CC BY
21УДК343.16; 347.963
МАКСИМ АНАТОЛЬЕВИЧ МАКАРЕНКО,
кандидат юридических наук, заместитель начальника кафедры уголовного процесса ФГКОУ ВО «Санкт-Петербургский университет МВД России»
ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПОЛОЖЕНИЕ СЛЕДОВАТЕЛЯ В УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ С УЧАСТИЕМ ПРОКУРОРА
Посвящается актуальным проблемам уголовно-процессуальных правоотношений, складывающихся между следователем и прокурором по поводу осуществления прокурорского надзора. Рассматривается соотношение полномочий данных должностных лиц, предлагаются пути их оптимизации и совершенствования посредством внесения изменений и дополнений в действующее законодательство, а также корректировки практической его реализации.
Ключевые слова: процессуальное положение, уголовно-процессуальные правоотношения, прокурор, следователь, прокурорский надзор.
M. A. Makarenko, Candidate of Juridical Sciences, Deputy Head, Sub-department of Criminal Procedure, Saint-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia; e-mail: lawonda@yandex.ru, tel.: 8 (931) 348-3124.
Procedural status of the investigator in the criminal procedure legal relations with participation of the public prosecutor.
The article is devoted to actual problems of the criminal procedure legal relations forming between the investigator and the public prosecutor on occasion of the prosecutor's supervision. The correlation of their powers is considered. The author suggests ways to optimize and improve these relations by amendment legislation and correction practice of its realization.
Key words: procedural status, criminal procedure relations, public prosecutor, investigator, prosecutor's supervision.
Выполнение органами прокуратуры возло- дическую сущность института прокуратуры, а так-
женных на них Федеральным законом от 17 января же систему возложенных на нее функциональных
1992 г. № 2202-1-ФЗ «О прокуратуре Российской обязанностей [8, с. 5-11; 9, с. 193-197, 250].
Федерации» [14] функций (ст. 1) реализуется пре- Уголовно-процессуальные правоотношения
имущественно в рамках особого рода правовых характеризуются множественностью участников,
отношений - прокурорско-надзорных. В рамки которые вступают в правовые связи друг с другом
объекта данных отношений входят обеспечение [20, с. 23]. При этом исходя из их публично-право-
законности и защита прав личности, общества и вой природы предполагается наличие основного
государства. Исходя из принципов независимости субъекта, т. е. обязательного участника, наделен-
прокуратуры и недопустимости вмешательства в ного государственно-властными полномочиями и
поднадзорные сферы деятельности, прокурор не осуществляющего производство по материалам
становится участником тех или иных правоотно- процессуальных проверок или уголовному делу. В
шений, но, осуществляя надзор, оказывает на них досудебных стадиях уголовного процесса в каче-
корректирующее воздействие с целью привести их стве такового выступает следователь. Несмотря на
функционирование в соответствие с требования- то, что его процессуальная самостоятельность су-
ми закона. щественно ограничена [6, с. 10-12], все же имен-
Однако любое правило может иметь исключе- но он направляет ход расследования, принимает
ния. Одним из таких исключений являются уголов- решения о проведении следственных и иных про-
но-процессуальные правоотношения, в которых цессуальных действий, дает органу дознания по-
прокурор позиционируется в качестве одного из ручения, в том числе связанные с применением
основных участников. Но это не меняет, хотя и не- процессуального принуждения (ч. 2 ст. 38 УПК РФ).
сколько преломляет в свете действия назначения Предусмотренная законом система процес-
и принципов уголовного судопроизводства, юри- суальных гарантий обеспечения законности и за-
щиты прав личности предполагает осуществление контроля и надзора за деятельностью следователя, что, в свою очередь, влечет возникновение особого рода правовых связей в рамках уголовно-процессуальных правовых отношений. Нас интересует та их совокупность, которая складывается по поводу осуществления прокурорского надзора. В их рамках следователь ставится в положение поднадзорного объекта, приобретая при этом права и обязанности, характеризующие его правовое положение в процессуальных отношениях с участием прокурора.
Прокурорский надзор направлен на процессуальную деятельность следователя, он должен обеспечивать выявление допущенных нарушений законности и прав личности, их устранение и предупреждение. Решение данных задач требует наделения прокурора определенным кругом полномочий, которые реализуются в процессуальных действиях и процессуальных решениях.
Как показывает практика, юридическая сущность участия прокурора в уголовном процессе в значительной степени предопределяется возложением на него наряду с функцией прокурорского надзора, также и функции уголовного преследования (ч. 1 ст. 37 УПК РФ). Государственный обвинитель поддерживает обвинение в суде, которое, по сути, представляет собой результат процессуальной деятельности следователя, ранее изученный прокурором посредством проверки поступившего по окончании расследования уголовного дела и одобренный им путем утверждения обвинительного заключения и принятия решения о направлении этого дела в суд. В связи с этим прокурор не может быть не заинтересован в качественной работе следователя на всем протяжении досудебного производства. Для этого он вынужден выявлять допущенные следователем ошибки и просчеты, принимать своевременные и исчерпывающие меры по их устранению и корректировать, если это необходимо, следственную деятельность с точки зрения законности. Но здесь появляется проблема баланса полномочий, которая касается правосубъектности не только прокурора и следователя, но и руководителя следственного органа. Недостаточность полномочий не позволяет прокурору решить надзорные задачи, их же избыток влечет превращение надзора в процессуальный контроль или даже руководство, что сказывается на его объективности.
До вступления в силу Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „О прокуратуре
Российской Федерации"» [11] прокурор считался процессуальным руководителем следователей, был наделен для этого всеми необходимыми полномочиями властно-распорядительного характера. Вместе с тем в предшествующий его принятию период ограничения процессуальной самостоятельности следователя прокурорским надзором вынашивались идеи о создании единого следственного ведомства, поступали предложения о разделении функций надзора и предварительного расследования в досудебном производстве.
Если подготовка к судебной реформе 1864 г. длилась более 20 лет, то к реформе 2007 г., как представляется, особо и не готовились. Политическое решение о разрушении или, по крайней мере, коренном преобразовании сложившейся за многие годы правовой модели уголовно-процессуальных отношений между прокурором и следователем было принято и претворено в жизнь. Прокурора лишили права возбуждать и расследовать уголовные дела, а из прокуратуры вывели следственный аппарат. Значительная часть прокурорских полномочий перешла к новой процессуальной фигуре -руководителю следственного органа. В практике прокурорского надзора стал ощущаться острый дефицит полномочий, не позволяющий решать большинство надзорных задач. Некоторые ученые и практические работники засвидетельствовали фактическое упразднение прокурорского надзора за следствием. Более того, произошли ранее невиданные события, выразившиеся в столкновении интересов прокуратуры и находящегося тогда еще при ней нового следственного ведомства - Следственного комитета.
Новая модель уголовно-процессуальных правоотношений, складывающихся по поводу прокурорского надзора за следствием, стала предметом острых дискуссий, которые не прекращаются и по сей день. Практика показала непроработанность и недостаточную научную обоснованность нововведений. Объективная потребность в усилении прокурорского надзора за следствием оказалась очевидной и требовала возвращения прокурору ряда утраченных полномочий.
В связи с этим законодатель, по сути, официально признавая допущенные ошибки, принимает ряд изменений и дополнений в УПК РФ.
Так, Федеральным законом от 2 декабря 2008 г. № 226-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» [12] прокурору было возвращено право знакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела, а Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия» [13] - истребовать и проверять отказные материалы, материалы прекращенных уголовных дел и дел, по которым следствие приостановлено, а также отменять принимаемые по ним процессуальные решения. Кроме того, усилению правосубъекности прокуратуры способствовало возведение постановления прокурора о направлении соответствующих материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в ранг особого повода для возбуждения уголовного дела.
Вместе с тем в настоящее время сохраняется тенденция возвращения к старой модели уголовно-процессуальных правоотношений, складывающихся между прокурором и следователем. В научной сфере подавляющее большинство авторов критикуют сложившуюся на данный момент модель, они предлагают вернуть прокурору многие утраченные им в 2007 г. полномочия. Их взгляды нашли свое отражение в ряде законопроектов [17]. Однако существуют и диаметрально противоположные позиции, поддерживаемые в основном представителями Академии Следственного комитета Российской Федерации [2, с. 71-73]. Они обстоятельно и активно защищают данную модель уголовно-процессуальных отношений, выступают за дальнейшее усиление следственной власти. Более того, ими была обоснована интересная позиция, согласно которой расширение полномочий прокурора в досудебном судопроизводстве входит в противоречие с Конституцией РФ [4].
Как представляется, сложилась актуальная проблема, требующая глубокой научной проработки. Дабы не допустить былых ошибок, нужно выбрать правильный путь дальнейшего развития и совершенствования прокурорского надзора за следствием. Как было показано, существуют различные для этого варианты. Наиболее оправданным видится путь, предполагающий оптимизацию уголовно-процессуальных правоотношений, складывающихся между прокурором и следователем.
Действующая их модель близка к классической схеме прокурорского надзора, положительной характеристикой которой является возможность обеспечения независимого и объективного подхода к решению надзорных задач, минимизации прокурорского вмешательства в процессуальную деятельность следователя посредством ограничения прокурора постановкой только тех вопросов, которые связаны с нарушениями законности и соблюдением прав личности. Однако для того чтобы сделать данную модель реально работающей и
приносящей позитивные результаты, следует учитывать целый ряд обстоятельств.
Прежде всего в рассматриваемых правоотношениях следует преодолеть и исключить дезорганизующие и иные деструктивные факторы. Прокуратура является органом надведомственного надзора и занимает особое положение в системе государственных органов власти. Это обстоятельство должно в полной мере способствовать слаженной работе прокуратуры и следствия, т. е. работе «в одной связке», объединенной общей целью, предопределяемой назначением уголовного судопроизводства.
К сожалению, приходится констатировать процессы дезорганизации, произошедшие в результате реформы 2007 г. До этого в прокуратуре имелся мощный следственный аппарат, эффективно работал штат прокуроров-криминалистов. Сами прокуроры выезжали на осмотры мест происшествий, давали следователям, в том числе непрокурорским, указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий, разрабатывались и внедрялись в практику различные формы координации и взаимодействия [3]. Однако в связи с преобразованиями произошел уход прокуратуры от непосредственной работы по организации расследования преступлений, руководства процессуальной деятельностью следователей.
Прокурорский надзор сосредоточился на окончательном этапе предварительного следствия, когда подготовленное уголовное дело с обвинительным документом поступает к прокурору для проверки и решения вопроса о возможности направления его в суд. Он стал менее оперативным и своевременным, но более субъективным, формальным и бюрократичным (документальным). Этому способствуют и многие предусмотренные процессуальным законом сложные процедуры, созданные для урегулирования дисбаланса между полномочиями прокурора и следователя.
В связи с этим трудно не согласиться с профессором кафедры уголовного процесса Нижегородской академии МВД России А. С. Александровым, который бьет тревогу о произошедшем разрушении обвинительной власти. Им же отмечается и еще один крайне нежелательный феномен, который заключается в распространенности на практике региональных особенностей осуществления прокурорского надзора за следствием [19, с. 161]. Точно с такой же проблемой автору данной статьи пришлось столкнуться при проведении в Северо-Западном и Дальневосточном федеральных округах исследования практики надзора.
Прокуратура призвана не просто надзирать за
соблюдением и исполнением законов, но и обеспечивать их единообразное применение. Возникает вопрос: как оценить то обстоятельство, что единообразие отсутствует в прокурорской практике? По нашему мнению, причиной этому является не что иное, как неоптимальная модель правоотношений прокурор - следователь, ее несоответствие объективным потребностям практики. Прокурору и следователю приходится подстраиваться под предусмотренную законом процессуальную форму, восполнять пробелы в праве взаимодействием, позволяющим им работать в «одной связке». В частности, несмотря на отсутствие на то указаний в законе, в некоторых регионах следователи согласуют с прокурором принятие ряда наиболее важных процессуальных решений, обсуждают фабулу обвинения. Некоторые прокуроры видят необходимость оказания помощи следователям в их процессуальной деятельности, но, заметим, такие подходы носят частный характер и не устраняют существующих проблем. Все дело в том, что старая модель уголовно-процессульных правоотношений, складывающихся между следователем и прокурором, была разрушена, а вот определенности в том, что представляет собой новая модель, ни в праве, ни в науке до сих пор нет.
Следует обратить внимание на функциональную составляющую данных правовых отношений. Их правовая регламентация противоречива и непоследовательна. Дело в том, что речь об уголовно-процессуальных функциях идет лишь в ст. 15 УПК РФ, закрепляющей принцип состязательности в уголовном процессе, который, как известно, способен полноценно действовать лишь в судебных стадиях. В досудебном производстве они не исчерпываются, но в целом охватываются обвинительной процессуальной деятельностью, защитой от него, а также предполагают возможность досудебного разрешения уголовного дела (посредством его прекращения). На самом деле закон наделяет каждого участника, обладающего государственно-властными полномочиями, не одной, а несколькими функциями.
Прежде всего возникает вопрос о возможности отнесения прокурора к стороне обвинения с самого начала производства по уголовному делу. Дело в том, что при осуществлении расследования в форме предварительного следствия обвинение первоначально обосновывается в постановлении о привлечении лица в качестве обвиняемого. Прокурор же лишь ставится в известность о привлечении лица в качестве обвиняемого, получая от следователя копию постановления. При этом, несмотря на то, что обвинение должно будет пройти провер-
ку в прокуратуре и именно ей решать вопрос, направлять или не направлять уголовное дело в суд, на рассматриваемом этапе следствия прокурор не наделен какими-либо возможностями по формированию обвинения. Единственное, что он может -требовать устранения нарушений закона при предъявлении обвинения, в том числе связанных с применением уголовного закона.
По окончании же следствия после выполнения всех процессуальных действий (ознакомление участников с материалами дела, разрешение ходатайств и т. д.) обвинительное заключение в составе материалов уголовного дела направляется прокурору для решения вопроса о направлении в суд. Только с этого момента у прокурора появляется реальная возможность влиять на обвинение посредством возвращения уголовного дела следователю со своими указаниями, которые могут не только касаться процессуальных нарушений, но и предполагать проведение дополнительного следствия, изменение объема обвинения или уголовно-правовой квалификации вменяемого обвиняемому деяния. Заметим, что ему не предоставлено право прекращения уголовного дела (за исключением случая, предусмотренного ст. 439 УПК РФ), несмотря на то, что в суде государственный обвинитель будет вправе отказаться от обвинения.
Если же прокурор соглашается со следственной версией обвинения, то он утверждает обвинительное заключение и направляет уголовное дело в суд. При этом обвинение приобретает статус государственного [1]. Только с момента принятия такого решения прокуратура фактически приобретает обвинительную власть. Осуществляя надзор, прокурор должен оставаться объективным, сохранять независимость и нейтралитет. С теоретической точки зрения это возможно, но на практике не вполне, поскольку изначально известно, что поддержание обвинения в суде будет осуществлять не кто иной, как представитель прокуратуры, которому будет поручено поддержание государственного обвинения по конкретному уголовному делу.
Заметим, что, исходя из организации обеспечения участия прокуроров в судах, государственный обвинитель и прокурор могут быть разными должностными лицами, а могут совпадать в одном лице. Так или иначе, государственный обвинитель может отказаться от обвинения. Но этот вопрос обязательно согласуется с выдавшим ему поручение на поддержание государственного обвинения прокурором, в качестве которого, как правило, выступает его непосредственный руководитель. Более того, в случае отказа государственного обвинителя от обвинения возможность его поддер-
жания предоставляется должностному лицу, утвердившему обвинительное заключение [16].
Так, законодательством Азербайджана установлен прямой запрет на осуществление государственного обвинения прокурором, производившим предварительное следствие и процессуальное руководство расследованием (ст. 19 Закона о прокуратуре Азербайджанской Республики) [15]. Такой подход позволяет обеспечить объективность обвинительной деятельности в суде, о проблеме которой писали еще известные юристы царской России (А. Ф. Кони, И. Г. Щегловитов и др.). Вместе с тем на данный момент, как видится, сложившаяся модель участия прокурора в уголовно-процессуальных правоотношениях в досудебном производстве носит надзорный характер, что допускает возможность поддержания государственного обвинения тому прокурору, который осуществлял надзор за процессуальной деятельностью следователя.
Следующий важный момент, касающийся функциональной стороны рассматриваемых правовых отношений, связан с прямым указанием на то, что прокурор, кроме надзора, осуществляет также и уголовное преследование. На основе анализа правовых позиций Конституционного Суда РФ Б. Б. Булатовым предлагается в принципе правильный подход к соотношению понятий «уголовное преследование» и «обвинительная деятельность» как общего и частного. При этом под обвинительной деятельностью им понимаются действия изобличительного характера, осуществляемые стороной обвинения как в связи с проверкой причастности лиц к совершению общественно опасного деяния, так и в целях обоснования их виновности в совершении преступления и назначения им справедливого наказания либо применения иных мер уголовно-правового характера [5, с. 8]. В рамках поддержания государственного обвинения прокурор наделен всеми необходимыми процессуальными возможностями осуществления такой деятельности. В досудебном же производстве его деятельность носит проверочный, надзорный характер.
Однако понятие «уголовное преследование» формулируется законом достаточно широко (п. 55 ст. 5 УПК РФ). Само преследование может осуществляться не только при обвинении лица в совершении преступления, но и при подозрении его в этом. Другими словами, до формирования следственной версии обвинения деятельность следователя нацелена на установление лица, которому в дальнейшем может быть предъявлено обвинение. Прокурор же в досудебном производстве вообще не наделен какими-либо правовыми средствами осуществления процессуальной де-
ятельности, позволяющей изобличать подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, несмотря на положения диспозиции ч. 1 ст. 37 УПК РФ.
В. В. Колодко, наряду с функциями, предусмотренными положениями в ст. 15 УПК РФ, выделяет еще шесть функций, которые объединяют иных участников уголовного процесса по их специальному назначению [7]. Мы вполне разделяем его позицию относительно того, что прокурор осуществляет функцию прокурорского надзора в досудебном производстве и функцию обвинения в суде. На следователя данный автор возлагает функцию предварительного расследования, в содержание которой включаются, наряду с возбуждением уголовного дела, уголовным преследованием и обвинением, также и охрана прав и законных интересов участников стадии предварительного расследования, доказывание, возмещение вреда, причиненного преступлением, и принятие мер по реабилитации, а также выявление обстоятельств, способствовавших совершению преступлений, предупреждение последних. Для выполнения названных задач следователь осуществляет процессуальные действия и принимает процессуальные решения, законность которых составляет предмет прокурорского надзора.
Значительным фактором, существенно затрудняющим оптимизацию уголовно-процессуальных правоотношений, складывающихся в сфере надзора за следователем, является сосредоточение процессуально-контрольных и административно-дисциплинарных полномочий «в руках» руководителя следственного органа. Совокупный анализ ст. 37 и 39 УПК РФ позволяет прийти к выводу, что его полномочия значительно шире прокурорских, дублируют некоторые из них. В связи с этим видится необходимость их разграничения по функциональному критерию. Руководитель следственного органа должен обеспечивать организацию деятельности подчиненных следователей и следственных групп, проверку ее соответствия закону, а также текущее оперативное процессуальное руководство и контроль. Для этого вполне достаточно полномочий, предусмотренных пп. 1, 3, 4, 6 и 8. Что касается отмены им постановлений следователя, то данное решение, как представляется, должно быть согласовано с прокурором. Процессуальное решение подлежит отмене в том случае, если оно не соответствует требованиям законности, обоснованности и мотивированности (ч. 4 ст. 7 УПК РФ).
Следует понимать, что руководитель следственного органа не способен заменить прокурора
даже при наличии идентичных полномочий. Над-ведомственный, внешний характер надзорной деятельности прокуратуры, контролирующей следствие, при отсутствии административных рычагов и ведомственных интересов является той ценностью, которую никак нельзя потерять при осуществлении тех или иных преобразований. Почти за 300 лет существования института прокуратуры не было предложено других полноценных вариантов его замены и, по всей вероятности, предложено не будет.
Прокурор при осуществлении надзорной деятельности должен обращать особое внимание на то, выполняются ли надлежащим образом руководителем следственного органа возложенные на него функциональные обязанности. Другими словами, исполняются ли им требования ст. 6 УПК РФ, устанавливающие фундаментальные начала уголовного судопроизводства? К тому же ненадлежащее выполнение данных функций может рассматриваться как условие, способствующее нарушениям закона следователями, поскольку данные функции установлены законом, носят процессуальный характер и соответственно входят в предмет прокурорского надзора.
Состояние законности в деятельности подчиненных данному должностному лицу следователей во многом зависит от того, насколько эффективно им осуществляются процессуальное руководство и контроль. В условиях ограниченности возможностей прокуратуры повышается спрос с руководителя следственного органа, его ответственность, раз уж он наделен законом таким широким кругом полномочий. При этом особое прокурорское внимание должно быть обращено на те случаи, когда предусмотрено согласование или утверждение руководителем тех или иных процессуальных решений следователя. По данному критерию можно объективно и достаточно точно оценить процессуальную деятельность руководителя следственного органа.
Видится необходимым усиление надзора на данном направлении, развитие практики выявления негативных факторов в процессуальной деятельности руководителей следственных органов, реагирования на них. В этом отношении вполне применимы общенадзорные полномочия прокурора, которые могут реализовываться в случаях, не связанных с процессуальной деятельностью по конкретным материалам проверок или уголовным делам. Часто допускаемые следователями типичные нарушения законов могут объясняться ненадлежащим осуществлением процессуального руководства и контроля. В таких случаях возможно направление вышестоящему руководителю следственного органа представлений об устранении
нарушений законности, в том числе с предложениями о привлечении нижестоящего руководителя к дисциплинарной ответственности за упущения в процессуальном контроле и руководстве.
Урегулированные нормами уголовно-процессуального права, складывающиеся между прокурором и следователем правоотношения характеризуются разнообразием и отражают соотношение их полномочий. Представляется возможным констатировать два основных типа правовых связей.
1. Прокурорско-проверочные правовые связи. Надзорный характер складывающихся между прокурором и следователем уголовно-процессуальных правоотношений предполагает обязательное наличие у прокурора полномочий проверочного характера, которым должны корреспондировать соответствующие права и обязанности следователя.
Для стадии возбуждения уголовного дела характерны поездки прокурорских работников на места, проводимые на постоянной основе или по сигналам о нарушениях законности. Проверяется соблюдение законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. При этом проводятся сверки учетно-регистрационной документации с данными, полученными из иных источников. Одной из основных задач прокурора выступает выявление незарегистрированных, но подлежащих регистрации сообщений о преступлениях. Осуществляется, в силу требований закона, проверка направляемых следователем в прокуратуру копий процессуальных решений с приложением материалов, на основе которых они приняты. Однако прокурор также вправе истребовать постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и проверить их законность и обоснованность.
На стадии предварительного расследования производится проверка материалов уголовных дел. Закон позволяет прокурору знакомиться с находящимися в производстве уголовными делами на основании мотивированного запроса (ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ). Однако следует заметить, что процессуальный порядок ознакомления с ними законом не регламентирован. Более того, необходимость направления прокурором мотивированного запроса для того, чтобы произвести проверку документов, выглядит как минимум странно, а, по сути, создает бюрократические процедуры, которые не нужны ни следствию, ни прокуратуре [18, с. 31].
Поскольку прокурор должен иметь доступ к не находящимся в производстве следователя уголовным делам, ему предоставлено право истребовать и проверять его решения о приостановлении следствия и прекращении уголовного дела.
Корреспондирующие названным проверочным полномочиям прокурора обязанности следователя состоят в выполнении предъявляемых им требований. Кроме того, в предусмотренных законом случаях он обязан направлять в прокуратуру сообщения и уведомления о совершении им ряда процессуальных действий и принятии некоторых процессуальных решений. Поступающая информация проверяется и оценивается прокурором.
Как уже отмечалось, наиболее важными являются проверочные полномочия прокурора по уголовным делам, направляемым следователем по окончании производства следствия с обвинительным заключением или постановлением о направлении дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера (ст. 121 и 439 УПК РФ).
Совокупный анализ правовых установлений и практики их реализации позволяет прийти к выводу, что все ограничения и формальности в части осуществления проверочных мероприятий прокуратурой процессуальной деятельности следователя должны быть сняты. В противном случае страдает эффективность прокурорского надзора, выполняется никому не нужная бумажная работа. Нарушения законности должны выявляться оперативно, обеспечивая своевременное реагирование на них. Перенесение основного надзорного внимания на этапы начала и окончания расследования, конечно, оправдано, но в разумных пределах. Дело в том, что в ходе самого предварительного следствия совершается множество следственных и процессуальных действий, принимаются различные решения, требующие оценки прокурором их соответствия закону в реальном времени.
2. Правовые связи, возникающие по поводу устранения нарушений законности, основанные на реагировании прокурора на выявленные нарушения законности. По общему правилу требования прокурора обязательны и должны быть исполнены следователем. Однако закон предусматривает ряд случаев, когда последний вправе представить возражения или обжаловать их. По сути, данное право, регламентации которого посвящена почти половина ст. 38 УПК РФ и громоздкая конструкция ч. 6 ст. 37 УПК РФ, является одной из гарантий процессуальной самостоятельности следователя в отношениях с надзирающим прокурором.
Наиболее мощным властно-распорядительным полномочием прокурора, предусмотренным законом, выступает право отмены четырех наиболее важных процессуальных решений следователя. Это постановления о возбуждении уголовного
дела и об отказе в его возбуждении, от которых зависит решение вопроса о начале предварительного следствия. На стадии расследования - это постановления о прекращении уголовного дела и о приостановлении следствия. Отмена таких решений представляет собой юридический факт, оказывающий воздействие на уголовно-процессуальные отношения, определяющий их состояние и развитие.
Другим властно-распорядительным полномочием прокурора является исключение недопустимых доказательств (ч. 3 ст. 88 УПК РФ). Оно реализуется на любом этапе досудебного производства и позволяет пресечь использование такого доказательства в процессе доказывания, при привлечении лица в качестве обвиняемого, формировании обвинения на окончательном этапе расследования.
Важным средством устранения нарушений как уголовно-процессуального, так и уголовного закона служит предъявление прокурором письменных требований об их устранении (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). В последнее время наблюдается рост количества случаев их применения. Так, в 2014 г. их было предъявлено 184 300, а в 2015 г. на 16,8% больше - 215 246 [10]. Следует заметить, что данное правовое средство не практикуется при осуществлении надзора за дознанием.
С предъявленными прокурором требованиями следователь вправе не согласиться. Свои письменные возражения, в силу ч. 3 ст. 38 УПК РФ, он представляет руководителю следственного органа, который информирует об этом прокурора. В таком случае прокурор может обратиться с требованием об устранении нарушений федерального законодательства к вышестоящему руководителю следственного органа и выше, запуская процедуру, регламентированную ч. 6 ст. 37 УПК РФ. Если разногласия между прокуратурой и следствием не будут устранены, то возникший спор может быть окончательно решен Генеральным прокурором Российской Федерации.
Вызывает недоумение существование такого сложного и неэффективного механизма разрешения спорных вопросов между субъектом надзора и поднадзорным объектом в рамках осуществления ими процессуальной деятельности, строго ограниченной сроками и требующей реально работающих механизмов обеспечения законности, защиты прав участников уголовного судопроизводства. В связи с этим данный порядок требует замены на процедуру обжалования следователем вышестоящему прокурору требований прокурора в случаях несогласия с ними.
Самое же мощное правовое средство устранения нарушений законности состоит в реализации прокурором права возвращать уголовное дело следователю. Оно снабжено возможностью дачи ему письменных указаний, которые могут предполагать производство дополнительного следствия, изменение объема обвинения или квалификации действий обвиняемых, пересоставление обвинительного заключения (по результатам проверки уголовного дела, поступившего с постановлением о применении принудительных мер медицинского характера, прокурор вправе возвратить уголовное дело для дополнительного расследования, а также прекратить его на основании ч. 1 ст. 439 УПК РФ). Это единственный случай, когда прокурор может давать следователю указания. Само по себе данное полномочие носит надзорный характер, поскольку является формой реагирования на выявленные в ходе проверки поступившего уголовного дела нарушения законности, выразившиеся в неполноте проведенного следствия, неправильном применении уголовного закона, несоответствии обвинительного заключения требованиям закона и т. д. Однако заметим, что здесь находит свое проявление и обвинительная деятельность прокурора, ведь указания могут касаться корректировки обвинения, предполагать совершение следователем определенных следственных и процессуальных действий, направленных на получение доказательств.
Вместе с тем закон предоставляет возможность следователю, но при получении на то согласия его руководителя, обжаловать вышестоящему прокурору решение нижестоящего прокурора о возвращении уголовного дела. Частью 4 ст. 221 УПК РФ установлен срок такого обжалования - 72 часа с момента поступления к следователю возвращенного уголовного дела. Данное право позволяет предотвратить случаи неоднократного и необоснованного возвращения уголовных дел прокурором, вмешательство его в процессуальную деятельность следователя на основаниях, не связанных с необходимостью устранения нарушений закона.
Точно такой же порядок установлен для случаев несогласия следователя с решением прокурора об отмене его постановления о возбуждении уголовного дела (п. 5 ч. 2 ст. 38 УПК РФ). Однако в этой части он сформулирован законом некорректно, особенно относительно начала течения сроков обжалования и указания на последствия удовлетворения вышестоящим прокурором ходатайства следователя. Таким образом, ссылка на ч. 4 ст. 221 УПК РФ, предусматривающую процедуру обжало-
вания решения прокурора о возвращении уголовного дела, видится здесь не вполне оправданной.
Но следует обратить внимание на то, что на практике следователи не часто обжалуют постановления прокуроров об отмене их решений о возбуждении уголовных дел. В ряде регионов это связано с тем, что по данному вопросу практикуется предварительное согласование. Так, в 2014 г. прокурорами отменено лишь 19 066 постановлений о возбуждении уголовного дела, вынесенных следователями и дознавателями, в 2015 г. - 19 256. Для сравнения: в 2014 г. отменено 2 518 508 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, в 2015 г. - 2 516 501.
В порядке подведения итогов проведенного исследования уголовно-процессуальных правоотношений, складывающихся между прокурором и следователем, следует подчеркнуть, что в настоящее время они не нуждаются в коренных преобразованиях, но должны быть подвергнуты оптимизации. Однако все же решение данной проблемы неизбежно коснется многих тесно связанных с ней вопросов, таких как независимость и процессуальная самостоятельность следователя, единство в достижении общих для органов следствия и прокуратуры целей, единообразный подход к формированию прокурорско-следственной практики в досудебном производстве и т. д. Как представляется, для этого необходимо решение следующих задач.
1. Концептуальных, в основе которых должны находиться правовые установления о назначении уголовного судопроизводства, связывающие органы следствия и дознания в выполнении единой для всех обязанности - защищать права и законные интересы потерпевших, подозреваемых и обвиняемых от незаконного или необоснованного обвинения, ограничения их прав и свобод. Следует определиться, какой характер должна приобретать уголовно-процессуальная деятельность прокурора.
2. Функциональных, которые предполагают уточнение и раскрытие содержания функций прокурора и следователя в досудебном производстве.
3. Компетентностных, касающихся состава и соотношения полномочий прокурора, следователя и руководителя следственного органа.
4. Организационных, позволяющих снять вопросы, препятствующие единству практики прокурорского надзора. Это может быть сделано как в организационно-распорядительных актах Генеральной прокуратуры РФ, так и в совместных приказах Генеральной прокуратуры РФ, МВД России и ФСБ России.
Список использованной литературы
1. Андреянов, В. А. Обвинение в российском уголовном процессе: понятие, сущность, значение и теоретические проблемы реализации [Текст] : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.09 / Андреянов Вячеслав Алексеевич. - Екатеринбург, 2009.
2. Багмет, А. М. У какого судьи прокурор всегда прав? [Текст] / А. М. Багмет, Ю. А. Цветков // Юридический мир. - 2015. - № 9.
3. Басманов, Н. Единство действий - залог успеха [Текст] / Н. Басманов, В. Саттаров // Законность. - 2009. - № 3.
4. Боруленков, Ю. П. Прокуратура: расширение полномочий в сфере досудебного уголовного судопроизводства противоречит Конституции РФ [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http:// www.iuaj.net/node/1916. html (дата обращения : 29.10.2016).
5. Булатов, Б. Б. Процессуальное положение лиц, в отношении которых осуществляется обвинительная деятельность [Текст] : автореф. дис. . канд. юрид. наук : 12.00.08 / Булатов Борис Борисович. - Омск, 2011.
6. Венев, Д. А. Независимость следователя: реальность или фикция? [Текст] / Д. А. Венев // Российский следователь. - 2016. - № 9.
7. Колодко, В. В. Уголовно-процессуальная функция расследования [Текст] : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.09 / Колодко Владимир Владимирович. - Челябинск, 2013.
8. Макаренко, М. А. Правосубъектность органов прокуратуры по защите прав личности в досудебных стадиях уголовного судопроизводства [Текст] : монография / М. А. Макаренко. - Хабаровск : РИО ДВЮИ МВД России, 2014.
9. Макаренко, М. А. Юридическая сущность и содержание прокурорско-надзорных правоотношений [Текст] / М. А. Макаренко. - Хабаровск : Дальневосточный юридический институт МВД России, 2012.
10. Основные результаты прокурорской деятельности за январь-декабрь 2015 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://genproc. gov.ru/stat/data/1054853. html (дата обращения : 29.10.2016).
11. О внесении изменений в Уголовно-про-
цессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» [Текст] : [Федер. закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2007. - № 24, ст. 283.
12. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации [Текст]: [Федер. закон от 2 дек. 2008 г. № 226-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2008. - № 49, ст. 5724.
13. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия [Текст]: [Федер. закон от 28 дек. 2010 г. № 404-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011. - № 1, ст. 16.
14. О прокуратуре Российской Федерации [Текст] : [ Федер. закон от 17 янв. 1992 г. № 2202-1-ФЗ : ред. от 3 июля 2016 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1995. - № 47, ст. 4472.
15. О прокуратуре [Электронный ресурс] : [Закон Азербайджанской Республики от 7 дек. 1999 г. № 767-IQ]. - Режим доступа : http://online.zakon. kz/Document/?doc_id=30607959. html (дата обращения : 30.10.2016).
16. Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства [Электронный ресурс] : [приказ Генпрокуратуры России от 25 дек. 2012 г. № 465] // СПС Консультант Плюс.
17. Синельщиков, Ю. Перспективы развития законодательства о прокуратуре в сфере досудебного уголовного процесса [Текст] / Ю. Синельщиков // Законность. - 2015. - № 10.
18. Спирин, А. В. О некоторых проблемах реализации полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования [Текст] / А. В. Спирин // Научный портал МВД России. - 2015. - № 4.
19. Уголовный процесс России. Проблемные лекции [Текст] : учеб. пособие (для студентов высших юридических учебных заведений) / науч. ред. В. Т. Томин, А. П. Попов, И. А. Зинченко. - Пятигорск : РИА-КМВ, 2014.
20. Уголовно-процессуальное право (уголовный процесс) [Текст] : учебник / под ред. проф. Э. К. Кутуева. - СПб. : СПб ун-т МВД России ; ООО «Р-КОПИ», 2016.
