Процессы традиционного решения жилищной проблемы в России и формирование новой системы региональной жилищно-строительной политики Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

Черкасов П. С.

к.э.н., вице-президент ОАО «ИНГРАД»

Ложко В. В.

к.м.н., научный руководитель Санкт-Петербургского института управления развитием человеческих ресурсов

ПРОЦЕССЫ ТРАДИЦИОННОГО РЕШЕНИЯ ЖИЛИЩНОЙ ПРОБЛЕМЫ В РОССИИ И ФОРМИРОВАНИЕ НОВОЙ СИСТЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЖИЛИЩНО-СТРОИТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Ключевые слова: программные и нормативные документы жилищного строительства, целевые программы, основные направления жилищной политики в СССР, закон о приватизации жилья, рыночные механизмы решения жилищной проблемы, федеральная жилищная политика, региональная жилищно-строительная политика.

Keywords: regulatory documents for housing construction, targeted programs, main directions of housing policy in USSR, housing privatization laww, market mechanisms for solving the housing problem, federal housing policy, regional housing-construction policy.

Исторически начало формирования жилищного строительства совпадает с началом нового государственного строительства в России после революции 1917 года. Программным документом жилищного строительства периода социализма стал принятый Советом народных комиссаров СССР Декрет «О жилищной политике» от 4 января 1928 г. Следует отметить, что в этом исторический периоде происходил поиск государственными деятелями и учеными сущности государственной жилищной политики, методов ее формирования и направленности, приведший к формированию двух методологических подходов: «урбанистов»1, являвшихся сторонниками создания мегаполисов, и «дезурба-нистов»2, отстаивавших идею равномерного расселения людей по территории. При этом и те, и другие рассматривали жилищную политику не в качестве элемента государственной социальной политики, а как часть производственных процессов, трактуя «дом как машину для жилья»3.

В период Великой Отечественной войны развитие жилищного хозяйства в стране по понятным причинам было практически заморожено. Более того, на территории СССР было сожжено и полностью разрушено свыше 1710 городов, 70 000 поселков и деревень, уничтожено, по разным данным от 70 до 100 млн. кв.м жилья. Но уже в 1943 г. Совет министров СССР и ЦК ВКП (б) приняли Постановление «О неотложных мерах по восстановлению хозяйства в районах, освобожденных от немецкой оккупации», в котором намечалась программа по восстановлению жилья4.

В послевоенный период по мере решения самых насущных задач восстановления народного хозяйства оживилась и государственная жилищная политика. В первое послевоенное десятилетие было построено 254,6 млн. кв. м жилой площади (или более 441 млн. кв. м полезной). Подлинный прорыв в решении жилищной проблемы произошел в конце 1950-х - начале 1960-х гг. в результате принятия ЦК КПСС и Советом Министров СССР Постановления «О развитии жилищного строительства в СССР» от 31.07.1957 N 931, поставившего задачу в кратчайшие сроки достигнуть значительного прироста жилищного фонда страны5.

Новая глобальная задача в развитии жилищной политики в стране - «задача большой социальной значимости -обеспечить к 2000 г. практически каждую советскую семью отдельным жильем — квартирой или индивидуальным домом»6 была сформулирована в решениях XXVII съезда КПСС (1986). Съездом была определена и программа дальнейшего улучшения жилищных условий трудящихся, самой своей постановкой поднявшая еще один пласт застарелых проблем7: расселение жильцов коммунальных квартир; благоустройство индивидуального фонда; снос или модернизацию государственного фонда постройки до 1950-х гг.; улучшение условий временного проживания в общежитиях; снятие ограничений на строительство индивидуального и коллективного жилищного фонда.

Именно этому этапу соответствует разработка Федеральной целевой программы «Жилье-2000», которая, как утверждают специалисты, несмотря на весь ее социальный пафос, никак не была увязана с планами стратегического

1 Сабсович Л.М. Города будущего и организация социалистического быта. - М., 1929. - 64 с.

2 Охитович М. Заметки по теории расселения // Современная архитектура. 1930. - № 1-2. - С. 7.

3 Чеботарев И.В. Государственная жилищная политика трансформируемой России: социологический анализ (на примере Сахалинской области). Автореф. дисс... канд. социол. Наук. - М., 2012. - С. 5.

4 Лапшина Е. Е. Жилищная политика и жилищно-коммунальное хозяйство // Молодой ученый. 2011. - № 2. - С. 149-153.

5 Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О развитии жилищного строительства в СССР» от 31.07.1957 № 931. Собрание постановлений Правительства СССР. 1957. - № 9. - С. 102.

6 XXVII съезд Коммунистической партии Советского Союза, 25 февр. - 6 марта 1986 г. Стенографический отчет. [В 3 т.]. Т. 2. - М.: Политиздат, 1986. - C. 10.

7 Титов А.А. Жилищное право Российской Федерации: учебник. - М.: Юрайт-Издат, 2007. - С. 45.

развития государства. Как известно, впоследствии она была признана провальной. Вместе с тем, в контексте исследуемой проблемы, нельзя не отметить такого позитивного ее момента, как наличие территориального разреза: она подкреплялась республиканскими жилищными программами, учитывающими местные социально-демографические и природно-климатические условия, национальные традиции, характер и уровень развития производительных сил. В то же время возникает новая форма обеспечения потребности в жилье молодых семей, не обладавших значительными денежными сбережениями, - движение молодежных жилищных кооперативов (МЖК). Членами МЖК становятся молодые люди, прошедшие обучение строительным рабочим профессиям. В течение всего срока строительства (нормативный срок - 18 месяцев) они с отрывом от основного производства без оплаты труда работали на строительстве собственного дома, который в дальнейшем эксплуатировался на кооперативной основе.

В результате в этот исторический период наметился качественный сдвиг в ориентирах жилищной политики1: от преодоления преимущественно нехватки жилья к удовлетворению потребности в улучшении жилищных условий. Кроме того, следует особо отметить, что в середине 80-х в СССР обозначился переход к развитию сегмента частной собственности в жилищном секторе.

Несмотря на то, что к моменту распада СССР советская государственная жилищная политика была признана неэффективной, тем не менее, к концу 80-х гг. подавляющее большинство граждан СССР было обеспечено жильем. Было достигнуто относительное насыщение потребностей населения в жилом фонде по объемным, и отчасти по качественным показателям (в основном в плане санитарно-гигиенического обустройства жилья). Однако одновременно признавалось очевидное несоответствие структуры жилого фонда семейной структуре населения. А это, по сути дела, означало структурный дефицит жилья, когда, на семью из трех человек полагалась двухкомнатная квартира, что не отражало сложившихся мировых стандартов, согласно которым потребности такой семьи должна удовлетворять квартира в четыре комнаты - по одной на каждого члена семьи плюс еще одна, общая.

Однако - по мере развития общества - изменяются и потребности его членов, в т.ч. потребности жилищного характера: они переходят на новый уровень и заключаются уже не в самом факте наличия/отсутствия отдельного жилья, но в месторасположении квартиры/дома, его объемах (метраже и кубатуре), уровне благоустройства, качестве отделки, а также в том, что граждане в основной массе не являются собственниками занимаемого жилья. Таким образом, возникли объективные предпосылки для новых, актуальных времени преобразований и реформ в формировании и реализации государственной жилищной политики.

Следует отметить основные направления новой жилищной политики, реализация которой была начата в период, предшествующий распаду СССР2:

- граждане, имеющие возможность решить жилищную проблему самостоятельно, должны были получить возможности для приобретения жилья в частную собственность;

- государство принимало на себя обязанность по обеспечению жильем только социально-незащищенных категорий граждан;

- вместо ЖКХ создаются крупные ремонтно-строительные тресты, выполняющие коренным образом изменившиеся задачи эксплуатационной сферы, в т.ч. реконструкцию жилья первых массовых серий;

- после реконструкции жилье поступает в собственность создаваемых жилищных кооперативов. Не реконструированное жилье первых массовых серий (часть из которого планировалось вообще снести) к приватизации не допускается;

- в жилищном строительстве и сфере эксплуатации развивается сектор частного предпринимательства, который принимает на себя подрядные функции отделки и текущего ремонта жилых помещений;

- при возведении нового жилья государство оставляет за собой задачи возведения и обновления инженерной инфраструктуры в увязке с генеральными планами населенных пунктов и стратегическими планами экономического развития.

В 90-е гг. прошлого века относительно поступательное движение государства опять оказалось нарушенным: переход к рыночным отношениям, отход от централизованного планирования всех сфер жизни государства внесли свои коррективы и в жилищную политику. Принятие Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 04.07.1991 № 1541-1 ознаменовало собой переход к новому типу жилищной политики3, в соответствии с которой потребность граждан в жилье должна удовлетворяться не за счет общественных фондов потребления, а за счет собственных средств граждан. В качестве его основной задачи было декларировано «...Создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилье, а также улучшение использования и сохранности жилищного фонда». Ранее действовавшая установка на обеспечение государством каждой советской семьи приняла вид обеспечения <в короткие сроки> жильем бесплатно или за доступную плату лишь отдельных категорий граждан (из государственного, муниципального и других жилищных фондов). Изложенное определило принципиально новые для жилищной политики страны задачи: создание рынка жилья (что принципиально меняет экономическую, социальную и юридическую роль государства: оно постепенно перестанет быть главным инструментом в решении жилищной проблемы), а также преодоление отрицательных последствий уравнительного

1 Государственная жилищная политика: Социальное измерение / Отв. ред. Т.В. Соколова. - М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. - С. 114.

2 Дедюхова И.А. Государственная жилищная политика к началу реформирования. Обзор государственных жилищных программ до 2000-го года. Доступно на сайте: http://deduhova.ru/modernmacro/homepolit.htm

3 Закон РФ от 04.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации». «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 11.07.1991, № 28, ст. 959.

распределения жилья. Одним из примеров негативных последствий может служить гипертрофированное развитие государственной собственности на жилье. Например, в ведомственном жилищном фонде в одном лице происходило совмещение администрации, работодателя и домовладельца, что, соответственно, оказывало негативное влияние на мотивы труда работников. Администрация наделялась правом выселять из ведомственных домов рабочих и служащих, прекративших по уважительным причинам трудовые отношения с предприятиями важнейших отраслей экономики, без предоставления другого жилья, а с 1982 г. переселять их в жилые помещения, условия которых отвечали самому минимуму санитарных и технических требований. Такой режим, по сути, представлял собой один из способов внеэкономического принуждения рабочих и служащих к низкооплачиваемому труду.

Закон о приватизации, по сути, провозгласил кардинальную жилищную реформу, поскольку без вовлечения государственного, общественного и муниципального жилищного фонда - через его приватизацию - и фонда жилищно-строительных кооперативов - через передачу его в собственность членов кооперативов, - составляющих значительную часть всего жилищного фонда, состоящего в основном из многоквартирных жилых домов, невозможно было сформировать рынок жилья. В соответствии с одним из сопровождающих Закон о приватизации нормативно-методических документов «Примерное положение о бесплатной приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» граждане получили возможность стать собственниками занимаемого по договору найма жилого помещения. Последнее - в условиях «восстановления в правах» частной собственности - стало практически единственной подлинной ценностью большинства россиян. Подчеркнем этот немаловажный момент, который в последующие десятилетия станет одним из важнейших факторов развития основных направлений жилищной политики в России. По официальным данным, к концу 2009 г. 3/4 жилых помещений государственного и муниципального жилого фонда приходилось на жильё, находящееся в собственности граждан. Однако достичь поставленной цели только посредством приватизации жилищного фонда было невозможно, поскольку требовалось внесение соответствующих изменений и дополнений в Жилищный Кодекс. Что и было сделано через два дня после принятия Закона о приватизации - 06.07.1991 года.

Следующим шагом реформирования стало принятие Верховным Советом РСФСР Закона «Об основах Федеральной жилищной политики» от 24.12.1992 № 4218-1, который и определил основы новой системы удовлетворения жилищных потребностей граждан1, предусматривающей сосуществование двух взаимодополняющих механизмов решения проблемы: планово-распределительного и рыночного. С 1 марта 2005 г. документ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 29.12.2004 № 189-ФЗ.

В 1993 г. стартовала государственная целевая Программа «Жилище», которая не была выполнена полностью2. Указом Президента России «О новом этапе реализации государственной целевой Программы "Жилище"» от 29 марта 1996 г. срок ее реализации был продлен3 до 2001 года. В документе были поставлены следующие задачи в области жилищной политики:

- обеспечить возможность улучшения жилищных условий для семей со скромным и средним достатком путем внедрения в практику долгосрочных жилищных кредитов на приемлемых условиях, предоставления субсидий на строительство и приобретение жилья, оказания помощи в развитии индивидуального жилищного строительства и других мер государственной поддержки граждан, нуждающихся в жилье;

- увеличить объемы и повысить качество жилищного строительства;

- расширить права органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в улучшении жилищных условий граждан, в проведении жилищной реформы.

Именно в это время «полностью прекращается финансирование строительства государственного и муниципального жилья, возникает негласная конъюнктура и регламентация выделения площадок под жилищную застройку, прекращает обновляться инженерная инфраструктура, начинается массовое возведение исключительно самого дорогого жилья - «элитного».

Попутно следует указать, что тогда же к структуре традиционно нуждающихся в улучшении жилищных условий объективно добавилось огромное число тех категорий населения, которые вообще не имели жилплощади: военнослужащие и члены их семей, уволенные с военной службы в запас или отставку в связи с выводом Вооруженных Сил из дальнего и ближнего зарубежья, вынужденные переселенцы, беженцы и т. д.

Указом Президента «О жилищных кредитах» № 1180 от 10.06.1994 г., определявшим общий порядок предоставления гражданам кредитов на строительство, реконструкцию и приобретение жилья, государством впервые было предложено гражданам решить жилищную проблему за собственный счет.

Следующим Указом Президента РФ от 23.03.1996 № 420 (ред. от 02.04.1997) и постановлением Правительства РФ «О разработке федеральной целевой программы «Свой дом» от 27.06.96 № 753 в качестве составной части нового этапа Государственной целевой программы «Жилище» была утверждена ФЦП «Свой дом»4. Ее цель — ускорение решения жилищной проблемы в интересах граждан России путем обеспечения населения высококачественными комфортабельными индивидуальными жилыми домами. Главным ориентиром доступности жилья в соответствии с концепцией программы «Свой дом» должна была стать стоимость 1 м общей площади жилья в индивидуальном доме с

1 Закон РФ от 24.12.1992 № 4218-1 «Об основах Федеральной жилищной политики» // Российская газета. - М., 1993. - № 15, 23 января.

2 Государственная целевая Программа «Жилище» // САПП РФ. 1993. - № 28. Ст. 2593.

3 Указ Президент России от 29 марта 1996 г. «О новом этапе реализации государственной целевой Программы "Жилище"». СЗ РФ. 1996. - № 19. Ст. 1254.

4 Постановление Правительства РФ от 27.06.96 N 753 «О разработке федеральной целевой программы «Свой дом». СЗ РФ. 01.07.96, № 14, ст. 1427 и № 27. Ст. 3280.

автономными источниками жизнеобеспечения, не превышающая среднего 2-месячного денежного дохода на душу населения в субъектах Российской Федерации. Особенностью программы явилось выдвижение на первый план таких главных потребительских качеств, как функциональные удобства и комфортность проживания, учет природно-климатических особенностей района и конкретного места размещения дома, эстетические и экологические требования.

В 1996 г. в жилищной сфере также принимаются Указ Президента РФ «О государственной поддержке граждан в строительстве и приобретении жилья» № 430 от 29.03.1996 г. и Постановление Правительства РФ «О предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья» N° 937 от 03.08.1996 года. Государство с принятием этих документов фактически сняло с себя обязанность о полностью бесплатном предоставлении жилья гражданам, поставленным на очередь еще в советское время. Взамен в Постановлении предлагается механизм частичного финансирования покупки или самостоятельного строительства жилья. Именно в этот момент заканчивается государственный подход к формированию жилищной застройки, стратегическому планированию развития населенных пунктов в увязке с развитием промышленности. Следует отметить, что период социально-экономического развития государства конца 90-х гг. характеризовался исключительной нестабильностью, выразившейся в отношении населения в виде замораживания вкладов, длительного «сокращения денежной массы», невыплат заработной платы, пенсий и пособий и т.п. негативных факторах, снизивших долю граждан, способных самостоятельно решить жилищную проблему с 64% на начало 1990 г. до 10% в 1998 году. При этом около пяти лет (1995-2000 гг.) на формирующийся рынок в условиях абсолютного дефицита предлагался лишь товар, способствующий удовлетворению дефицитов качества и комфортабельности - строилось преимущественно элитное жилье.

Очередной попыткой комплексного решения жилищной проблемы в стране стало принятие постановлением Правительства РФ от 17.09.2001 № 675 Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы, направленной на обеспечение доступности жилья и безопасных и комфортных условий проживания1. В ней отмечалось, что начавшаяся реформа в жилищной сфере стала поворотом от планово-административных методов регулирования к рыночным механизмам при соблюдении социальных гарантий жилищных прав малоимущих граждан и иных категорий населения, а право собственности на жилье, рынок жилья стали неотъемлемой частью отношений в этой сфере.

Программой устанавливались следующие основные количественные ориентиры:

• сокращение времени ожидания в очереди на получение социального жилья малоимущими гражданами с 1520 лет до пяти-семи лет;

• обеспечение уровня доступности приобретения жилья, при котором средняя стоимость стандартной квартиры размером 54 кв. м будет равна среднему совокупному денежному доходу семьи из трех человек за три года.

Программа включала девять подпрограмм:

• Государственные жилищные сертификаты;

• Обеспечение жильем граждан Российской Федерации, подлежащих отселению с комплекса «Байконур»;

• Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного фонда;

• Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации;

• Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф;

• Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации;

• Обеспечение жильем молодых семей;

• Обеспечение жильем граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей;

• Мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан.

В 2005 г. начался второй этап Программы «Жилище»2, предлагавший реализацию четырех подпрограмм:

• Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства;

• Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры;

• Обеспечение жильем молодых семей;

• Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством; а также мероприятий по реализации Концепции развития унифицированной системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов в России, одобренной на заседании Правительства Российской Федерации 30 июня 2005 года.

Далее в 2006 г. на базе Федеральной целевой программы «Жилище» начал реализовываться «Приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России»3. Его основными направлениями были заявлены: развитие жилищного строительства; совершенствование жилищно-коммунального комплекса; совершенствование системы ипотечного жилищно-коммунального кредитования населения и рынка жилья; выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем граждан из числа категорий, установленных федеральным законодательством; нормативное правовое обеспечение организации предоставления гражданам жилых помещений социального использования. Проект был рассчитан до 2010 года, но уже в 2009 он был признан провалившимся4. Это признали как государственные чиновники (Глава Минрегиона РФ В. Басаргин и косвенно - премьер-министр

1 Постановлением Правительства РФ от 17.09.2001 № 675 О Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы // Российская газета. - М., 2001. - 26 сентября.

2 Сайт ФЦП «Жилище» на 2002-2010 гг. - http://www.fcpdom.ru/sub.php

3 Приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». - www. national.invir. ru>?

Id=105

4 Провал национального масштаба. - www.bestrealtor.ru/useful_info/6

В. Путин), так и специалисты и эксперты. Так, в 2006 г. планировалось, что объемы жилищного строительства к 2010 г. вырастут вдвое (с 41,2 до 80 млн. кв. м), однако увеличить их удалось только в 1,5 раза. В качестве основных причин неудачи они называют его непроработанность и несистемность. «Проект изначально не был понятен. Он включал очень много подпрограмм, малосвязанных между собой, с плохо обоснованными с критериями и заданиями. Проект оставался типичным продуктом чиновничьего творчества. Даже специалистам было трудно в него вникнуть. Проект не был даже в общем виде доведен до граждан. Потрачены огромные деньги, и как оказалось — впустую», - комментирует ведущий аналитик «Океанит консалтинг» О. Борисенок. Спровоцированный государством рост цен на недвижимость был обусловлен явным дисбалансом средств, выделяемых на стимулирование спроса на рынке жилья и средств на стимулирование предложения. Это соотношение составляло 9 к 1, что было отмечено в докладе замминистра регионального развития С. Круглика в декабре 2008 года. Результатом такой политики в период с января 2006 года по август 2008-го, до момента начала кризиса, стали: рост цен на рынке жилой недвижимости; отсутствие системы подготовки строительных площадок инженерными коммуникациями и их распределения посредством аукционов; отсутствие прописанных мер, вынуждающие застройщиков снижать цены; отсутствие в программе новых стандартов по согласованию проектов и ряд других.

К позитивным результатам принятия приоритетных национальных программ как в жилищной сфере, так и в сферах образования и здравоохранения могут быть отнесены, по крайней мере, два момента: активизация общества в его отношении к социальным проблемам и более или менее удачная попытка выделения приоритетов в социальной сфере.

Тем не менее, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 1050 и положениям распоряжения Правительства Российской Федерации от 28.12.2008 № 1996-р федеральная целевая программа «Жилище» и входящие в ее состав подпрограммы была продлена до 2015 года.

Федеральная целевая программа «Жилище» на 2011-2015 годы, пролонгирующая действие механизмов программы на 2002-2010 годы и формирование ряда новых мер, предусматривала создание условий для возникновения рынка доступного жилья экономического класса, отвечающего требованиям энергоэффективности и экологичности, комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающее доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем.

Таким образом, можно утверждать, что:

1. Современная российская система удовлетворения потребностей граждан в жилище не отвечает требованиям времени. Отечественные исследователи оценивают право на жилище1 «как слабо организованное, не обеспеченное и поэтому практически не реализующееся для большинства населения России. Огромное количество льготных категорий людей, имеющих субъективные права на получение жилой площади в домах государственного и муниципального жилищных фондов, не смогли удовлетворить свои жилищные потребности»;

2. Лишь незначительная часть семей с наиболее высокими доходами могли улучшить жилищные условия посредством инструментов рынка жилья. Жилищная политика на федеральном уровне оказалась непоследовательна, ее реализация на местах неэффективна2, административная система приватизирует ренту от управления земельными ресурсами, строительства и управления жилищным фондом;

3. Государственная жилищная политика во все периоды своей реализации преимущественно была и остается ориентированной на развитие городов, которые, по сути, представляют собой опорный каркас пространственного развития регионов.

Регион - это пространственно организованная, обладающая внутренним единством целостная социально-экономическая система, территориально локализованная в виде комплекса взаимосвязанных подсистем, детерминированных исторически сложившейся структурой материального производства, социальной инфраструктурой, человеческим капиталом, природным потенциалом, а также местом и ролью этой территории в системе экономических отношений с другими регионами и административным центром страны. При этом регион может рассматриваться и как структурная система, и как функциональная система.

Особенностью региона является также то, что с одной стороны, он выступает объектом управления, с другой же, является детерминантой самой системы управления, определяя и задавая параметры регулирования экономических и социальных отношений, использования природного потенциала, поскольку именно региональные органы власти отвечают за развитие политико-административной, социальной и производственной инфраструктуры региона3.

На наш взгляд, в регионе как комплексной и, действительно, очень сложно организованной, многоуровневой системе, можно выделить по разным основаниям весьма значительное число подсистем. Региональная жилищностроительная политика является одним из инструментов как социально-экономического, так и пространственного развития региона. Констатация данного факта позволяет нам выделить в регионе следующие виды подсистем, которые, так или иначе, влияют на формирование и реализацию региональной жилищно-строительной политики, а через нее на социально-экономическое и пространственное развитие региона (рис. 1).

1 Долгошеев М.А. Проблемы обеспечения прав граждан РФ на жилище: конституционно-правовые аспекты // Семейное и жилищное право. - М.: Юрист, 2010. - № 1. - С. 46.

2 Стратегия-2020: Новая модель роста - новая социальная политика. Промежуточный доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года. - М., 2011. - С. 248.

3 Лапин Н.И. Регион, его статус и функции в российском обществе: теоретико-методологические основы исследования // Социологические исследования. - М., 2006. - № 8. - С. 25-34.

Рисунок 1.

Жилищно-строительная политика как производная региональных подсистем, обеспечивающая социально-экономическое и пространственное развитие региона.

Системообразующим фактором социально-экономического и пространственного развития региона является жилищно-строительная политика, которая в свою очередь, является производной от ряда региональных подсистем, представленных на рисунке 1.

Материально-производственная подсистема региона представляет собой комплекс предприятий и организаций, а также связей между ними, которые образуют т.н. реальный сектор экономики региона. Эта подсистема формирует материальную основу жизнедеятельности регионального социума.

Кредитно-финансовая подсистема формирует финансовую основу реализации региональной жилищностроительной политики, предоставляет каналы для движения платежных средств, организуя и регулируя комплекс бюджетных, денежно-кредитных отношений строительных организаций с инвесторами, а также с населением, как потребителями жилищно-строительной отрасли.

Снабженческо-сбытовая подсистема обеспечивает поставку строительных и вспомогательных материалов, оборудования, инструментов для формирования продукта жилищно-строительной отрасли и его реализации на рынке жилья для населения.

Энерго- и водоснабжающая подсистема обеспечивает производство, распределение и доставку ресурсов, необходимых для строительства жилья и пространственного освоения территории, а также для обеспечения жизнедеятельности регионального социума.

Транспортно-логистическая подсистема формирует условия сетевой коммуникации субъектов, так или иначе вовлеченных в строительство жилья в регионе, а также поддерживает функционирование снабженческо-сбытовой подсистемы.

Жилищно-коммунальная подсистема участвует в формировании стандартов и приоритетов реализации региональной жилищно-строительной политики, обеспечивает поддержание функционирования объектов жилищно-строительной политики.

Образовательно-воспитательная подсистема формирует кадровый потенциал реализации региональной жилищно-строительной политики: готовит специалистов для строительной отрасли.

Кадровая и социозащитная подсистема регулирует движение кадрового потенциала региональной жилищностроительной политики, подготовленного образовательно-воспитательной подсистемой. Кроме того кадровая и соци-озащитная подсистема обеспечивает мобилизацию кадров из числа трудовых мигрантов и безработных.

Информационно-коммуникационная подсистема обеспечивает трансляцию целевых ориентиров и приоритетов региональной жилищно-строительной политики, управленческих решений по ее реализации, организует и поддерживает взаимодействие с другими подсистемами.

Природно-ресурсная подсистема обеспечивает субъектам региональной жилищно-строительной политики доступ к местным ресурсам, контролирует эколого-экономическую сбалансированность в регионе.

Следует отметить, что субъекты региональных социально-экономических подсистем находятся, как правило, в тесном взаимодействии между собой, так или иначе, участвуя и в реализации региональной жилищно-строительной политики: по разным оценкам, с жилищно-строительным комплексом связано до 25% экономики региона.

Таким образом, жилищно-строительная политика является фактически одним из важнейших инструментов не только социально-экономического, но и пространственного развития региона. Рассмотрим более конкретно те экономические и социальные эффекты, которые возникают в регионе как результат проведения этой политики.

В качестве интегративного экономического эффекта от реализации региональной жилищно-строительной политики следует, в первую очередь, отметить рост экономической активности хозяйствующих субъектов и, как следствие, увеличение поступлений в региональный бюджет, развитие сферы банковских и страховых услуг, которые, как правило, сопровождают жилищное строительство, развитие региональной транспортной, информационно-коммуникационной, социальной инфраструктуры и пр.

Активизация жилищно-строительной отрасли дает импульс развитию смежных производственных отраслей1 (строительных материалов, химической промышленности, деревообрабатывающей промышленности; одно рабочее место в сфере строительства поддерживает занятость до 10 человек в смежных отраслях и т.д.), а также отраслям социальной сферы, особенно региональной системе профессионального образования, поскольку расширяется заказ на подготовку специалистов различных строительных профилей. Именно региональная жилищно-строительная политика является одним из факторов системной организации регионального воспроизводства, о которой пишет Б.М. Грин-чель2: «Говоря о системной организации регионального воспроизводства, необходимо отдавать себе отчет, что это должна быть система, адекватная и новым экономическим и социальным рамкам, обеспечивающая не просто восстановление старого относительного благополучия, а дающая новый потенциал регионального развития.».

Среди важнейших социальных эффектов проведения региональной жилищно-строительной политики следует, прежде всего, указать на демографический рост. Известно, что плохие жилищные условия являются одним из препятствий деторождению, ограничений для реализации семьями своих репродуктивных планов.

При этом следует понимать, что речь идет не только об улучшении жилищных условий. Проведение региональной жилищно-строительной политики предполагает комплексное освоение территорий, и это не только возведение жилого фонда, но и формирование социальной инфраструктуры, (детских садов, школ, подростковых клубов, кинотеатров, галерей и т.д.). «Социальная инфраструктура как устойчивая совокупность материально-вещественных элементов, создающих условия для удовлетворения всего комплекса потребностей в целях воспроизводства человека и общества, представляет собой систему учреждений, предприятий и обеспечивающих их органов управления»3.

Еще одним социальным эффектом реализации региональной жилищно-строительной политики является развитие трудовой мобильности и содействие занятости экономически активного населения. Эта проблема особенно остро стоит сегодня для трудодефицитных регионов. Однако надо отметить, что трудовую мобильность следует рассматривать не только в экономическом контексте - как инструмент решения кадровых проблем предприятий региона. Трудовая мобильность - это важное условие развития человеческого капитала.

Именно возможность для человека переместиться в другой регион, а в рамках региона, в другой район, муниципальное образование, где есть рабочие места, требующие повышенной квалификации, а также жилье, как необходимое условие для такого переезда, формируют условия для дальнейшего профессионального роста, повышения квалификации. Отсутствие жилья в потенциально новом месте жительства даже при наличии возможности трудоустройства на рабочее место, которое могло бы объективно способствовать развитию человека в профессиональном аспекте, является препятствием для формирования нового качества человеческого капитала региона, развития его производительных сил и регионального хозяйства в целом.

Таким образом, можно утверждать, что формирование и реализация эффективной жилищно-строительной политики активизирует целый комплекс экономических и социальных процессов в регионе, способствующих его стратегическому развитию.

Региональная жилищно-строительная политика как целостность имеет особые содержательно-сущностные и структурно-функциональные составляющие, которые необходимо учитывать при разработке ее теоретических и методологических положений. Отсутствие разработанных в полной мере таких теоретических и методологических положений является тормозом не только строительства жилья, но и в целом социально-экономического развития регионов. К такому выводу приходят многие исследователи4, например, Л.В. Ивановский, М.Н. Безлепкин, Ю.В. Якишин, которые отмечают, что «Придание территориальному развитию крупных городов управляемого характера во многом сдерживается из-за отсутствия целостной научной методологии».

По нашему мнению, смысл и содержание любой политики заключается в интересах и целях обеспечения жизни человека и общества. Поэтому мы считаем, что сущность любых направлений государственной политики заключается в разработке и реализации ценностей и целей, выявлении проблем, мешающих их достижению, создании с помощью

1 Смирнов В.М. Регулирование развития жилищного строительства крупного города: Автореферат дисс. ... кандидата экономических наук: 08.00.05 (строительство). - СПб., 2009. - С. 3.

2 Гринчель Б.М. Значение конкуренции в построении современной системы регионального воспроизводства // Стратегические приоритеты регионального развития: от теории к принципам формирования единого социально-экономического пространства / Под ред. В.В. Окрепилова; Институт проблем региональной экономики РАН. - СПб.: Наука, 2009. - С. 58.

3 Кузнецов С.В. Приоритетные пути трансформации региональных систем управления социальными процессами // Развитие российских регионов: новые теоретические и методологические подходы / Институт проблем региональной экономики РАН: отв. ред. Е.Б. Костяновская. - СПб.: Наука, 2006. - С. 451.

4 Ивановский Л.В., Безлепкин М.Н., Якишин Ю.В. Методологические аспекты управления процессом социально-экономического развития территорий Санкт-Петербурга и оценки результатов развития // Стратегия развития и экономическая политика: Научный альманах Экономического совета при Губернаторе Санкт-Петербурга. 2015. - Вып. 4. - С. 54.

управленческих решений механизмов достижения целей, направленных в любых областях существования, функционирования и развития общества на формирование достойной жизни с высоким качеством.

В это связи в методологию разработки любой политики, в том числе региональной жилищно-строительной политики, должны быть заложены, как минимум, два фундаментальных онтологических основания:

• обязательность ценностного целеполагания, направленного в экономических и управленческих процессах на сохранение и улучшение жизни человека и общества;

• исполнение главного смысла всеобщего универсального закона жизнедеятельности: не нанесение ущерба существованию, функционированию и развитию природы и человеческого общества.

Базовой категорией исследуемой области является понятие «политика регионального развития», которое принято на государственном уровне и определено1 как «система приоритетов, целей, задач, мер и действий федеральных органов государственной власти по политическому и социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Вместе с тем ранее региональная политика определялась2 как «система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим, и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации». При этом принято считать, что политика должна исходить от органов власти как субъектов воздействия, а управление от органов управления. Обычно законодательная власть формулирует политику, а исполнительная власть осуществляет управление. Поэтому разработанная политика должна закрепляться законодательно.

Рассматривая политику через призму управления, можем сказать, что она предстаёт как целостная система ценностей, целей, управленческих решений и мер регионального управления, направленных на преодоление выявленных проблем и достижение поставленных целей, закрепленных конкретными нормативно-правовыми актами и целевыми программами.

Ключевой категорией для исходного формирования региональной жилищно-строительной политики являются концептуальные основания этой политики. Они выполняют двоякую функцию: во-первых, они являются базисными элементами методологии разработки этой политики, во-вторых, формируют содержательно-сущностную и структурно-функциональную ее составляющие.

Таблица 1

Концептуальные основания региональной жилищно-строительной политики (ценностно-целевая проблемно-управленческая матрица)

Системные ценности | Условия реализации ценностей | Проблемы, мешающие реализации ценностей

Базовые жизнеобеспечивающие основания

Сохранение жизни и улучшение здоровья населения региона Создание условий для жизнедеятельности регионального социума Неблагоприятная экология, климат, плохие санитарно-гигиенические условия жизни

Нормативно-правовые основания

Право на жилье. Обязанность правового государства обеспечивать эти права граждан Обеспечение права на жилье. Реализация обязательств государства по обеспечению права граждан на жилье Недостаточно развитая нормативно-правовая обеспеченность со стороны государства по реализации права граждан на жилье

Институционально-статусные основания

Региональная жилищно-строительная политика - системообразующий фактор стратегического развития региона Приоритетное ресурсное обеспечение и институциональная поддержка региональной жилищно-строительной политики Отсутствие формального (в официальных до^-ментах) и неформального (в массовом сознании) признания региональной жилищностроительной политики фактором стратегического развития

Социально-экономические основания

Качество жизни и качество человеческого капитала российских регионов Обеспечение качества жизни населения регионов и роста человеческого капитала регионов как главного ресурса экономики. Относительно невысокое качество жизни, необходимое для формирования человеческого капитала востребованного современной экономикой

Территориально-пространственные основания

Экономическое и социальное пространство региона как самостоятельная ценность и ресурс его развития Обеспечение рационального сочетания размещения производительных сил и расселения населения Отсутствие региональных стратегий пространственного развития, учитывающих весь комплекс факторов стратегического развития региона

Теоретико-методологические основания

Принципы, методы, механизмы разработки и реализации региональной жилищно-строительной политики, учитывающие ее роль в стратегическом развитии региона Формирование методологии и организационно-методического инструментария разработки и реализации региональной жилищно-строительной политики. Отсутствие разработанных в достаточной степени теоретических и методологических положений разработки и реализации региональной жилищно-строительной политики

Многие управленческие решения, имеющие стратегическое значение для развития страны, отдельных ее регионов, принимались без достаточной их проработки. Это приводило, как правило, к различным негативным последстви-

1 Указ Президента Российской Федерации от 16.01.2017 г. N 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года». - www.kremlin.ru>acts/bank/41641

2 Основные положения региональной политики в Российской Федерации. // Российская газета. - М., 1996. - 11 июня.

ям, вынуждающим кардинально пересматривать принятые решения, разрабатывать новые стратегии и программы развития.

В качестве примеров таких, не до конца продуманных решений, принятых на федеральном уровне, можно привести концепцию пенсионной реформы, неоднозначные решения по реформированию энергетической системы страны, решения в области модернизации науки, образования, здравоохранения, очевидные ошибки в градостроительной и жилищной политике.

Существование жилищной проблемы в первую очередь обусловлено неудовлетворительным выполнением государством обязанностей по обеспечению конституционного права граждан на жилье. С учетом целого комплекса сложившихся негативных факторов эта серьезная социальная проблема требует разработки и реализации системного подхода и адекватных инструментов ее решения в виде формирования современной научно обоснованной региональной жилищно-строительной политики.

На региональном уровне особый интерес представляет проблематика именно жилищной и региональной жилищно-строительной политики, в которой сходятся и концентрируются интересы государства, населения и бизнеса, причем не только строительного, но и всего регионального бизнес сообщества, для которого строительство жилья означает: привлечение на данную территорию дополнительных трудовых ресурсов, возникновение новых полюсов роста, развитие промышленной, энергетической, транспортно-логистической и инженерной инфраструктуры, привлечение государственных и банковских инвестиционных ресурсов, необходимых для процессов строительства и приобретения населением жилья.

В интересах методологии разработки и реализации жилищно-строительной политики считаем целесообразным выделить следующие шесть основных концептуальных ценностных оснований региональной жилищно-строительной политики: базовые жизнеобеспечивающие; нормативно-правовые; институционально-статусные; социально-экономические; территориально-пространственные; теоретико-методологические.

В качестве предметных ценностей в рамках нашего исследования мы выделяем жилье для населения, а в качестве субъектных ценностей нормативную, оценочно-предписывающую сторону общественного сознания в виде норм и действий в этой области, нормативного представления о справедливой обеспеченности населения жильем и проектирования принципов действия для такой обеспеченности.

Несмотря на наличие таких правоустанавливающих документов, как Конституция РФ, Градостроительный кодекс РФ, Генеральная схема расселения РФ, Жилищный кодекс РФ, Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законы в этой области жилищная проблема удовлетворительно не решалась в течение всех лет существования Российской Федерации. Это связано не столько с недостатком понимания сущности жилищной проблемы и механизмов ее решения, сколько с отсутствием единых научно-обоснованных и согласованных между собой алгоритмизированных моделей ее решения на всех уровнях административной вертикали.

Среди устанавливаемых основными законами страны высших ценностей выделено одно из фундаментальных прав - право на жилище, без реализации которого невозможна базисная составляющая жизни человека - его существование, что требует обеспечения со стороны государства. Для населения обеспечение этого права означает не только важнейшее условие существования, но еще и обеспечение условий формирования и сохранения основных при-родно-физиологических способностей1, формирующих главный ресурс общества и экономики - человеческий капитал, обеспечивая его жизнеспособность, работоспособность, способность к обучению и адаптации. Для региона жилищно-строительная политика представляет собой один из основных способов пространственного развития. Для органов государственного управления реализация региональной жилищно-строительной политики - это не только прямое выполнение их функций и цель деятельности по обеспечению права населения на жилище, но и опосредованное через это обеспечение жизнеспособности населения, функционирования общественного хозяйства региона и жизнеспособности страны в целом.

Принципиальным основанием для разработки региональной жилищно-строительной политики является переданная на уровень субъектов РФ функция развития нормативной правовой базы, связанной с реализацией федеральных приоритетов на соответствующей территории. Поэтому разработка региональной жилищно-строительной политики как новой, в том числе законодательно-правовой модели в виде нового общественного продукта, обеспечивающего реализацию одной из важных функций государственного управления, является базисной инновацией, а её реализация, очевидно, становится приоритетным нововведением.

Региональную жилищно-строительную политику следует понимать и формировать как системную целенаправленную деятельность региональных органов государственной власти и государственного управления, бизнес-сообщества и населения, представляющую собой совокупность мер и действий законодательного, нормативного, планового, управленческого, научно-инновационного, институционального, инвестиционного, производственного, информационного, правоприменительного и правоохранного характера, направленных на создание оптимальной системы расселения людей на территории региона, позволяющей формировать и поддерживать необходимый уровень главного ресурса экономики региона - человеческого капитала, обеспечивающего функционирование территориально-производственного каркаса экономики региона, главной целью которой является обеспечение достойного качества жизни населения.

Новейшие исследования регионального российского человеческого капитала, качество которого напрямую определяют культурное, социальное, экономическое и политическое состояние регионов страны показали, что выяв-

1 Стратегическая психология глобализации: Психология человеческого капитала: Учеб. пособие / Под науч. ред. д-ра пси-хол. наук, проф. А.И. Юрьева. - СПб.: Logos, 2006. - 512 с.

ленный кризис качества человеческого капитала намного опаснее кризиса финансового и объясняет разрушение реальной экономики, производства и многих других деструктивных процессов в российских регионах. Реальные способности населения регионов не соответствуют требованиям глобальной экономики и политики. «Вбрасываемый» в регион финансовый капитал существенно превосходит ассимилирующий его человеческий капитал1, который не в состоянии его «переварить».

Продолжающаяся нерешенность проблем в жилищной сфере, отсутствие значимых сдвигов в решении жилищной обеспеченности населения стали постоянно растущим фактором социальной напряженности, риском устойчивого состояния государства, общества, его хозяйства, а также очевидного обострения проблемы в ближайшем будущем.

Поэтому в основу стратегической разработки новой государственной политики по решению жилищной проблемы должны быть положены следующие общие основополагающие принципы:

• системная научная разработка всех направлений региональной жилищно-строительной политики как инновационного общественного продукта и применения конкретной системной методологии ее разработки и реализации для всех регионов России как главного способа решения жилищной проблемы;

• внесение значительных корректив в существующие законодательно-правовые основания разрешения жилищной проблемы и первичное формирование таковых в области региональной жилищно-строительной политики как нового для регионов постоянно действующего инструмента системного решения проблемы;

• создание на основе единой идеологии и системной методологии научно-практического центра разработок по управленческому проектированию жилищно-строительных политик для регионов РФ с учетом их специфики;

• формирование региональной жилищно-строительной политики как драйвера индустриального развития экономики регионов и российской экономики в целом;

• создание особой региональной системы управления, обеспечивающей обоснованные меры, условия и институты для формирования региональной жилищно-строительной политики и развития жилищного строительства;

• создание современной инновационной индустриальной основы жилищного строительства законодательно формируемой и регулируемой государством, которая формируется и реализуется регионами с помощью «модели рамочных для регионов правил на основе системной методологии разработки и реализации жилищно-строительной политики»;

• полноценная комплексная поддержка государством домашних хозяйств как важнейшего субъекта экономической деятельности и потребителя жилищно-строительной отрасли в процессе реализации региональной жилищностроительной политики;

• создание со стороны государства необходимых условий в системе региональной жилищно-строительной политики, позволяющих удовлетворять потребность в жилье не только экономически активной части населения но и всех слоев общества;

• оказание эффективных мер государственной федеральной и региональной поддержки категориям граждан, которые в силу объективных причин не могут решить жилищную проблему самостоятельно.

1 Бурикова И.С., Коновалова М.А., Под ред. проф. Юрьева А.И. - СПб., 2009.

Пушкина М.А., Юрьев А.И. Опыт психологического измерения человеческого капитала / - С. 119.