CC BY
25Черкасов П. С.
к.э.н., вице-президент ОАО «ИНГРАД», Москва
Ложко В.В.
к.м.н., научный руководитель Санкт-Петербургского института управления развитием человеческих ресурсов
НОВЫЙ СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД В СТРАТЕГИЧЕСКОМ УПРАВЛЕНИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЖИЛИЩНО-СТРОИТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКОЙ
Ключевые слова: стратегическое управление, региональная жилищно-строительная политика, управленческая деятельность, социально-экономическая дифференциация, пространственно-экономическая трансформация, обеспечение конституционного права населения на жилище, качество жизни населения, новые национальные проекты, стратегическая цель, система стратегического управления региональной жилищно-строительной политикой.
Keywords: strategic management, regional housing costructing policy, managerial activity, socio-economic differentiation, spatial economic transformation, ensuring the constitutional right of the population to housing, the quality of life of the population, new national projects, strategic objective, system of strategic management of regional housing costructing policy.
Стратегическое управление становится необходимым инструментом целостного управления как реакция региональной социально-экономической системы со стороны региональных органов исполнительной и законодательной власти и руководства организаций и корпораций на изменение определяющих параметров и условий национальной хозяйственной системы. В интересах перспективного формирования стратегического управления региональной жилищно-строительной политикой следует отметить одну из ключевых тенденций в мировой и национальной хозяйственной системе, особенно в высокотехнологичных областях, которая основана на кооперирующем взаимодействии и сотрудничестве хозяйствующих субъектов внутри и между регионами. При этом появляются новые возможности и способности предприятий, образующие их конкурентные преимущества, базирующиеся на исторически развивающемся объективном взаимодействии товарной и нетоварной форм обмена (как феномена его неоднородности)1, плановой и товарно-стоимостной системы управленческой координации, балансе и взаимном дополнении непосредственно общественных и товарно-денежных отношений. По нашему мнению, это является современной основой формирования стратегического управления, в том числе и в системе региональной жилищно-строительной политики (РЖСП).
Это позволит повысить эффективность самого стратегического управления региональной жилищностроительной политикой за счет его структурной перестройки, основанной на выделении в системе управления указанной выше системообразующей составляющей в виде стратегического сотрудничества, основанного на объединении товарной и нетоварной форм обмена, и повысить конкурентоспособность хозяйствующих субъектов отрасли.
Системно разработанные основы управленческой деятельности, формируемые с помощью комбинации методов, способов, средств, организации, ресурсов, управленческих решений и необходимого качества административно-управленческого капитала, направленные на достижение стратегических жизненных ценностных целей населения, государства и его регионов на длительную перспективу, отражаемые в нормативно-правовых документах в процессе их разработки и реализации, следует понимать как стратегию.
Система стратегического управления в общем виде представляет собой совокупность объекта управления (структуры жилищно-строительной отрасли), субъекта управления: организационную структуру управления (в виде состава и взаимосвязей ее частей); механизм управления в виде общих принципов, цели, функции и методов управления; процесс управления как деятельность всех звеньев управления, направленный на достижение стратегических целей.
Система научного обеспечения стратегического управления региональной жилищно-строительной политикой предполагает в общем случае разработку и реализацию следующего состава основных научных оснований:
- комплекса взаимосвязанных теоретических, методологических и методических элементов, по совокупности составляющих научно обоснованный подход к формированию системы стратегического управления РЖСП;
- комплекса нормативно-регулирующих документов, регламентирующих как формирование и реализацию самой РЖСП, так и осуществляемую в ее составе систему стратегического управления;
- комплекса организационной структуры, отражающей взаимосвязи ее элементов, осуществляющей и направляющей практическую деятельность в области стратегического управления РЖСП.
В течение всего периода существования Российской Федерации продолжает усиливаться ярко выраженная социально-экономическая дифференциация между субъектами РФ и отраслями экономики в регионах, выражающаяся в различии уровней развития социальной и экономической инфраструктуры в разы и десятки раз по различным направ-
1 Ведин Н.В. Экономическая неоднородность обмена в хозяйственной эволюции общества. - СПб.: РОСТ, 2006. - С. 6-9.
590
лениям, что можно рассматривать как формирование негативной пространственно-экономической трансформации. Ее содержание характеризуется в регионах не только деиндустриализацией и снижением результативности производственной сферы, но и неэффективным управлением, слаборазвитой инфраструктурой, малочисленностью крупных агломераций, устойчивой депопуляцией, не позволяющей обеспечивать простое воспроизводство населения, снижающимся качеством и количеством человеческого капитала, снижением качества жизни и низкой мобильностью населения, пространственной поляризацией расселения, некачественными институтами, неблагоприятным предпринимательским климатом и т.п.
Ключевой причиной негативной пространственно-экономической трансформации является отсутствие необходимого и достаточного уровня обеспечения конституционного права населения на жилье в российских регионах, что не позволяет обеспечивать для всего населения в полной мере назначения жилья как основы существования, основного места воспроизводства и формирования производительных сил.
Этому негативному процессу необходимо противопоставить конструктивную пространственно-экономическую трансформацию в виде процесса позитивных изменений состояния пространственно-экономических образований (субъектов РФ, региональных отраслевых кластеров, городских агломераций и т.д.). Она должна быть направлена на преодоление региональной дифференциации, повышение региональной и отраслевой конкурентоспособности, на развитие региональной, отраслевой, межотраслевой и межрегиональной интеграции, обеспечивающих рост единства региональных и межрегиональных экономических пространств.
Поэтому необходима разработка перспективных направлений развития экономики отдельных регионов как структурных элементов единой национальной экономики, как комплексный процесс изменения составляющих ее элементов, приводящий не только к качественным преобразованиям производственных параметров и факторов, а также к изменениям общественных институтов и, в конечном итоге, к повышению качества жизни населения регионов.
Основной задачей современной промышленной политики является реиндустриализация. С. Д. Бодрунов и другие1 отмечают: «Без развития отраслей, обеспечивающих воспроизводство национального человеческого потенциала, соответствующего задачам нового индустриального развития, неизбежно нарастание не только экономических, но и социально-политических диспропорций, чреватых хозяйственной стагнацией и социальными конфликтами». Жилищно-строительная сфера является одной из таких ключевых отраслей, обеспечивающих жизнь и воспроизводство населения российских регионов, являющегося главным ресурсом и адресатом преобразований, объявленных Президентом РФ.
Формирование такого курса на уровне реальной экономики регионов требует создания соответствующей политики и системы стратегического управления как целостной экономикой, так и ее отраслями. Позитивная пространственно-экономическая трансформация и интеграция региональной экономики ставит задачу создания перспективного направления в виде формирования научно обоснованной региональной жилищно-строительной политики и системы ее стратегического управления. Отсутствие значимых результатов в решении жилищной проблемы на уровне российских регионов в течение всего периода существования Российской Федерации, а также ярко выраженная дифференциация в межрегиональной и внутрирегиональной обеспеченности населения жильем показывает необходимость постановки такой задачи.
Жилищная проблема теперь должна решаться в составе национальных целей развития РФ, которые Президент поставил в Указе от 7 мая 2018 № 204, «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»2. Они должны включать увеличение народонаселения, повышение уровня жизни россиян, устойчивый рост их реальных доходов. Правительству РФ поручено разработать новые национальные проекты (программы) по следующим направлениям: демография; здравоохранение; образование; жильё и городская среда; экология; безопасные и качественные автомобильные дороги; производительность труда и поддержка занятости; наука; цифровая экономика; культура; малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы; международная кооперация и экспорт.
Включение жилья и городской среды в состав системной структуры двенадцати национальных проектов свидетельствует о высокой значимости реализации права населения на жилище, а также направленности такой программы на увеличение численности населения страны, повышение качества жизни граждан, создание комфортных условий для их проживания.
В системе основ конституционного строя России, согласно статье 2 Конституции РФ, стратегическими целями являются права и свободы как высшие ценности. Право на жилище, установленное в статье 40 Конституции РФ является одной из таких ценностных целей и представляет собой стратегическую цель системы государственного управления в российских регионах.
Конституция РФ содержит целый ряд положений, которые без формирования системного стратегического управления региональной жилищно-строительной политикой не могут быть достигнуты:
1 Экономическая система современной России: Анатомия настоящего и альтернативы будущего / Под ред. С. Д. Бодрунова, А.А. Пороховского. Изд. 2-е, перераб. и доп. - М., 2015. - С. 384.
2 http//www.Kremlin.ru/akts/news/57425
Таблица 1
Детерминанты основ конституционного строя и конституционных прав, требующие создания системы стратегического управления региональной жилищно-строительной политикой
№№ п/п № статьи Содержание статьи Конституции Конституционные основания для создания системы стратегического управления региональной жилищно-строительной политикой
1 2 Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Этот главный принцип основного закона предопределяет правовой механизм реализации конституционных прав и свобод, который обеспечивается стратегической управленческой деятельностью в области социальной и экономической политики непосредственно в субъектах РФ.
2 7 1. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Обеспечение достойной жизни и свободное развитие человека осуществляется непосредственно в регионах страны с помощью системного комплекса стратегически ориентированных федеральных и региональных политик, одной из которых призвана стать региональная жилищно-строительная политика.
3 8 1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Единство экономического пространства в регионах России вызывает необходимость обеспечить конкретное закрепление на территориальном пространстве регионов их производительных сил (населения), что требует в силу существующего и вновь возникающего огромного количества ветхого и аварийного жилья и создания необходимых условий для жизни и профессиональной деятельности достаточного количества и качества нового жилья, постоянно вводимого в строй.
4 9 1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В регионах используются земля и соответствующие природные ресурсы, в том числе для строительства необходимого жилья, которое позволяет осуществлять жизнь и трудовые процессы населения, реализующиеся в промышленной, сельскохозяйственной и иных видах производственной деятельности на конкретных территориях проживания.
5 15 3.......Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения. Для непосредственного применения реализации права на жилье на территории конкретного региона необходимы разработка и опубликование нормативно-правовых актов, регламентирующих и регулирующих не только жилищно-строительный процесс, но и жилищно-строительную политику в регионе как основные средства и способы, обеспечивающие реализацию этого права.
6 17 2. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. 3. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Неотчуждаемость права на жилье требует его неукоснительной реализации органами регионального государственного управления без нарушения прав и свобод других лиц.
7 18 Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Непосредственно действующее право на жилье определяет смысл, содержание и применение стратегического управления на основе разрабатываемых нормативно-правовых актов, необходимых для нормального регулирования в области региональной жилищностроительной политики, которыми следует руководствоваться в своей деятельности органам региональной законодательной и исполнительной и судебной власти и местного самоуправления, а также организациям, осуществляющим жилищное строительство.
8 27 1. Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Законное пребывание на территории любых регионов РФ позволяет населению выбирать место его жительства, в соответствии с применением своей рабочей силы, что требует строительства достаточного количества жилья, высокого качества во всех регионах.
9 30 1. Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Лица, непосредственно участвующие в процессе жилищного строительства, для защиты своих интересов имеют право на общественное объединение, в том числе в виде профессиональных союзов. Население для защиты своих жилищных прав, так же может объединяться.
10 34 1. Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Экономическая деятельность в области строительства жилья предусматривает использование населением непосредственно своих способностей и имущества для реализации права на жилье, при поддержке региональных органов управления с помощью системной разработки и реализации региональной жилищностроительной политики.
11 35 1. Право частной собственности охраняется законом. 2. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими Приобретение, владение, пользование и распоряжение жильем как собственным имуществом охраняется законом, что должно быть обеспечено в процессе реализации региональной жилищностроительной политики.
лицами.
12 36 1. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. 2. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами необходимыми для обеспечения жилищного строительства и проживания осуществляются гражданами и их объединениями на основе права собственности на землю в процессе реализации региональной жилищно-строительной политики без ущерба окружающей среде и нарушения прав и законных интересов иных лиц.
13 40 1. Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. 2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. 3. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Право на жилище для всего населения региона реализуется органами его государственной власти с помощью поддержки жилищного строительства, создания условий для осуществления этого права, обеспечиваемого разработкой и реализацией региональной жилищно-строительной политики. Реализация права на жилище для малоимущих должна осуществляться в соответствии с установленными законом нормами бесплатно или за доступную для них плату региональными органами власти и местного самоуправления.
14 41 1. Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. В местах непосредственного проживания в системе комплексной жилой застройки одновременно с обеспечением права на жилище необходимо предусматривать строительство медицинских учреждений, реализующих право на охрану здоровья и медицинскую помощь в соответствии с нормативами на определенную численность населения.
15 42 Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. В процессе разработки и реализации региональной жилищностроительной политики необходимо обеспечение права на благоприятную окружающую среду в районах жилой застройки с помощью комплекса нормативных, технических и технологических мер.
16 43 1. Каждый имеет право на образование. 2. Гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и ли муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. В местах непосредственного проживания в системе комплексной жилой застройки необходимо обеспечивать реализацию права на образование, для чего следует предусматривать строительство общедоступных учреждений дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в соответствии с нормативами на определенную численность населения.
Этот сложный комплекс основных конституционных прав, установленных в шестнадцати статьях Конституции РФ1, связанных с реализацией права на жилище, можно обеспечить только с помощью формирования современной региональной жилищно-строительной политики и полноценной системы ее стратегического управления.
Стратегическая цель в виде реализации права на жилище для всего населения как одной из составляющих социального государства, необходимого для обеспечения основ конституционного строя, а также ряд других взаимосвязанных прав, требует нового, содержательно-сущностного комплекса средств стратегической направленности.
Комплекс новых направлений системы стратегического управления региональной жилищно-строительной политикой представлен в табл. 2.
Таблица 2
Структура направленности интегрированной системы стратегического управления региональной
жилищно-строительной политикой
№ п/п Наименование основных составляющих направленности системы Содержательная сущность составляющих
1. Стратегическое управление Стратегией (по нашему мнению) следует считать научно обоснованный и практически реализуемый генеральный курс, представляющий собой способ формирования процесса деятельности субъекта управления, направленный на качественное системное изменение управляемого объекта путем его перехода из настоящего состояния в заданное целевое с помощью идентификации текущего состояния, целеполагания и разработки механизма достижения стратегических целей в основной области деятельности. Стратегическая цель представляет собой выраженное количественно или качественно будущее состояние объекта управления, достижение которого позволит обеспечить решение стратегической проблемы. Стратегическое управление следует формировать и реализовывать с помощью разработки стратегий предприятий жилищного строительства и стратегии в регионе всей сферы в целом, которая реализуется в составе региональной жилищно-строительной политики Стратегическое управление в общем виде необходимо понимать как системно организованное воздействие субъекта на объект с целью стратегического изменения его содержательно-сущностных характеристик в виде формирования его нового системного качества на основе разра-
1 Конституция Российской Федерации: комментарий Конституционного Суда РФ, официальный текст, принятие и вступление в силу поправок к Конституции РФ. - М.: Юрайт, 1998. - 144 с.
ботки и реализации стратегической жилищно-строительной политики. Непосредственно стратегическое управление РЖСП состоит в организации целенаправленной деятельности по достижению стратегических целей всех заинтересованных субъектов управления, хозяйствования и населения с помощью осуществления необходимых процессов эффективной адаптации к изменяющейся совокупности факторов, определяющих характер трансформационных процессов в экономике каждого региона. Система стратегического управления предполагает наличие основных управленческих подсистем, объединенных системным подходом и стратегическими коммуникациями: ценностно-целевой, функциональной управляющей и обеспечивающей.
2. Стратегическая методология Под стратегической методологией мы понимаем комплекс ценностно-целевой теории, методологии и основ нормативного регулирования, формирующийся как главная объединительная составляющая обеспечивающей подсистемы в виде единых принципов, алгоритмизированных способов организации и построения теоретической и практической деятельности.
3. Стратегическое планирование В соответствии с Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации»1 оно представляет собой «... деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития.», что по существу раскрывает структуру этой деятельности.
4. Стратегическое технико-технологическое развитие Развитие, основанное на реиндустриализации, передовых технологиях и технических средствах, реализующее современный технологический уклад в системе регионального жилищного строительства.
5. Стратегические коммуникации Коммуникации, основанные на стратегическом сотрудничестве между поставщиками, смежными с отраслью организациями, органами государственного и регионального управления и населением в интересах достижения стратегических целей, обусловленном стратегическим принципом сочетания товарного и нетоварного обмена.
6. Стратегическая инновационная деятельность Деятельность, основанная на инновационном типе развития, в ходе которого постоянно осуществляется повышение качества продукции и услуг с помощью постоянно действующей генерации и реализации сочетания базисных и улучшающих инноваций, направленных на достижение главной стратегической цели - повышение качества жизни.
7. Стратегическая конкурентоспособность Стратегическая конкурентоспособность отрасли или организации - это способность занимать стратегически направленное лидерское положение в области управления, идеологии, методологии, экономики, производства, технологий, коммуникаций, инноваций, природосбережения в интересах достижения стратегических целей. Стратегическая конкурентоспособная региональная (или отраслевая) экономика представляет собой экономику развития, базирующуюся на системе этических хозяйственных норм и правил, закрепленных нормативно, обусловленных главной стратегической ценностной целю - обеспечением достойного качества жизни всего населения региона. Современными целевыми инструментами формирования конкурентоспособного регионального развития является достижение позитивной пространственно-экономической трансформации и интеграции региональной экономики. Конкурентоспособность достигается с помощью инновационного развития, которое предполагает постоянное повышение качества, обеспечиваемого стратегией управления качеством во всех процессах и сферах, формируя лидерство субъекта управления и конкурентоспособность выпускаемых продуктов деятельности. Главными объектами и предметами управления стратегической конкурентоспособности являются не выпускаемая продукция, а персонал хозяйствующего субъекта, реализующий стратегию, и процессы по достижению целей системы - конкурентоспособности продукции.
8. Стратегическое приро-досбережение Стратегическое природосбережение предполагает экологизацию экономического и технологического развития и всех сфер жизнедеятельности и жизнеобеспечения населения как одно из необходимых условий отраслевой и региональной конкурентоспособности и повышения качества жизни. При разработке и обосновании стратегий в сфере экономики и градостроительства экологические требования играют роль существенных ограничений, которые позволяют сохранять эволюцион-но отлаженный, сбалансированный механизм работы природных систем саморегуляции биосферы, что следует отражать в процессе разработки регионального регулирования и реализации региональной жилищно-строительной политики. Это обеспечивает переход от экстенсивных форм хозяйствования на новый интенсивный тип стратегического научно-технологического и хозяйственного развития, основанный на принципах биосферосовместимости и стратегии ограниченного биосферодопустимого природопотребления.
Содержанием предлагаемой системы стратегического управления является не борьба, а основанная на первом законе диалектики организация стратегического взаимодействия разнокачественных процессов как единой целостной жизнедеятельности в рамках общественного хозяйства. Система стратегического управления РЖСП должна приводить в соответствие весь внутренний комплексный потенциал производственной организации и/или отрасли (их способности) с условиями и требованиями внешнего окружения.
Формирование новой интегрированной системы стратегического управления РЖСП как целостной совокупности составляющих, взаимодействие которых вызывает образование новых интегративных качеств, не свойственных ее
1 Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О стратегическом планировании в Российской Федерации». - http://www.legalacts.ru
отдельным компонентам1, создает новый качественный уровень, необходимый для достижения стратегических целей системы.
1 Волкова В.Н., Денисов А.А. Основы теории систем и системного анализа. - СПб.: СПбГТУ, 1997.
595
