделить от злоупотребления правом, но и, выявив его позитивный потенциал, «поставить» усмотрение «на службу» гражданскому обществу, правовому, социальному государству. Управление и регулирование на основе и во исполнение закона становится главной формулой усмотрения. Именно закон, а не подзаконный акт определяет его цели, пределы, характер и объем. Закрытый перечень полномочий для публичных органов должен сочетаться с открытым набором функций для организаций и их общими конкретными обязанностями. Полезны следующие типы решений: решает «самостоятельно», «по согласованию», «совместно», «предварительно», «по поручению» [12, с. 156].
Резюмируя, можно сделать выводы.
1. Возможность и необходимость применения дискреционных полномочий Банком России возникает на определенном этапе развития при переходе к цивилизованным видам и формам банковских отношений. Эти отношения
98 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
основываются на доверии между государством в лице Банка России и их должностных лиц и кредитными организациями, на неукоснительном выполнении обязательств, на соблюдении всех требований законодательства о банках и банковской деятельности.
2. Общественные отношения в банковском секторе достигли такого уровня, что объективно необходимо законодательное предоставление Банку России как надзорному органу права на суждение в аспекте качественной диагностики состояния кредитной организации. Необходимо ускорить принятие обсуждаемого законопроекта с учетом высказанных банковским сообществом замечаний.
3. До принятия федерального закона о закреплении за Банком России права на суждение представляется возможным издание Банком России нормативного акта о понятии, принципах вынесения и форме выражения суждения Банком России.
4. Кредитные организации, к которым Банком России применены меры надзорного реагирования, исходя из права на суждение, должны иметь возможность административного и судебного обжалования.
5. Необходимо активизировать работу по повышению нравственной и правовой культуры должностных лиц, наделенных правом вынесения мотивированного суждения в банковской сфере, по организации подготовки кадров в системе надзорного органа.
Библиографический список
1. Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4.
2. Емелин А.В. Проблемы нормативного регулирования института мотивированного суждения (мотивированной оценки) // Деньги и кредит. 2011. № 2.
3. О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): Федер. закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (в ред. от 7 февр. 2011 г.) // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790; Рос. газ. 2011. 11 февр.
4. О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации: инструкция Банка России от 25 авг. 2003 г. № 105-И (ред. от 29 дек. 2010 г.) // Вестн. Банка России. 2003. № 67.
5. Сергин А.М. «Мотивированное суждение» в практике инспекционной деятельности // Актуальные проблемы правового обеспечения банковской деятельности: мат-лы науч.-практ. конф. 26 окт. 2006 г. Омск, 2004.
6. Бойко Д.В. Правоприменительное усмотрение, законность и произвол // Общество и право. 2009. № 3.
7. Методология основных принципов эффективного банковского надзора // Вестн. Банка России. 2002. № 23.
8. Пастушенко Е.Н. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: процессуальные аспекты финансово-правовой теории / под ред. Н.И. Химичевой. Саратов, 2006.
9. Гузнов А.Г. Убеждение и принуждение в системе обеспечения деятельности Банка России // Банковское право. 2011. № 2.
10. Гузнов А., Чистюхин В. Профессиональное суждение как основополагающий элемент банковского надзора и правовая проблема // Аналитический банковский журнал. 2008. № 3.
11. Гузнов А.Г. Правовые проблемы имплементации Базеля II в России // Законодательство. 2008. № 4.
12. Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010.
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 99
