CC BY
51
У. В. САДИОКОВА,
старший преподаватель кафедры управления органами расследования преступлений (Академия управления МВД России) E-mail: [email protected]
U. V. SADIOKOVA,
Senior Lecture at the Department of Management
of Bodies and Units Crimes'
Investigation
(Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
Научная специальность: 12.00.09 — уголовный процесс.
Scientific speciality: 12.00.09 — Criminal Procedure.
УДК 343.1
124
Об эффективности дифференциации процессуальных полномочий властных субъектов уголовного судопроизводства и дальнейшем совершенствовании их процессуальных взаимоотношений
On the Effectiveness of Differentiating the Procedural Powers of the Authoritative Subjects of Criminal Justice and Further Improvement of Their Procedural Relationships
В статье рассматриваются вопросы оптимальности дифференциации полномочий прокурора и руководителя следственного органа в результате принятия Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"»1 (далее - Федеральный закон № 87-ФЗ) и последующих за ним законов, повлекших перестройку организации работы следственного аппарата и создание принципиально новой системы процессуального контроля со стороны руководителей следственных органов, перспективы совершенствования их соотношения.
Руководитель следственного органа, прокурор, дифференциация процессуальных полномочий, реформа досудебного производства.
The article deals with the issues of the optimal differentiation of the powers of the prosecutor and the chief of the investigative body as a result of the adoption of the Federal Law No. 87-FL of 05.06.2007 and subsequent laws that led to the restructuring of the work of the investigative apparatus and the creation of a fundamentally new system of procedural control by the chiefs of investigative bodies, the prospects for improving their correlation.
Chief of the investigative body, prosecutor, differentiation of procedural powers, reform of pre-trial proceedings.
Вопрос о необоснованности сосредоточения в лице прокурора полномочий по процессуальному руководству предварительным след-
1 О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: федер. закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.
ствием и надзору за соблюдением законности в этой сфере деятельности на протяжении многих десятилетий вызывает неоднозначную научную оценку.
М. С. Строгович еще в 1960 г. указывал на недопустимость совмещения в лице прокурора функций процессуального руководства следствием и прокурорского надзора за закон-
ностью деятельности следователя по расследованию уголовных дел, что и было реализовано Федеральным законом № 87-ФЗ, который в целях разграничения этих функций на принципиально новой основе дифференцировал полномочия между руководителем следственного органа и прокурором, существенно изменив процессуальный статус руководителя следственного органа и характер его процессуальных взаимоотношений с прокурором.
Эффективность проведенной дифференциации полномочий подтверждается статистическими данными правоприменительной деятельности за 10 лет действия Федерального закона № 87-ФЗ, характеризующими значительное сокращение числа реабилитированных судами граждан: с 1 372 в 2006 г. до 402 в 2017 г. в органах предварительного следствия в системе МВД России (далее - ОПС МВД России); с 1 885 в 2006 г. до 539 в 2017 г. в Следственном комитете Российской Федерации (далее — СК РФ), в том числе содержащихся под стражей (с 524 в 2006 г. до 164 в 2017 г. — ОПС МВД России; с 954 в 2006 г. до 219 в 2017 г. — СК РФ), при одновременном возрастании надзорных требований прокурора к качеству расследования уголовных дел, что, в свою очередь, повлекло резкое (в 8 раз) уменьшение количества уголовных дел, возвращенных судом прокурору в порядке ст. 237 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации2 (далее — УПК РФ) (с 35 940 в 2006 г. до 4 655 в 2017 г. всем органам расследования) [9].
На это же в своих исследованиях указывают Б. Я. Гаврилов и А. В. Красильников [5, с. 100—111], которые приводят статистические данные состояния следственной работы в сравнении «до» и «после» проведенных на основании Федерального закона № 87-ФЗ изменений по организации предварительного следствия. Эффективность реализации положений данного закона отмечается в публикациях Н. Н. Ковтуна, А. М. Багмет, О. А. Малышевой [1, с. 57—60; 6, с. 29—34; 7] и других.
Одновременно другая группа ученых (преимущественно представители прокуратуры), исходя из того, что на прокурора возложена реализация функции уголовного преследования, и сегодня по-прежнему настаивает на возвращении в уголовно-процессуальный закон полномочий прокурора в редакции УПК РФ 2001 г. [2, с. 45—54; 8, с. 10—16; 10, с. 21—24; 11, с. 9]. На необходимость возвращения прокурору полномочий по процессуальному руководству предварительным следствием настаивает
2 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921.
и руководство Генеральной прокуратуры Российской Федерации [3, 4].
Не вступая в рамках настоящей статьи в дискуссию с авторами, настаивающими на возвращении прокурору переданных руководителю следственного органа процессуальных полномочий, следует констатировать, что анализ содержания и характера полномочий руководителя следственного органа и прокурора на современном этапе свидетельствует о выстроенной в досудебном производстве полновесной контрольно-надзорной системе, обеспечивающей законность и соблюдение прав и свобод человека и гражданина (на что указывают, в том числе, и приведенные выше статистические показатели).
Для исключения конкуренции и дублирования, близких по природе процессуального контроля и прокурорского надзора, законодатель в рамках проведенной реформы произвел расстановку моментов их реализации относительно временных этапов воздействия на подконтрольную деятельность. Субъекты контроля и надзора в комплексе с точки зрения системного подхода влияют на один объект — досудебное производство, а разделение полномочий между ними позволяет каждому вносить именно свою долю в решение общей задачи. Создано положение, при котором руководитель следственного органа и прокурор не подменяют, а дополняют друг друга в своей деятельности.
Предварительный и текущий контроль руководителя следственного органа носит профи-лактирующий характер и способствует предупреждению возможных нарушений закона при расследовании (полномочия по проверке материалов уголовного дела (п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК РФ), даче согласия на возбуждение перед судом ходатайства об отмене или изменении меры пресечения, либо о производстве иных процессуальных действий (п. 4 ч. 1 ст. 39 УПК РФ) и т. п.).
Контрольная деятельность руководителя следственного органа носит повседневный и непосредственный характер, сфера процессуального контроля не ограничена кругом вопросов. При осуществлении контроля проверке подвергается вся процессуальная деятельность следователя, исполнение им всех нормативных актов, оценка качества уголовно-процессуальной деятельности следователя, целесообразность выбранных им средств и методов и т. д. Руководитель следственного органа не только обеспечивает соблюдение законности на предварительном следствии, но и разрешает вопросы, которые продиктованы необходимостью нормальной организации работы каждого конкретного следователя и следственного подразделения в целом.
126
Производный (последующий) характер процессуальных полномочий руководителя следственного органа проявляется в возможности устранения нарушений закона уже после принятия решения следователем. Процессуальные полномочия руководителя следственного органа позволяют ему непосредственно вмешиваться в расследование на любом его этапе (полномочие давать следователю обязательные для исполнения указания о направлении расследования, о производстве отдельных следственных действий (п. 3 ч. 1 ст. 39 УПК РФ), оценивать данную деятельность с точки зрения как ее законности, так и целесообразности, не только предупреждать, но и устранять нарушения закона (полномочие изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю (п. 1 ч. 1 ст. 39 УПК РФ), отстранять следователя от дальнейшего производства расследования в случае нарушения им требований закона (п. 6 ч. 1 ст. 39 УПК РФ), отменять незаконные или необоснованные постановления следователя (п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК РФ) и т. д.). Руководитель следственного органа находится к следователю во всех отношениях ближе, чем прокурор, что позволяет ему успешно, непрерывно контролировать деятельность следователя, своевременно обнаруживать пробелы и упущения, упреждать и выявлять нарушения закона, неотложно реагировать на выявленные нарушения и принимать меры к их устранению.
Прокурор по-прежнему остается гарантом законности и порядка. Но с расширением полномочий и усилением доминирующей роли руководителя следственного органа по руководству следствием акцент прокурорского надзора переместился с мер, обеспечивающих выбор направления и оптимальный ход следствия, на меры преимущественно правоохранительного и пра-вовосстановительного свойства, его полномочия в большей степени носят производный характер. Одним из существенных позитивных признаков надзора, усиливающим его эффективность, сегодня является его ведомственная (организационная) отстраненность от объектов надзора.
Вместе с тем, оценивая эффективность проведенной дифференциации полномочий, следует отметить, что процессуальный статус прокурора нуждается в укреплении, но не путем расширения полномочий по влиянию на ход расследования, а посредством выработки действенных процессуальных механизмов реализации его надзорных полномочий, не допускающих ее зависимость от субъективного мнения поднадзорных субъектов3.
3 Так, содержание ч. 6 ст. 37, ч. 3 ст. 38, ч. 4 ст. 39 УПК РФ создает правовую ситуацию, при которой выполнение требований надзорного органа об устранении выявленных им нарушений закона осуществляется с согласия и зависит от решения руководителя след-
В целях повышения действенности прокурорского надзора представляется допустимым установленное в уголовно-процессуальном законе императивного характера исполнения запросов и требований прокурора об устранении обнаруженных им нарушений в деятельности органов предварительного следствия. При несогласии последних реализуется механизм обжалования требований прокурора вышестоящему прокурору, одновременно являющимся субъектом надзора за процессуальной деятельностью следователя и контрольным органом, правомочным отменить незаконные или необоснованные решения нижестоящего прокурора. При этом вовлечение руководителя следственного органа в качестве согласовывающего лица в уголовно-процессуальные отношения, возникающие в связи с обжалованием следователем решений, принятых прокурором, свидетельствует не только о расширении круга его процессуальных прав, но и главным образом о повышении ответственности по руководству следственным органом.
Аналогично урегулированы процессуальные отношения, возникающие между указанными субъектами при обжаловании следователем решения прокурора о возвращении уголовного дела для производства дополнительного следствия (ч. 4 ст. 221 УПК РФ). Не соглашаясь с решением прокурора, следователь с согласия руководителя следственного органа правомочен обжаловать его вышестоящему прокурору.
При рассмотрении вопросов эффективности проведенной дифференциации полномочий и дальнейшего совершенствования процессуальных взаимоотношений указанных субъектов следует констатировать, что сегодня в УПК РФ не в полной мере разрешена проблема разграничения функций процессуального руководства и прокурорского надзора.
Законодателем исключено дублирование полномочий руководителя следственного органа и прокурора, но нельзя утверждать, что последний полностью утратил возможность руководить расследованием, поскольку для этого нет достаточных оснований. За прокурором сохранен ряд полномочий, реализуя которые, он направляет ход расследования по уголовному делу и руководит им. Координирующая роль прокурора в досудебном производстве проявляется как в стадии возбуждения уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ), так и на этапах расследо-
ственного органа, являющегося поднадзорным прокурору в своей деятельности и руководителем поднадзорного прокурору органа, в деятельности которого последним эти нарушения выявлены, что является принципиально неверным. Зависимость реализации полномочий одного от решения другого создает проблему возникновения противоречий между ними, которые неизбежно будут существовать между независимыми друг от друга должностными лицами при принятии ими решений, различно оцениваемых каждым из них.
вания (п. 3, 12 ч. 2 ст. 37, ч. 7—8 ст. 151 УПК РФ) и его окончания (п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ).
Таким образом, в досудебном производстве по-прежнему функционируют два принадлежащих к разным структурам должностных лица, обладающих полномочиями по руководству предварительным следствием и надзору за законностью его проведения.
Представляется, что сложившаяся ситуация и неоднозначная ее оценка представителями науки и практических органов обусловлены тем, что, во-первых, многофункциональность прокурора в досудебном производстве разрешена не в полной мере, во-вторых, в теории уголовного процесса отсутствует четкое разделение терминов «контроль» и «надзор» и их соотношение с терминами «процессуальное руководство» и «уголовное преследование».
Так, своеобразность процессуального статуса прокурора, которым он наделен в настоящий период времени, заключается в том, что, вопреки идее реорганизации досудебного производства — оставить надзор как основную функцию прокуратуры, а функцию следствия передать выделенному Следственному комитету4 — прокурор по-прежнему в соответствии с УПК РФ, наряду с надзором, осуществляет функцию уголовного преследования, следовательно, отнесен законодателем к стороне обвинения. Одновременно отсутствие в уголовно-процессуальном законе разграничения полномочий в зависимости от осуществляемых функций и установление в ч. 1 ст. 37 УПК РФ в качестве приоритетной функции уголовного преследования, как уже было отмечено выше, особо актуализировало возникшую ранее научную дискуссию о соотношении и соподчинении этих функций.
4 Заключение Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству от 19 марта 2007 г. на проект Федерального закона № 401900-4 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"» [Электронный ресурс]. Доступ из справ-правовой системы «КонсультантПлюс».
Основываясь на закрепленной в Федеральном законе № 87-ФЗ концепции прокурорского надзора, можем предположить, что прокурор становится носителем функции уголовного преследования только с момента решения им вопроса о возбуждении государственного обвинения. Такой подход следует более четко отразить в УПК РФ. Тем самым будет признано, что правоотношения, возникающие между прокурором и следователем, реализуются в досудебном производстве только в форме надзора.
Очевидно, что уголовно-процессуальное законодательство в части регламентации полномочий руководителя следственного органа и прокурора нуждается в дальнейшем совершенствовании, предопределяемом необходимостью продолжения начавшегося реформирования содержания их процессуальных статусов и порядка правового регулирования возникающих между ними процессуальных отношений. В уголовно-процессуальном законодательстве наметилась явная тенденция усиления роли руководителя следственного органа в досудебном производстве, включая координацию деятельности органов предварительного следствия. В развитие обозначенной концепции в научной литературе все чаще высказываются суждения о дальнейшем расширении полномочий руководителя следственного органа. Среди наиболее значимых следует отметить предложение передачи от прокурора руководителю следственного органа права утверждения обвинительного заключения (А. М. Багмет, Р. Р. Ту-гушев, С. А. Минаева и другие). Обосновывается оно, прежде всего, возложением в полном объеме ответственности за расследование преступлений на следователя и руководителя следственного органа, обеспечивающей защиту конституционных прав и свобод граждан, и, как следствие, дальнейшим укреплением процессуальной самостоятельности органов предварительного расследования в преддверии создания единого следственного органа.
Список литературы:
References:
1. Багмет А. М. Об устранении двоевластия в 1. уголовном преследовании // Российская юстиция. 2013. № 12.
2. Буланова Н. В. Механизм осуществления 2. прокурором уголовного преследования в досудебном производстве // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2016. № 2.
3. Выступление Генерального прокурора Рос- 3. сийской Федерации Ю. Я. Чайки 18 ноября 2013 г. на парламентских слушаниях на тему: «Уголовная политика в Российской Феде-
Bagmet A. M. Ob ustranenii dvoevlastiya v ugo-lovnom presledovanii // Rossijskaya yusticiya. 2013. № 12.
Bulanova N. V. Mekhanizm osushchestvleni-ya prokurorom ugolovnogo presledovaniya v dosudebnom proizvodstve // Vestnik Akademii General'noj prokuratury Rossijskoj Federacii. 2016. № 2.
Vystuplenie General'nogo prokurora Rossijskoj Federacii Yu. Ya. Chajki 18 noyabrya 2013 g. na parlamentskih slushaniyah na temu: «Ugolovna-ya politika v Rossijskoj Federacii: problemy i res-
рации: проблемы и решения». URL: http:// genproc.gov.ru/genrokuror/appearences/docu-ment-85492 (дата обращения: 25.06.2018).
4. Выступление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Н. А. Винни-ченко 13 декабря 2017 г. на круглом столе в Совете Федерации на тему: «Проблемы законодательного обеспечения проекта концепции уголовной политики». URL: http:// igpran. ru /nlive/4461 (дата обращения: 25.06.2018).
5. Гаврилов Б. Я., Красильников А. В. 15 лет УПК РФ — мифы и реалии досудебного производства // Академическая мысль. Электронный журнал Академии управления МВД России. 2017. № 1 (37).
6. Ковтун Н. Н. К вопросу об «утраченных» полномочиях прокурора. Есть ли предмет для дискуссий? // Российская юстиция. 2010. № 5.
7. Малышева О. А. Досудебное производство в российском уголовном процессе: теория, практика, перспективы. М., 2016.
8. Соловьев А. Б. Проблемы обеспечения законности при производстве предварительного следствия в связи с изменением процессуального статуса прокурора // Уголовное судопроизводство. 2007. № 3.
9. Статистические данные о результатах следственной работы по форме 1-Е за 2006— 2017 гг. // Следственный департамент МВД России. М., 2007-2017.
10. Халиулин А. Г., Рябцев В. П. Полномочия прокурора и руководителя следственного органа // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2008. № 6 (8).
11. Хлопушин С. Применение УПК после внесения изменений // Законность. 2008. № 4.
heniya». URL: http:// genproc.gov.ru/genroku-ror/arrearences/document-85492 (data obrash-cheniya: 25.06.2018).
4. Vystuplenie zamestitelya General'nogo prokuro-ra Rossijskoj Federacii N. A. Vinnichenko 13 dek-abrya 2017 g. na kruglom stole v Sovete Federacii na temu: «Problemy zakonodatel'nogo obespe-cheniya proekta koncepcii ugolovnoj politiki». URL: http:// igpran.ru /nlive/4461 (data obrash-cheniya: 25.06.2018).
5. Gavrilov B. Ya, Krasil'nikov A. V. 15 let UPK RF — mify i realii dosudebnogo proizvodstva // Akademicheskaya mysl'. Elektronnyj zhurnal Akademii upravleniya MVD Rossii. 2017. № 1.
6. Kovtun N. N. K voprosu ob «utrachennyh» pol-nomochiyah prokurora. Est' li predmet dlya dis-kussij? // Rossijskaya yusticiya. 2010. № 5.
7. Malysheva O. A. Dosudebnoe proizvodstvo v rossijskom ugolovnom processe: teoriya, praktika, perspektivy. M., 2016.
8. Solov'ev A. B. Problemy obespecheniya zakon-nosti pri proizvodstve predvaritel'nogo sledst-viya v svyazi s izmeneniem processual'nogo sta-tusa prokurora // Ugolovnoe sudoproizvodstvo. 2007. № 3.
9. Statisticheskie dannye o rezul'tatah sledstvennoj raboty po forme 1-E za 2006—2017 gg. // Sled-stvennyj departament MVD Rossii. M., 2007— 2017.
10. Haliulin A. G., Ryabcev V. P. Polnomochiya prokurora i rukovoditelya sledstvennogo organa // Vest-nik Akademii General'noj prokuratury Rossijskoj Federacii. 2008. № 6 (8).
11. Hlopushin S. Primenenie UPK posle vneseniya izmenenij // Zakonnost'. 2008. № 4.
128
