CC BY
49
A.B. Путяткин
Путяткин Артем Владимирович — соискатель кафедры теории и истории государства и права Университета управления «ТИСБИ», заместитель Зеленодольского городского прокурора Республики Татарстан
Процессы демократизации российского законодательства в сфере правового регулирования маргинального поведения:
региональный опыт
Важнейшими проблемами в исследованиях общеправовой теории маргинальное™ являются вопросы, связанные с недостаточным обеспечением превентивной деятельности, осуществляемой правоохранительными органами, несовершенством законодательной базы и неразработанностью правовых механизмов, способных регулировать негативные проявления маргинального поведения. К числу других проблем необходимо отнести и сложности в сфере установления и соблюдения пределов правового регулирования регламентации поведения такого рода.
Феномен маргинальности в рамках разрабатываемой концепции понимается как исторически устойчивое явление, обусловленное как внешними (политическими, социально-экономическими, идеологическими и др.) так и внутренними (психологическими, морально-этическими, духовно-нравственными и др.) факторами, в своей совокупности формирующее неопределенность, отчужденность и неспособность индивидов адаптироваться к нормативно-ценностной системе правил поведения и, следовательно, предрасположенность к совершению правонарушений, в том числе преступлений1.
Общеправовая теория маргинальности в зависимости от экономико-правового и социально-правового статусов дифференцирует совокупность лиц, находящихся в маргинальном положении (ситуации), на социально-незащищенные и социально-неблагополучные, в том числе социально-опасные виды (группы). К последним относятся лица, ведущие устойчиво-негативный маргинальный образ жизни, характеризующий таких индивидов (помимо отсутствия постоянного источника доходов) отчуждением от общественно-полезной деятельности и асоциальным поведением. Соответственно, такой образ жизни детерминирует специфические формы правового поведения, «балансирующие» на грани правомерного и противоправного, связанного с безразличным (индифферентным) или отрицательным (нигилистическим) отношением к правовым нормам, который (в рамках общеправовой теории маргинальности), характерен, в большей степени, для лиц, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством. Деструктивное поведение указанной категории лиц, наносящее на наш взгляд, реальный ущерб общественным отношениям, вызывает вполне обоснованное недовольство большинства населения.
Общеизвестно, что попытки решения указанной проблемы в масштабах государства предпринимались с начала становления российской государственности. Еще Указом Петра I от 24 ноября 1717 года запрещалось просить милостыню на улицах, за что предусматривалась такая мера наказания, как штраф. В Указе был оговорен и рецидив деяния — при повторном нарушении оно каралось битьем розгами, в третий раз лица, занимающиеся такого рода деятельностью, отправлялись на каторгу2.
В то же время российская правовая политика того периода в отношении исследуемых категорий граждан носила не только репрессивный, но и социально-патерналистический характер. Так, с конца XVIII и на протяжении XIX века строительство частных больниц и приютов для беднейшего населения утверждается как богоугодное дело, форма благотворительности дворянства и купечества.
Гораздо позднее, в XX веке, был принят ряд таких правовых актов, как Указ Президента РФ от
2 ноября 1993 года № 1815 «О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества»3, которым были предприняты попытки по предупреждению бродяжничества и попрошайничества в целях оказания социальной, медицинской и иной помощи лицам без определенного места пребывания или жительства, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и укрепления общественного порядка4.
1 См.: Степаненко Р.Ф. Феномен маргинальности: историко-правовые аспекты // Ученые записки Казанского университета. Казань, 2012. Т. 154. Кн. 4. С. 34.
2 См.: Валишевский К. Петр Великий. М., 1993. С. 390—391.
3 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 45, ст. 4327.
4 Указ Президента РФ от 2 ноября 1993 года № 1815 «О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества» признан утратившим силу Указом Президента РФ от 6 февраля 2004 года № 151 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 6, ст. 412.
Путяткин А.В. Процессы демократизации российского законодательства в сфере...
Распоряжением Президента РФ от 15 ноября 1993 года № 734-рп был утвержден «План мероприятий по усилению охраны общественного порядка, защиты прав и личной безопасности граждан, их имущества от противоправных посягательств»1, одним из пунктов которого предусмотрено введение а первом полугодии 1994 года административной ответственности за занятие бродяжничеством и попрошайничеством с предоставлением органам внутренних дел права задержания таких лиц для установления их личности и проверки образа жизни, включая проверку на причастность к совершению правонарушений, в том числе преступлений.
Необходимо отметить, что в большой степени такие негативные явления, как бродяжничество и попрошайничество, характерны для крупных регионов и городов — мегаполисов, таких как, например, Москва, Санкт-Петербург, Казань и пр. Соответственно, законодательные и исполнительные органы как регионов, так и мегаполисов должны предпринимать наиболее целенаправленные действия и меры с целью решения указанной проблемы.
Процессы демократизации и гуманизации российского законодательства в этой сфере были обусловлены тем, что в 1991 году произошла декриминализация составов уголовно-наказуемых деяний, предусмотренных статьей 209 УК РСФСР 1960 года (ведение паразитического или иного антиобщественного образа жизни, бродяжничество и попрошайничество)2. Однако такие проявления маргинального поведения, не переставая быть нежелательными для общества, в то же время перестали носить уголовно- запретительный характер.
Между тем статья 72 Конституции Российской Федерации относит к совместному ведению РФ и ее регионов вопросы регулирования административной ответственности, в том числе за указанные деяния. Этим положением воспользовались отдельные регионы, также установив на своей территории административную ответственность за бродяжничество и попрошайничество (Казань3, Красноярск4, Чебоксары5).
Обращаясь к статистическим данным, следует отметить, что по результатам Всероссийской переписи населения 2010 года общее количество бродяг на территории, например, города Москвы оценено в пределах 10 тыс. человек, из них только 14% являются бывшими жителями Москвы. В настоящее время среди московских бродяг подавляющее большинство (68%) не являются бездомными: они прибыли из других регионов, где имеют собственное жилье и зарегистрированы по месту жительства. Основная причина их бродяжничества — это экономическая миграция в поисках заработка. Источниками существования указанной категории лиц являются: воровство — у 23% лиц; 80% — имеют временные подработки (чаще всего мытье вагонов, погрузка/разгрузка, уборка мусора), 43% — собирают посуду, банки, 25% — попрошайничают6.
Особое внимание следует уделить рассмотрению вопроса о правовой регламентации самого маргинального поведения и таких его видов, как бродяжничество и попрошайничество. Так, статьей 3.8 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях (Закон города Москвы от 21.11.2007 № 45) определено, что приставание к гражданам в общественных местах, то есть нарушение общественного порядка, выразившееся в навязчивых действиях гражданина, осуществляемых в отношении других граждан против их воли, в целях купли-продажи, обмена или приобретения вещей иным способом, а также в целях гадания, попрошайничества, оказания услуг сексуального характера либо навязывания иных услуг в общественных местах, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от ста до пятисот рублей7.
Однако законодательная сфера по профилактике и предупреждению ведения маргинального образа жизни содержит в себе не только возможность применения мер административного характера, но и, преимущественно, направлена на оказание социальной помощи. В частности, еще в 1992 году в Москве был открыт первый дом ночного пребывания, создана Городская межведомственная комиссия по профилактике бродяжничества и попрошайничества, принимаются городские комплексные программы мер в этой области. Основными задачами этих организаций становятся повышение эффективности предупреждения бродяжничества и попрошайничества, укрепление взаимодействия между службами и ведомствами города Москвы, в целях обеспечения личной безопасности москвичей от противоправного поведения этих лиц, а также недопущения массовых инфекционных и паразитарных заболеваний жителями мегаполиса. Данными программами предусматриваются проведение всевозможных организационных мероприятий по профилактике правонарушений, таких, например, как выявление и удаление лиц, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством (в том числе инвалидов), с проезжей части улиц, площадей, жилого сектора, станций метрополитена, вокзалов,
1 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федераци. 1993. № 47, ст. 4586.
2 Ведомости ВС РСФСР. 1960. № 40, ст. 591.
3 Республика Татарстан. 2013. 21 июня.
4 Наш Красноярский край. 2008. 21 октября.
5 Ведомости Г осударственного совета ЧР. № 55.
6 ЫЯЬ: http://www.mos.ru
7 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. 12 декабря.
аэропортов, пригородных электропоездов и мест отстоя транспорта, других общественных мест. Нуждающимся совместно с органами здравоохранения и социальной защиты населения оказывается медицинская, социальная и иная помощь, проводятся мероприятия по проектированию, реконструкции и строительству санитарных пропускников и приемников-распределителей в административных округах столицы.
Кроме того, комплекс мер по предупреждению ведения маргинального образа жизни включает в себя обеспечение лиц, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, сезонной одеждой обувью (за счет имущества, принятого от населения), назначение и выплаты пенсий отдельным категориям указанных лиц (зарегистрированным в Москве и Московской области), осуществление их регистрации, определение в дома-интернаты для престарелых и инвалидов. В этих учреждениях предписывается оказание первичной медицинской, амбулаторно-поликлинической и стационарной помощи лицам без определенного места жительства, в том числе проведение медицинских обследований на наличие туберкулеза, венерических заболеваний, ВИЧ-инфекции, дифтерии, кишечной инфекции. Осуществляются меры по профессиональной подготовке и трудовой занятости указанной категории лиц, а также санитарно-эпидемиологические мероприятия и их информационно-методическое обеспечение.
Серьезное внимание в формате этой проблемы московским Правительством уделяется мероприятиям по защите прав несовершеннолетних. 29 ноября 2005 года было принято Постановление Правительства Москвы № 937-ПП «О неотложных мерах по пресечению незаконного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, занимающихся на территории города Москвы бродяжничеством и попрошайничеством с детьми в возрасте до 18 лет».1 Как известно, лишь небольшое количество бродяг и попрошаек являются жителями (или бывшими жителями) Москвы, остальные прибывают из других регионов с целью заработка путем попрошайничества, нередко используя для этих целей несовершеннолетних.
Прибывшие из других регионов, нарушающие установленный режим регистрации и подлежащие административному выдворению за пределы Российской Федерации, граждане ближнего и дальнего зарубежья, зачастую имеют при себе несовершеннолетних детей и используют их (включая малолетних и грудных), для занятия попрошайничеством. При этом несовершеннолетние содержатся в условиях, угрожающих жизни и их безопасности, что, как видится, должно вызывать серьезную озабоченность законодателей и правоприменителей.
В целях борьбы с указанными негативными проявлениями, на основании указанного Постановления от 29 ноября 2005 года № 937-ПП предусмотрено совместное доставление иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих при себе детей в возрасте до 18 лет, незаконно пребывающих на территории Российской Федерации и занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, в суд вместе с несовершеннолетними для рассмотрения материалов об административных правонарушениях; передачу ребенка в одну из детских больниц, обслуживающих беспризорных детей в случае отсутствия у правонарушителей паспорта и (или) иных документов, подтверждающих материнство (отцовство) в отношении ребенка. Кроме того, постановлением предусмотрено проведение органами внутренних дел проверки на предмет выявления в действиях задержанного признаков административного правонарушения или преступления, нарушающих права ребенка, принятие мер по поиску родителей или иных законных представителей ребенка, доставление указанных лиц в специализированные учреждения вместе с несовершеннолетними детьми, приобретение авиабилетов для иностранных граждан и лиц без гражданства старше 18 лет, подлежащих административному выдворению, за счет средств, выделяемых из федерального бюджета ГУВД г. Москвы на указанные цели, а также их доставление и сопровождение в аэропорт с их детьми одним рейсом.
Обращают на себя внимание, в числе предпринимаемых мер, и такие как: вызов бригад срочной неотложной медицинской помощи при выявлении лиц, занимающихся бродяжничеством, нуждающихся в медицинской помощи и стационарном медицинском обследовании; контроль за их приездом; проведение работы по выявлению лиц, занимающихся использованием инвалидов для попрошайничества, и пресечению их деятельности; осуществление выявления и регистрации бездомных граждан и лиц, занимающихся бродяжничеством, в единой компьютерной системе учета бездомных граждан с выдачей карты социальной регистрации; разработка в учреждениях социальной защиты индивидуальных программ ресоциализации бездомных граждан, в соответствии с которыми предоставляются социальные услуги; проведение своевременной регистрации и снятие с регистрационного учета бездомных граждан, находящихся в домах ночного пребывания, социальных гостиницах, центрах социальной адаптации; обеспечение нуждающихся бездомных граждан бесплатным питанием; оказание нуждающимся натуральной помощи (одеждой, обувью); проведение работы по восстановлению социальных связей бездомных граждан и их дальнейшему жизнеустройству; оказание нуждающимся помощи в приобретении железнодорожных билетов для отправки к прежнему (постоянному) месту жи-
1 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. 19 декабря.
Путяткин A.B. Процессы демократизации российского законодательства в сфере...
тельства, обеспечение продуктами на время пути следования; оказание содействия в назначении пенсии, трудоустройстве, оформлении документов для устройства в дома- интернаты.
Вышеуказанные и ряд иных правовых актов способствовали тому, что в настоящее время в системе социальной защиты населения Москвы функционирует восемь центров социальной адаптации для бездомных граждан на 1477 мест, в которые по личному желанию принимаются граждане, оказавшиеся в городе Москве в критической жизненной ситуации, в том числе и иногородние, без затребования документов, удостоверяющих личность.
В 2011 году в центрах социальной адаптации социальную помощь получило около 6 тыс. человек. На каждого гражданина, обращающегося за социальной помощью, в учреждениях разрабатывается индивидуальная программа ресоциализации. Организован единый компьютерный учет бездомных граждан. Трудоспособным гражданам оказывается содействие в трудоустройстве и аренде жилья. Иногородним гражданам, оказавшимся в Москве в критической ситуации без средств существования (жертвы краж и тому подобное), предоставляется помощь в приобретении железнодорожных билетов для проезда к постоянному месту жительства.
Кроме того, на улицах города организовано бесплатное горячее питание для бродяг, обращающихся за помощью в санобработке направляют в городские санпропускники, что позволяет создать дополнительную мотивацию для соблюдения ими требований личной гигиены. Организована уличная работа с бродягами с привлечением специалистов по социальной работе, в том числе силами мобильной службы социальной помощи бездомным гражданам «Социальный патруль» (10 автомашин). В 2011 году мобильной службой «Социальный патруль» выявлено и оказана помощь более чем 11 тыс. таких граждан.
Представляется, что оказание фактической и своевременной помощи в совокупности с применением мер административного воздействия к лицам, занимающимся бродяжничеством и попрошайничеством, можно рассматривать как положительный опыт правового регулирования, способствующий минимизации правонарушений, совершаемых как на всей территории Российской Федерации, так и в отдельно взятых регионах РФ.
