CC BY
14
4. Ефременко В.Ф. Системный анализ «Территорий социально-экономического развития» // Власть и управление на Востоке России. - 2017. - №1 (78). - С. 18-19.
5. О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации. Федеральный закон от 29.12.2014 г. №473-Ф3 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.12.2017).
6. Дьяков М.Ю. Территория опережающего развития как инструмент рационального использования природного капитала // Сибирская финансовая школа. — 2017. — № 2. — С.20-24.
7. Галиуллина Г.Ф., Кузнецов Б.Л., Шарамко М.М. Территория опережающего социально-экономического развития в моногороде: необходимые условия реализации // В сборнике: Российские регионы в фокусе перемен. Сборник докладов XI Международной конференции. В 2-х томах. — 2017. — С. 137-149.
8. Левашов С.П., Шкрабак В.С. Модель системы контроля и управления профессиональными рисками работников организации // Аграрный научный журнал. — 2014. — № 6. — С. 50-57.
9. Ансофф И. Стратегическое управление: сокр. пер. с англ. / Науч. ред. и автор предисловия Л.И. Евенко. — М.: Экономика, 1989. — 313 с.
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ И АЛГОРИТМЫ РАЗРАБОТКИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЖИЛИЩНО-СТРОИТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
П.С. Черкасов,
вице-президент ОАО «ИНГРАД», г. Москва, кандидат экономических наук [email protected]
В статье представлен авторский методологический подход к разработке региональной жилищно-строительной политики. Выделены методологические основания политики в следующих предметных областях: философско-мировоз-зренческой, идеологической, законодательно-правовой, социально-экономической, области территориально-пространственного развития регионов и собственно методологической. Показана методологическая проблемно-управленческая матрица разработки региональной жилищно-строительной политики и общий алгоритм разработки.
Ключевые слова: методологические основания, региональная жилищно-строительная политика, аксиологический подход
УДК 332.01 ББК 65.04
Огромная численность населения нуждающегося в жилье, низкое качественное состояние жилищного фонда, недостаточные количественные показатели его роста, многократные различия всех его характеристик в разных регионах России, а также существующая конъюнктура недоступных для большинства населения цен на жилье свидетельствует о недостаточной роли государства в реализации соответствующих управленческих функций и показывает, что государственная политика в этой области является неудовлетворительной.
Качество государственного управления как политики в области решения жилищной проблемы должно определяться на основе сопоставления результатов управленческой деятельности власти и публично заявленных ею целей. Так, одна из последних, Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 гг. и входящие в нее подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса России» и Национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» не достигли поставленных целей, что свидетельствует о некачественной их разработке и неумелой реализации, т.е. некачественном государственном управлении в целом в этой области. Эта ключевая проблема требует создания конкретного инструментария ее решения в виде системной разработки региональной жилищно-строительной политики (РЖСП).
В состав задач данного исследования входит разработка новых методологических системообразующих ценностных оснований региональной жилищно-строительной политики, которые по нашему мнению должны исходить из следующих предметных областей: философско-мировоззренческой, идеологической, законодательно-правовой, социально-экономической, области территориально-пространственного развития регионов и, конечно, собственно методологической.
Философско-мировоззренческие основания региональной жилищно-строительной политики.
Жилищная проблема существует столько времени, сколько существует сам человек и само общество. А поскольку она практически постоянна для всех времен, то ее следует рас-
сматривать через систему философско-мировоззренческого знания. Относительная вечность этой проблемы не означает ее принципиальной не решаемости. Исторический опыт показывает, что она решаема, но все зависит от каждого этапа и соответствующего уровня развития общества, науки, хозяйства, системы управления обществом и хозяйством. При установке общества на необходимость успешного разрешения этой (также как и любой другой) проблемы, очевидно, требуется системное, а значит и философско-мировоззренческое формирование оснований и новых подходов. Аксиологический подход позволяет рассматривать ценности в качестве первоначала, на основе которого социальные группы общества консолидируются, достигают согласованности действий и общей упорядоченности и стабильности своих структур [1].
Это связано с тем, что способности человеческого мышления и сознания создавать и передавать в поколениях жиз-неформирующий ценностно-мировозренческий комплекс информации, включающей в себя философские, культурные, исторические, нравственно-этические, социально-психологические, социально-политические и социально-экономические составляющие, образует главные теоретические основания и предпосылки не только для возникновения системы нормативного регулирования общественных отношений, но и для формирования механизмов государственного управления. Именно поэтому основой стратегического целеполагания в системе государственного управления выступают ценности.
Отметим, что включение ценностей именно в таком контексте в основу региональной жилищно-строительной политики является нашей принципиальной позицией, отличающей наш подход от традиционно утилитарного подхода к формированию и реализации этой политики. Это подтверждается тем, что ценности как важнейшая составляющая документов стратегического планирования включены и в Стратегию социально-экономического развития Новгородской области до 2030 года [2] и в Стратегию социально-экономического развития Республики Коми на период до 2020 года [3] и ряд других документов.
Идеологические основания жилищно-строительной политики до настоящего времени не были сформулированы таким образом, чтобы стать пусковым механизмом ее обоснованной разработки и эффективной реализации. Они должны содержать ряд исходных системообразующих положений:
1. Система связанных между собой и вытекающих один из другого взглядов должна быть объединена исходной ключевой ценностной целевой идеей, содержащей гуманистический и социально-аксиологический смысл: у каждого человека, независимо от региона его проживания в стране и положения в обществе, для существования и обеспечения жизнедеятельности должно быть собственное жилье, а отсутствие жилья или его недопустимое качество требует со стороныI государства приоритетного решения этой проблемы. Эта идея не была публично сформулирована, но ее смысл закреплен статьей 40 (часть 1) Конституции РФ — «Каждый имеет право на жилье».
2. Жилье следует рассматривать как предметную ценность, необходимую в жизнедеятельности человека, представляющую собой объект, многообразные функциональные свойства которого выражают важнейшее его значение для существования, сохранения жизни, здоровья и основных способностей человека, формирующих человеческий капитал, с помощью которого создается, функционирует и развивается вся система общественного хозяйства в регионах и, в то же время, жилье следует рассматривать как объект культурного, социального и экономического права человека, обеспечиваемого государством.
3. Формируемая идеология в области решения жилищной проблемы призвана выполнять функцию интеграции общества на основе единых ценностей и норм, которые она обосновывает как необходимые и оптимальные для человеческой жизни. Поэтому с позиций необходимости и оптимальности жизни общества объектом РЖСП является региональная комплексная проблема недостаточного количества жилья в больших масштабах и неудовлетворительного качества существующих массивов жилищного фонда.
4. Разработанные теоретические и методические положения формирования РЖСП [4, 5] как ключевого механизма решения жилищной проблемы позволяют дать ей современное развернутое определение. РЖСП следует понимать и формировать как системную деятельность региональных органов государственной власти и государственного управления, бизнес сообщества и населения, представляющую собой совокупность мер и действий законодательного, нормативного, планового, управленческого, научно-инновационного, институционального, инвестиционного, производственного, информационного, правоприменительного и правоохранного характера, направленных на создание оптимальной системы расселения людей на территории региона, позволяющей формировать и поддерживать необходимый уровень главного ресурса экономики региона — человеческого капитала, обеспечивающего функционирование территориально-производственного каркаса экономики региона, главной целью которой является обеспечение достойного качества жизни населения.
5. В основе целеполагания при разработке этой политики должна лежать гармоничная единая система инновационного мировоззрения государственного уровня, объединяющая в себе комплекс ценностей высшего и подчиненного им порядка: качества жизни населения; воспроизводства населения; формирования его духовно-культурного уклада; формирования и развития человеческого капитала, как главного ресурса регионального хозяйства и общества и его природосохраня-ющей деятельности; пространственного развития территориально-производственного каркаса региона; эффективного расселения населения в соответствии с проектами развития и размещения производительных сил; достижения социальных стандартов проживания и обеспечения необходимой социальной инфраструктурой; развития приоритетных для экономики региона отраслей промышленности, их технологического развития, их кадрового обеспечения; нравственной системы управления, не наносящей ущерба природе, обществу и его
хозяйству, направленной на достижение всех сформированных ценностных целей.
6. Деятельность жилищно-строительного комплекса требует согласования со стратегиями социально-экономического развития страны, ее федеральных округов и самих регионов, со схемами территориального развития субъектов РФ, со схемами развития производительных сил, с генеральными планами развития городских территорий, создания координирующих правил, алгоритмов и управленческих действий со стороны региональных органов государственного управления др. Такая сложная направленность и системность не под силу разобщенным, многочисленным негосударственным организациям жилищно-строительного комплекса, главной задачей которых является извлечение прибыли.
7. В аспекте современных научных исследований РЖСП целесообразно рассматривать как ключевую составляющую современной региональной политики, базирующейся на долгосрочных стратегических целях, достигаемых системной организацией расширенного воспроизводства ресурсного потенциала региона и стимулированием экономического роста методами обустройства территории и развития инфраструктуры. Эти ключевые идеи требуют их объединения с процессами оптимального размещения производительных сил и реструктуризации производства в интересах роста качества жизни населения.
Законодательно-правовые основания региональной жилищно-строительной политики.
Несмотря на наличие таких правоустанавливающих документов, как Конституция РФ, Градостроительный кодекс РФ, Генеральная схема расселения РФ, Жилищный кодекс РФ, Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законы в этой области, жилищная проблема удовлетворительно не решается в течение 27 лет существования РФ. Это связано не только с отсутствием реального глубокого осмысленного понимания сущности жилищной проблемы и значимости ее разрешения в системе социально-экономического развития страны, но, прежде всего, с отсутствием единых научно-обоснованных и согласованных между собой алгоритмизированных моделей ее решения на всех уровнях законодательной и исполнительной власти.
Основы конституционного строя Российской Федерации предусматривают: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина — обязанность государства» (статья 2); «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (статья 7, часть 1); «Каждый имеет право на жилище» (статья 40, часть 1) [6]. Дополняя Конституцию РФ, Жилищный кодекс РФ (ЖК РФ) устанавливает основные начала жилищного законодательства: «Жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище...» [7]. Таким образом, среди устанавливаемых основными законами страны высших ценностей выделено одно из фундаментальных прав — право на жилище, без реализации которого невозможна базисная составляющая жизни человека — его существование, что требует обеспечения со стороны государства непосредственно в регионах.
Однако в системе современного государственного управления такого необходимого научно-обоснованного вида государственной политики как региональная жилищно-строительная политика (РЖСП), утвержденного официальными документами РФ или субъектов РФ до настоящего времени не существует.
Принципиальным законодательно-правовым основанием для разработки РЖСП является переданная на уровень субъектов РФ функция развития нормативной правовой базы, связанной с реализацией федерального законодательства на соответствующей территории. Поэтому разработка региональной жилищно-строительной политики как новой, в том числе законодательно-правовой полезной модели в виде нового об-
щественного продукта, обеспечивающего одну из важнейших функций государственного управления на уровне региона, прогресс для производителей и потребителей отрасли. Она способствует формированию основ конституционного строя, индустриального развития регионов страны, их пространственно-территориальному развитию — т.е. является базисной инновацией, а её реализация, очевидно, становится приоритетным нововведением.
Социально-экономические основания региональной жилищно-строительной политики.
Продолжающаяся нерешенность проблем в жилищной сфере, отсутствие значимых сдвигов в решении жилищной обеспеченности населения стали постоянно растущим фактором социальной напряженности, риском устойчивого состояния государства, общества, народного хозяйства, а также очевидного обострения проблемы в ближайшем будущем. В связи с этим 17 мая 2016 года состоялось заседание Госсовета по вопросам развития строительного комплекса и совершенствования градостроительной деятельности [8]. Однако и в этот раз не была поставлена задача разработки основ региональной жилищностроительной политики как системообразующей модели государственного управления пространственным и экономическим развитием регионального хозяйства страны.
В своем выступлении на заседании Госсовета Президент РФ отметил: «У отрасли есть все возможности, чтобы стать одним из ключевых драйверов роста российской экономики и для этого важно в полной мере реализовать её огромный колоссальный потенциал».
Основания территориально-пространственного развития региональной жилищно-строительной политики.
В новейшей истории России следует особенно отметить традицию научного обоснования территориального аспекта развития, развиваемую Советом по изучению производительных сил (СОПС), который в 1992 году разработал Концепцию развития и размещения производительных сил на период до 2000 года. В дальнейшем разработанный СОПС проект прогноза размещения производительных сил был положен в основу Генеральной схемы расселения Российской Федерации, утвержденной Правительством РФ. В разработках СОПС [9] показано, что «Стратегия социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу может стать теоретически обоснованной и практически реализуемой только тогда, когда она проработана в региональном аспекте, адекватно учитывает исключительное разнообразие природных, геополитических, социально-экономических, национально-культурных и других условий в различных частях страны и отражает их во всех направлениях государственной политики». Одной из главных внутренних проблем российской стратегии территориального развития становится модернизация системы расселения на основе градостроительной доктрины и аграрной реформы.
Методологические основания региональной жилищно-строительной политики.
Исходным методологическим основанием является подход на базе ценностей, способствующих консолидации общества и реализации правового порядка в обществе, где достигается
Методологическая проблемно-управленческая матрица разработки региональной жилищно-строительной политики
Таблица 1
Системные ценности Ценностно полагаемые цели Проблемы, препятствующие достижению целей (с последующей их декомпозицией до уровня задач) Подсистема структурных элементов управленческих решений по достижению целей и задач, формирующих ее структуру
Философско-мировоззренческие основания
Основополагающая составляющая жизни человека — само ее существование. Обеспечение жизни человека необходимыми условиями существования в окружающей среде информации, природы и общества. Проблема неблагоприятных природных, климатических, санитарно-гигиенических, социально-политических и экономических условий окружающей человека среды. Разрабатывается по общему алгоритму с учетом региональной специфики проблемы.
Законодательно-правовые основания
Конституционное право населения на жилье. Обязанность правового, социального государства по обеспечению права граждан на жилье. Обеспечение права на жилье. Реализация обязательств государства по обеспечению права граждан на жилье Проблема недостаточной законодательно-правовой обеспеченности со стороны государства по реализации права граждан на жилье Разрабатывается по общему алгоритму с учетом региональной специфики проблемы
Идеологические основания
Основополагающие идеи по формированию региональной жилищно-строительной политики. Разработка системы идей — идеологии региональной жилищно-строительной политики. Отсутствие в системе документов РФ научно-обоснованной идеологии региональной жилищно-строительной политики как вида государственной региональной политики. Разрабатывается по общему алгоритму с учетом региональной специфики проблемы.
Социально-экономические основания
Качество жизни населения как главный ориентир социально-экономического развития. Качество человеческого капитала как главный ресурс российских регионов. Обеспечение качества жизни населения регионов и роста человеческого капитала регионов как главного ресурса региональной экономики. Неадекватное качество жизни, не соответствующее требованиям для формирования качества человеческого капитала, необходимого для экономического развития регионов. Разрабатывается по общему алгоритму с учетом региональной специфики проблемы.
Территориально-пространственные основания
Территориальное пространство региона, как пространственный ресурс расселения населения и размещения региональных производств. Обеспечение рационального сочетания расселения населения с размещением развивающейся системы региональных производств. Проблема оптимального использования территориального пространства региона для расселения населения в соответствии с планами развития территориально-производственного каркаса. Разрабатывается по общему алгоритму с учетом региональной специфики проблемы.
Методологические основания
Система приемов, методов и принципов исследования региона как ценностный комплекс для разработки региональной жилищно-строительной политики. Формирование методологии разработки региональной жилищно-строительной политики. Отсутствие прямых методологических аналогов для разработки региональной жилищно-строительной политики. Разрабатывается по общему алгоритму с учетом региональной специфики проблемы.
идейная солидарность управляющих и управляемых, особенно когда это касается решения ключевых проблем. Ценности, как самые важные аксиологические структуры лежат в основе смысловых представлений в государственном управлении, а значит и в формировании всего спектра государственной политики. Именно они придают сущностные смыслы всем действиям и результатам управления, устанавливая связь интересов общества с системой управления. Поэтому ценности занимают основополагающее исходное технологическое место в процессе управленческого целеполагания за счет их роли, требующей применять при формировании управленческих решений определенные идеалы, принципы, а также нравственные и этические оценки. Ценности всегда имеют нормативное измерение и задают систему координат и возможностей для всей дальнейшей деятельности органов управления.
Для конкретизации системной методологии разработки РЖСП в виде инновационного подхода нами предлагается ее исходная структура как ценностно-целевая проблемно-управленческая матрица, представленная ниже (табл.1)
Предлагаемая методологическая матрица, по нашему мнению, целесообразна для применения в качестве основы при разработке РЖСП с помощью предложенного ценностно-проблемно-целевого метода.
Общий алгоритм разработки РЖСП как деятельности системы управления, в виде методологически выстроенного последовательного модельного алгоритма представляется, на наш взгляд, в следующем виде:
построение в областях методологических оснований системы общественных ценностей, определяющих РЖСП;
формулирование и выбор производных от них ценностных целей РЖСП;
анализ реальной региональной ситуации, которая требует управляющих воздействий органов региональной власти и определение проблем как препятствий для достижения целей, что в совокупности и является объектом региональной политики;
построение проблемного поля управления по иерархии приоритетности разрешения проблем;
декомпозиция проблем на задачи и иерархическая последовательность их решения;
разработка управленческих решений по формированию путей, способов, средств, механизмов и ресурсов, необходимых для решения задач в области РЖСП;
разработка перечня нормативов и стандартов, необходимых в процессе реализации РЖСП;
разработка субъект-объектной структуры решения задач в их иерархической последовательности;
установление формализованной ответственности субъектов и объектов процесса при решении конкретных задач в необходимых направлениях;
разработка требований к формированию программы действий;
формирование необходимой силы и результативности процесса (его надежности и устойчивости) путем разработки и создания необходимых связей между его звеньями, обеспечиваемых информационными взаимодействиями и мониторингом процесса с последующим внесением в него необходимых корректив.
Литература
1. Бачинин В.А. Философия. Энциклопедический словарь. — СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 2005. — С. 18.
2. О Стратегии социально-экономического развития Новгородской области до 2030 года (с изменениями на: 04.05.2016). Закон Новгородской области от 09 июля 2012 года № 100-0З (в редакции областных законов Новгородской области от 31.10.2013 № 372-03, от 04.05.2016 № 957-0З). [Электронный ресурс] Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/439047200. Дата обращения: 30.04.2017.
3. О стратегии социально-экономического развития Республики Коми на период до 2020 года. Постановление Правительства Республики Коми от 27 марта 2006 г. №45. [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.rkomi.ru/page/5948/. Дата обращения: 30.04.2017.
4. Черкасов П.С. Теоретические, методические и организационно-экономические основы региональной жилищно-строительной политики. — СПб.: Изд-во НПК «РОСТ», 2015.
5. Черкасов П.С. Формирование целей жилищно-строительной политики в системе социально-экономического развития региона // Проблемы современной экономики. — 2014. — № 1. — С.174-179.
6. Конституция Российской Федерации: комментарий Конституционного суда РФ, официальный текст, принятие и вступление в силу поправок к Конституции РФ. — М.: Юрайт, 1998. — С. 18, 19, 26.
7. Жилищный кодекс российской Федерации. — СПб.: «Диамант», 2005. — С. 3-4.
8. Заседание Госсовета по вопросам развития строительного комплекса и совершенствования градостроительной деятельности / Текстовая версия. [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/state-council/51926. Дата публикации: 17.05.2016. Дата обращения: 02.02.2017.
9. http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/57e4f28040f6e3a286379670b10d6ce0/direct2010.doc?MOD=AJPERES Дата обращения: 15.07.2017.
