CC BY
16Государственная служба и кадры. 2022. № 2. С. 57 — 62. State service and personnel. 2022;(2):57 —62.
Научная статья УДК 342.9
https://doi.org/10.24412/2312-0444-2022-2-57-62
NIION: 2012-0061-02/22-075 MOSURED: 77/27-008-2022-02-275
Процессуальная форма разрешения судьями дел об административных правонарушениях: краткий экскурс в историю, пути развития
Ольга Владимировна Плешевеня
Российский государственный университет правосудия, Москва,
Россия, [email protected]
Аннотация. Статья посвящена проблеме правового регулирования рассмотрения судьями дел об административных правонарушениях. Несмотря на единство судебной системы, механизм разрешения судами дел данной категории различен: судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях в рамках административного судопроизводства; судьи общей юрисдикции — в рамках исполнительного административного процесса с элементами судопроизводства, выработанными судебной практикой.
Решение обозначенной проблемы видится в достижении единого понимания процессуальной формы разрешения судьями дел об административных правонарушениях. В завершение сделаны выводы об установлении порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях судьями общей юрисдикции в рамках административного судопроизводства — посредством закрепления специальных правил в КАС РФ.
Обращается внимание на необходимость выработки критериев отнесения дел об административных правонарушениях к компетенции судей общей юрисдикции.
Ключевые слова: судьи общей юрисдикции, судьи арбитражных судов, дела об административных правонарушениях, процессуальная форма, административное судопроизводство
Для цитирования: Плешевеня О.В. Процессуальная форма разрешения судьями дел об административных правонарушениях: краткий экскурс в историю, пути развития // Государственная служба и кадры. 2022. № 2. С. 57—62. https://doi.org/10.24412/2312-0444-2022-2-57-62.
Original article
Procedural form of resolution by judges of cases
of administrative offenses: a brief excursion into history, development paths
Olga V. Pleshevenya
Russian State University of Justice, Moscow, Russia, [email protected]
Abstract. The article is devoted to the problem of legal regulation of consideration by judges of cases of administrative offenses. Despite the unity of the judicial system, the mechanism for resolving cases of this category by the courts is different: judges of arbitration courts consider cases of administrative offenses in the framework of administrative proceedings; judges of general jurisdiction — within the framework of the executive administrative process, with elements of judicial proceedings developed by judicial practice. The solution to this problem is seen in achieving a common understanding of the procedural form of resolving cases of administrative offenses by judges of general jurisdiction. In conclusion, conclusions were drawn about the establishment of the procedure for the consideration of cases of administrative offenses by judges of general jurisdiction in the framework of administrative proceedings — by fixing special rules in the CAS of the Russian Federation. Attention is drawn to the need to develop criteria for classifying cases of administrative offenses within the competence of judges of general jurisdiction.
Keywords: general jurisdiction, judges of arbitration courts, cases of administrative offenses, procedural form, administrative proceedings.
For citation: Pleshevenya O.V. Procedural form of resolution by judges of cases of administrative offenses: a brief excursion into history, development paths // State service and personnel. 2022;(2):57—62. (In Russ.). https://doi.org/ 10.24412/2312-0444-2022-2-57-62.
© Плешевеня О.В. М., 2022.
№ 2/2022
Проблема правового регулирования рассмотрения судьями дел об административных правонарушениях в настоящее время является одной из приоритетных в науке административно-процессуального права.
Ее актуальность, прежде всего, вызвана неопределенностью вида судопроизводства, осуществляемого судьями общей юрисдикции при разрешении дел указанной категории.
Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства.
Вместе с тем, если судьи арбитражных судов отправляют правосудие по данной категории дел в порядке административного судопроизводства в рамках Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, то для судей общей юрисдикции законодатель до настоящего времени не выбрал процессуальную форму разрешения дел об административных правонарушениях исходя из указанных конституционных положений.
В связи с этим судьи общей юрисдикции продолжают разрешение дел данной категории, руководствуясь КоАП РФ, в рамках исполнительного административного процесса с элементами судопроизводства, выработанными судебной практикой.
В настоящее время очевидна необходимость совершенствования механизма правового регулирования в данной сфере. Так, в Концепции нового КоАП РФ отражена необходимость рассмотрения вопроса о выделении из него норм, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях, при сохранении в нем положений о подведомственности таких дел субъектам административной юрисдикции. При этом нормы, регулирующие судопроизводство, авторы концепции предлагают включить в процессуальное законодательство.
Для решения обозначенной проблемы представляется необходимым достичь единого понимания процессуальной формы разрешения судьями общей юрисдикции дел об административных правонарушениях, которое в настоящее время не достигнуто как на законодательном уровне, так и в научной среде.
Анализ различных точек зрения на сущность производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого судьями, позволяет сделать вывод о том, что одним из препятствий для приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации механизма правового регулирования рассматриваемых правоотношений является деликтная составляющая данной категории дел.
Например, по мнению П.П. Серкова, единая правовая природа административной и уголовной противоправности, образующей состав уголовного деяния, сближает административную и уголовную юридическую ответственность и в материальном, и в процессуальном аспектах; в связи с этим Б.М. Лазарев выделяет определенное тождество между производством по делам об административных правонарушениях и уголовным судопроизводством [9]. Аналогичной позиции придерживаются и некоторые другие ученые [18].
В целях уяснения сущности правовой природы производства по делам об административных правонарушениях представляется необходимым сделать краткий исторический обзор возникновения и развития института административной ответственности.
В действительности, если обратиться к истории развития института административной ответственности, следует констатировать, что его появление в России вызвано декриминализацией проступков, которые относились к уголовно наказуемым деяниям, рассматриваемым судьями в порядке уголовного судопроизводства.
Так, ст. 4 Положения ВЦИК о Народном суде РСФСР от 30 ноября 1918 г. предусматривалось, что «народному суду в пределах района подсудны все уголовные дела о преступлениях и проступках, споры об имущественных и личных правах и интересах...» [1]. Уголовные дела о проступках рассматривались народным судьей единолично, в порядке судебного приказа, без вызова сторон (статьи 406—407 УПК РСФСР 1922 г.).
С принятием Декрета ВЦИК, СНК РСФСР от 23 июня 1921 г. «О порядке наложения административных взысканий», впервые применившего такие словосочетания, как «административные взыскания», «административный порядок» [7, с. 54— 58], проступок стал подлежать наказанию не только в порядке уголовного судопроизводства, но и в административном порядке. Органами, налагающими административные взыскания, были определены Президиум Уездных Исполнительных Комитетов и Коллегии Губернских Отделов Управления [2].
В дальнейшем законодатель продолжил идти по пути передачи административным органам полномочий по наложению взысканий за совершение проступков: с принятием постановления ВЦИК от 16 октября 1924 «О дополнениях и изменениях Уголовного кодекса РСФСР» в ряд статей УК РСФСР были внесены нормы о рассмотрении указанной категории дел в административном порядке [3].
Например, ст. 176 УК РСФСР 1922 г., предусматривающая ответственность за хулиганство, дополнена указанием о том, что в первый раз оно карается в административном порядке принуди-
№ 2/2022
тельными работами на срок до одного месяца или штрафом до пятидесяти рублей.
Следует обратить внимание, что народный комиссар юстиции Д.И. Курский на второй сессии ВЦИК объяснял указанные изменения законодательства необходимостью разгрузить народные суды от мелких дел, а также в целях ускорения их рассмотрения [8].
В тот период под административными взысканиями понимались, как отмечает П.И. Стучка, «взыскания, налагаемые для быстроты воздействия органами администрации (а не суда) за нарушение гражданами обязательных постановлений, за безбилетный проезд по железной дороге, за нарушение законоположения о налогах и сборах» [17, с. 292].
Таким образом, с момента выделения мелких проступков из уголовно наказуемых деяний административное принуждение было отнесено к прерогативе органов исполнительной власти.
При этом административно-правовые отношения, возникающие при невыполнении административно-правовых норм и основанных на них требований, влекущие наложение административных взысканий, наукой того времени отнесены к предмету административного права [4, с. 10].
Знаковым событием для развития института административной ответственности явилось принятие Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 декабря 1956 г. «Об ответственности за мелкое хулиганство», передавшим в компетенцию судей дела о наложении административных взысканий за данный вид правонарушений [20, с. 674]. Впоследствии судьям переданы на рассмотрение дела, влекущие административное взыскание за мелкую спекуляцию, злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника, а также военнослужащих при исполнении ими обязанностей по охране общественного порядка, нарушение правил административного надзора, незаконное изготовление и использование радиопередающих устройств [11, с. 64—65].
Как отмечает Б.М. Лазарев, передача дел указанной категории дел в компетенцию судей связана с применением весьма суровых мер: исправительных работ, административного ареста или штрафа в повышенном размере в сочетании иногда с конфискацией предметов (за мелкое хулиганство, мелкую спекуляцию, злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции [9, с. 206]. «Почти все такого рода проступки», — продолжает автор, — «ранее считались преступлениями» [9, с. 206].
С принятием в 1980 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, вступивших в силу 1
марта 1981 г., впервые в одном нормативном правовом акте был закреплен унифицированный механизм рассмотрения дел об административных правонарушениях органами исполнительный власти и судьями [5, с. 925—941]. Впоследствии данный механизм был воспринят законодателем в КоАП РСФСР 1984 г., вступившим в действие с 1 января 1985 г., и в КоАП РФ, вступившим в силу с 1 июля 2002 г.
Подытоживая, следует отметить, что с момента выделения мелких проступков из уголовно наказуемых деяний формирование института административной ответственности происходило в рамках административного права.
Исходя из постулата о реализации норм материального права процессуальными нормами форма разрешения судьями дел об административных правонарушениях является административно-процессуальной [13, с. 574], что свидетельствует об отсутствии правовых оснований для ее отождествления с уголовно-процессуальной формой, несмотря на деликтный характер рассматриваемой категории дел.
Кроме того, в настоящее время, как отмечает А.И. Стахов, под воздействием норм Конституции РФ сформировалась иная система административ-но-деликтных правоотношений, требующая поиска новых подходов к пониманию административного деликта, под которым предлагается понимать административные правонарушения и иные противоправные деяния, влекущие применение адми-нистративно-наказательных и контрольно-надзорных мер в административно-процессуальном порядке [16, с. 84—92].
Следует обратить внимание и на то обстоятельство, что регулирование института административного надзора, имеющего, по мнению ряда исследователей, уголовно-правовую природу [19, с. 59], не явилось препятствием для законодателя включить его в структуру КАС РФ.
Исходя из принципа разделения властей, безусловно, административно-процессуальная форма рассмотрения дел об административных правонарушениях не может являться унифицированной для органов исполнительной и судебной власти.
Теория интегративного подхода к административному процессу позволяет решить рассматриваемую правовую проблему, выделяя в его структуре исполнительный административный процесс и судебный административный процесс, осуществляемый в сфере административно-охранительной деятельности судами (судьями) в рамках рассмотрения судебно-административных дел, возбужденных либо возбужденных и частично или полностью разрешенных органами и должностными лицами публичной администрации, иными административно-публичными органами и организация-
№ 2/2022
ми по рассмотренным ими административным делам решений (правовых актов), совершенных ими в рамках этих дел действий (бездействия) [6, с. 25].
В рамках интегративного подхода административное судопроизводство понимается как регламентированная административно-процессуальным законодательством деятельность создаваемых на основании Конституции РФ и федеральных конституционных законов судов по рассмотрению судебно-административных дел [14, с. 43—49].
Судебно-административные дела, возникающие в связи с привлечением к административной ответственности, категорируются следующим образом:
1) дела об административных правонарушениях — регулируемые нормами института административно-процессуальной регламентации судебного применения мер административной ответственности;
2) разрешение жалоб на постановления и решения по делам об административных правонарушениях — регулируемые нормами института административно-процессуальной регламентации судебного разрешения административно-правовых споров, связанных с привлечением физических и юридических лиц к административной и иным видам ответственности [15, с. 14—19].
Таким образом, исходя из принципа единства судебной системы, в целях обеспечения эффективности судебной защиты, судебно-административ-ные дела данных категорий должны разрешаться арбитражным судом и судами общей юрисдикции в рамках судебного административного процесса посредством единых, систематизированных и унифицированных процедур.
Для разрешения проблемы правового регулирования рассматриваемых отношений предлагается:
1) установить порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях судьями общей юрисдикции в рамках административного судопроизводства — посредством закрепления специальных правил в КАС РФ;
2) в данном Кодексе выделить отдельную главу, в которой, по аналогии с нормами АПК РФ, установить порядок разрешения дел об административных правонарушениях судьями, а также дел об оспаривании решений административных органов по делам данной категории.
Подобное законодательное регулирование будет соответствовать процессуальной форме деятельности судей при рассмотрении дел указанной категории, установленной ст. 118 Конституции Российской Федерации, а именно, форме административного судопроизводства.
Однако параллельно требует разрешения вопрос о пересмотре законодателем критериев отнесения дел об административных правонарушениях к компетенции судей общей юрисдикции, в
первую очередь, дел, предусматривающих единственный вид наказания в виде административного штрафа.
Как указано выше, передача дел об административных правонарушениях в компетенцию судей была обусловлена применением более жестких видов наказания. Однако впоследствии, с принятием КоАП РФ и до настоящего времени, прежние критерии отнесения дел указанной категории в компетенцию судей законодателем, очевидно, не восприняты, а новые не выработаны.
Так, за период с момента вступления в силу КоАП РФ количество дел указанной категории, разрешаемых судьями общей юрисдикции, увеличилось в несколько раз: согласно ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ им передано в компетенцию разрешение дел об административных правонарушениях, предусмотренных более чем тремястами статьями Кодекса; более двухсот статей отнесены к компетенции судей при условии возбуждения производства по делу лицом, не уполномоченным рассматривать его самостоятельно, либо в случае, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье (части 1.1 —1.4, 2 ст. 23.1 КоАП РФ).
Если относительно назначения наказаний в виде административного ареста, лишения специального права, приостановления деятельности, выдворения и других административных наказаний (за исключением наложения штрафа и вынесения предупреждения) передачу дел данной категории в компетенцию судей общей юрисдикции можно обосновать целью обеспечения более высокого уровня правовой защиты, то рассмотрение дел, предусматривающих административное наказание лишь в виде штрафа более чем по тремстам составам КоАП РФ, обосновать трудно.
Представляется, что в данном случае следует согласиться с мнением Б.В. Россинского, который приходит к выводу об искажении либо даже разрыве естественной, необходимой для оптимального управления системой сети ее системных связей вследствие организации системы государственного управления таким образом, чтобы интегральная информация о конкретных административных правонарушениях концентрировалась во многих случаях не в органах, осуществляющих соответствующие надзорные полномочия и выявляющих эти нарушения, а в судах [10, с. 6—24].
Выработка критериев отнесения дел об административных правонарушениях к компетенции судей общей юрисдикции является крайне важным регулятором рассматриваемых правоотношений, поскольку разрешение судьями общей юрисдикции данной категории дел в рамках КАС РФ повлечет за собой значительную нагрузку как на
№ 2/2022
судей, так и на аппарат судов в связи с необходимостью соблюдения процедур, присущих судопроизводству.
Список источников
1. Декрет ВЦИК «О народном суде РСФСР» (Положение) от 30.11.1918 // СУ РСФСР. 1918. № 85 // http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW
2. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 23.06.1921 «О порядке наложения административных взысканий» // http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW
3. Постановление ВЦИК от 16.10.1924 «О дополнениях и изменениях Уголовного кодекса РСФСР» // http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW
4. Ананов И.Н. Советское административное право. М., 1940.
5. Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 44. С. 925—941.
6. Зеленцов А.Б., Кононов ПИ., Стахов А.И. Административно-процессуальное право России. Ч. 1: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2020.
7. Зуева Л.Ю. К вопросу о времени возникновения института административной ответственности в России // Административное право и процесс. 2020. № 5. С. 54—58.
8. Курский Д.И. Вторая сессия Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета X созыва: Стенографический отчет. М., 1924.
9. Лазарев Б.М. Советское административное право: Учебник / Под ред. П.Т. Василенкова. М., 1981.
10. Россинский Б.В. Размышления о государственном управлении и административной ответственности // Административное право и процесс. 2016. № 5. С. 6—24.
11. Савицкий В.М. Единоличный судья в СССР. Проблемы сравнительного правоведения. М., 1978. С. 64—65.
12. Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы: Монография. М.: Норма, Инфра-М, 2012 // http://www.consultant.ru/docu-ment/cons_doc_LAW
13. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2003.
14. Стахов А.И. Административно-процессуальное право как регулятор административного судопроизводства в России // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 43—49.
15. Стахов А.И. Административно-процессуальные порядки внесудебного и судебного приме-
нения мер административно-правового принуждения в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц: проблемы понимания, обособления и развития / / Административное право и процесс. 2019. № 9. С. 14—19.
16. Стахов А.И. Новые подходы к пониманию административного деликта в системе административных правоотношений // Рос. юрид. журнал. 2019. № 4. С. 84—92.
17. Стучка ПИ. Энциклопедия государства и права. Т. 1. М.: Изд-во Коммунистической академии, 1925 — 1926.
18. Терехова ЛА Дрейф административного судопроизводства / / Вестник гражданского процесса. 2020. № 3 // http://www.consultant.ru/docu-ment/cons_doc_LAW
19. Фильченко А.П. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: правовая природа и перспективы законодательного регулирования // Административное право и процесс. 2012. № 2.
20. Хронологическое собрание законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений Правительства РСФСР. Т. V. М., 1959.
References
1. Decree of the Central Executive Committee « On the People's Court of the RSFSR (Regulations) november 30, 1918 // SU RSFSR. 1918. № 85 // http:// www .consultant.ru/document/ cons_doc_LAW
2. Decree of the Central Executive Committee and Council of People's Commissars of the RSFSR from June 23, 1921 «On the procedure for imposing administrative penalties» / / http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW
3. Resolution of the All-Russian Central Executive Committee of October 16, 1924 «On Additions and Amendments to the Criminal Code of the RSFSR // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW
4. Ananov I.N. Soviet administrative pravo. M., 1940.
5. Statement of the Supreme Council SSSR. 1980. № 44. Pp. 925—941.
6. Zelentsov A.B., Kononov P.I., Stakhov A.I. Administrative-procedural law of Russia. Part 1. Textbook for universities. 2nd edition, revised and enlarged. M.: Yurayt, 2020.
7. Zueva L.Y. To the question of the time of the emergence of the institute of administrative responsibility in Russia // Administrative law and process. 2020. № 5. Pp. 54—58.
8. Kursky D.I. Second session of the All-Russian Central Executive Committee of the X convocation: Stenographic report. M., 1924.
9. Lazarev B.M. Soviet administrative right: Textbook / Edited by P.T. Vasilenkova. M., 1981.
№ 2/2022
10. Rossinsky B.V. Reflections on state management and administrative responsibility / / Administrative law and process. 2016. № 5. Pp. 6—24.
11. Savitsky V.M. Sole judge in the USSR. Problems of Comparative Law. M., 1978. Pp. 64—65.
12. Serkov P.P. Administrative responsibility in Russian law: modern comprehension and new approaches: Monograph. M.: Norma, Infra-M, 2012 // http: //www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW
13. Sorokin V.D. Legal regulation: Subject, method, process (macro level). SPb.: Legal Center «Press», 2003.
14. Stakhov A.I. Administrative-procedural law as a regulator of administrative proceedings in Russia // Administrative law and process. 2015. № 11. Pp. 43—49.
15. Stakhov A.I. Administrative-procedural procedures of extrajudicial and judicial application of measures of administrative-legal coercion in relation to individual entrepreneurs and legal entities: problems of understanding, isolation and
development // Administrative law and process. 2019. № 9. Pp. 14—19.
16. Stakhov A.I. New approaches to the understanding of administrative tort in the system of administrative legal relations / / Russian legal journal. 2019. № 4. Pp. 84—92.
17. Stuchka P.I. Encyclopedia of State and Law. T. 1. M.: Publishing House Communist Academy, 1925 — 1926.
18. Terekhova LA. Drift of administrative proceedings // Herald of Civil Procedure. 2020. № 3 // http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW
19. Filchenko A.P. Administrative supervision of persons released from places of deprivation of liberty: legal nature and prospects of legislative regulation // Administrative law and procedure. 2012. № 2.
20. Chronological collection of laws, decrees of the Presidium of the Supreme Soviet and resolutions of the Government of the RSFSR. T. V. M., 1959.
Информация об авторе
Плешевеня О.В. — судья Невельского городского суда Сахалинской области, аспирант
Information about the author
Pleshevenya O.V. — judge of the Nevel City Court of Sakhalin Region, graduate student
Статья поступила в редакцию 04.04.2022; одобрена после рецензирования 08.05.2022; принята к публикации 14.05.2022.
The article was submitted 04.04.2022; approved after reviewing 08.05.2022; accepted for publication 14.05.2022.
№ 2/2022
