CC BY
50
УДК 340.12 ББК 67.0
___ В.П.Беляев
Процессуальная форма надзора: особенности, признаки и принципы
Статья посвящена характеристике особенностей (требований, признаков) и принципов процессуальной формы надзорной деятельности как одной из разновидностей юридического процесса.
Ключевые слова: процессуальная форма, процессуальная форма надзора, особенности, требования, свойства, принципы, значение.
V.P.Beliaev
Procedural form of supervision: features, characteristics and principles
The article is devoted to the characteristic features (requirements, characteristics) and principles of procedural forms of surveillance activities as one of the varieties of the legal process.
Key words: procedural form, the procedural form of supervision, features, requirements, properties, principles, value.
Мы исходим из такого подхода, при котором категории «юридический процесс» и «юридическая процессуальная форма» (в их распространимости на все разновидности юридических процессов) объединяют, в частности, общие свойства и надзорного процесса. Соответствующие отрасли государственно-властной деятельности и формы ее реализации должны отвечать общим требованиям, выведенным как научная абстракция и объединенным рамками научного обобщения «юридическая процессуальная форма».
Вначале отметим, что процессуальная форма надзора должна быть целесообразной, ориентированной на обеспечение осуществления прав личности, общественных и государственных интересов. Например, в законе о прокуратуре РФ определены цели осуществления этой деятельности: соблюдение Конституции РФ, обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В свою очередь, все положения о федеральных службах, наряду с общими требованиями, содержат подробную регламентацию полномочий той или иной службы в сфере осуществления надзора (контроля), организацию их деятельности.
Далее, процессуальные нормы призваны так организовать надзор, чтобы обеспечить выполнение предусмотренных законом задач; они должны создать оптимальные условия для их решения и вытекающих из них других требований, предъявляемых законом к надзорной деятельности, содержать также и надежные га-
рантии, обеспечивающие эффективность и действенность надзора.
Следующее требование к процессуальной форме заключается в том, что она всегда должна отвечать принципу законности. В надзорной деятельности, особенно прокуратуры, это требование приобретает почти решающее значение, поскольку, преследуя основную цель обеспечения законности, надзор должен осуществляться в рамках закона, в строгом соответствии с законом.
Помимо этого, к другим требованиям (особенностям) надзора можно отнести рациональность и простоту его процессуальной формы. Надзор должен быть рациональным, то есть обеспечивать решение стоящих перед ним задач с наименьшими затратами материальных и людских ресурсов (так называемая «процессуальная экономия»),
С требованием рациональности процессуальной формы тесно связано требование ее простоты (простоты, а не упрощенства!). Это означает, что процессуальная форма должна быть свободна от ненужных, пустых формальностей, то есть от таких правил и процедур, в которых нет необходимости с точки зрения процесса. Загромождение надзорной деятельности ненужными процедурами превращает надзор из средства достижения поставленных целей в его препятствие.
В числе других требований процессуальной формы назовем также соблюдение нравственности, использование законов логики и психологии, надлежащее проведение логических операций.
0^,4
Таковы некоторые общие требования, которым должна отвечать любая процессуальная форма юридической деятельности государственных органов, в том числе и надзор.
В то же время процессуальная форма надзорной деятельности имеет свои специфические свойства, на характеристике которой остановимся подробнее.
Прежде всего, эту деятельность вправе осуществлять специально уполномоченные субъекты, наделенные соответствующими полномочиями (они обозначены в юридической литературе как «лидирующие субъекты» и «ординарные участники процесса»). К лидирующим субъектам, к примеру, прокурорского надзора, относятся только прокуроры (в процессуальном значении этого слова, поскольку и заместители, и помощники в этом смысле - тоже прокуроры). Последние инициируют прокурорско-надзорную деятельность, осуществляют ее в соответствии с определенной законом процедурой и принимают соответствующие процессуальные решения, а в отдельных случаях надзирают и за их исполнением.
К специфическим свойствам надзора можно отнести установленную законом юридически определенную и урегулированную форму разрешения юридического дела. Применительно к административному надзору укажем на строго определенную законом процедуру обжалования решений должностных лиц соответствующих государственных органов (причем только законом; никакие другие правовые акты не могут ни изменять, ни устанавливать процессуальную форму надзорной деятельности).
Специфические признаки процессуальной надзорной деятельности находят свое выражение в тех принципах, которые лежат в ее основе.
Основополагающими началами, на которых базируется процессуальная форма, в частности, прокурорский надзор, являются закрепленные в ст. 4 Закона о прокуратуре РФ принципы законности, централизма, независимости от федеральных и местных органов власти, гласности. С нашей точки зрения, в число надзорно-процессуальных принципов помимо надзорных надо включить и такие как: защита прав и законных интересов граждан, общества и государства; принцип гарантированности устранения нарушений закона, от кого бы они не исходили; принцип персональной ответственности должностных лиц органов надзора за соблюдение процессуальных норм и законность принимаемых ими решений. В существе последнего из указанных принципов заложено еще одно важное свойство надзорной деятельности: специфичность принимаемых решений по разрешаемому юридическому делу и их правовой режим. Взять, к примеру, такое полномочие, как объявление прокурором предостережения о недопустимости нарушения закона. Процедура,
ТНе /ГаГе 2013
условия, правовые последствия предостережения прописаны в законе о прокуратуре РФ. Второй пример: при пересмотре постановлений по делу об административном правонарушении законодательно установленная процедура предусматривает роль инициатора пересмотра, сроки, полномочия властных субъектов, их обязанность принять соответствующее закону решения.
Названные ранее общие требования, которым должна отвечать процессуальная форма юридической деятельности, существуют в неразрывном единстве и взаимообусловленности как между собой, так и с ее специфическими признаками. Причем, общее и особенное в процессуальной форме находится в диалектическом единстве. Общее выражается через особенное, а в особенном - в каждом специфическом признаке процессуальной формы - так или иначе проявляется общее. Важно отметить, что специфические черты процессуальной формы не могут рассматриваться изолированно от указанных общих требований, которым она должна отвечать как любая правовая форма, вне связи с ними.
Следовательно, юридическая процессуальная форма надзорной деятельности, ее требования (свойства), признаки и принципы проистекают из общих положений и требований юридической процессуальной формы.
Надо сказать, что рядом ученых уже предпринимались попытки обосновать наличие и содержание процессуальной формы надзора, в большинстве своем - прокурорского. На самостоятельное значение процессуальной формы прокурорского надзора в числе первых обратил внимание В.Я. Чеканов [I].
В.М. Савицкий, говоря о роли прокурора в судебном процессе, отмечал органическую связь «между внутренней сущностью, содержанием деятельности прокурора и процессуальной формой, в которую она облекается применительно к условиям реализации каждой процессуальной стадии» [2].
В свою очередь, М.Н. Маршунов называл исследуемый вопрос «достаточно тонким», считая, что «задача состоит в том, чтобы процессуальное законодательство последовательно отражало положение прокурора именно как органа надзора» [3]. Поддерживая и развивая эту мысль, позволим себе интерпретировать ее в следующем ключе: задача заключается скорее не в том, чтобы отраслевое законодательство включало в себя процессуальные нормы о прокурорском надзоре, а в том, чтобы в законодательство о прокурорском надзоре непосредственно вошли соответствующие процессуальные нормы и правила по его осуществлению, причем в достаточно полном объеме, который позволил бы всю многогранную деятельность прокуроров (и других должностных лиц надзорных органов)
ввести в рамки исключительно процессуальной формы.
Отметим, что в последнее время заметно активизировались ученые - специалисты в области административного права, все больше и больше появляется работ, так или иначе связанных с процессуальной формой административной деятельности (Д.Н. Бахрах, И.В. Панова и другие). Большинство из них отмечают, что хотя до настоящего времени не состоялось официального признания такой отрасли, как административно-процессуальное право, административный процесс реально существует. Но, к сожалению, как верно отмечают В.М. Манохин и Ю.С.Адушкин, имеющиеся процессуальные нормы не выделены в самостоятельные правовые акты. «Это как раз и свидетельствует об отсутствии заботы о процедурах, низком уровне правовой культуры» [4].
Солидаризируясь с таким суждением, со своей стороны отметим, что сложность как раз заключается в том, что законодательство о надзоре в полной мере не содержит необходимых процессуальных норм. К примеру, при осуществлении административного производства законодатель очень скупо прописал процессуальную форму возмездного изъятия имущества, порядок его конфискации, лишения определенных прав и т.п. Законодательство о надзорных функциях федеральных служб по существу только в общих чертах регламентирует процедуру осуществления надзорных полномочий, ограничиваясь лишь перечислением последних без процессуального сопровождения, то есть без ответа на вопрос, а как в рамках процедуры это сделать (с чего начать, в какой последовательности проводить, чем завершить и т.п.).
Следовательно, проблема совершенствования процессуальной надзорной деятельности остается актуальной и требует своего разрешения. В связи с этим выскажем одно замечание практического свойства: недостаточная четкость и определенность в закреплении признаков, требований, свойств процессуальной надзорной формы осуществления соответствующих полномочий в определенной мере «повинна» в проявлениях процессуального нигилизма в среде прокурорских работников и должностных лиц других государственных надзорных органов, профессиональных деформаций (волокита, использование в личных целях служебных полномочий, стремление к упрощенчеству за счет установления истины, бюрократизм и т.п.). Изложенное несовместимо с целями и задачами надзора, дискредитирует само назначение и роль этого государственно-правового института. Важно то, что осуществляемый в строгом соответствии с законом надзор является эффективным средством укрепления законности и правопорядка, обеспечивает подлинно демократическую процедуру разрешения юридических дел, включенных в компетенцию органов надзора, становится важнейшим гарантом соблюдения законных прав и интересов граждан.
Юридическая процессуальная форма надзора позволяет создать устойчивый, стабильный, нормативно-определенный (процессуальный) режим разрешения юридических дел; она регламентирует условия для полноты, всесторонности и объективности исследования обстоятельств конкретного дела в их совокупности, установления истины, правильного и неуклонного применения закона; обеспечивает возможность выявления причин и условий совершения правонарушений и принятия соответствующих мер предупреждения таковых.
ЛИТЕРАТУРА
1. Чеканов В.Я. Понятие правовых основ прокурорского надзора за расследованием преступлений // Актуальные вопросы советской юридической науки. Ч. 2. Саратов, 1978. С. 103.
2. Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора. М., 1975. С. 29.
3. Маршунов М.Н. Прокурорско-надзорное право. СПб, 1991. С. 35.
4. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право. Саратов, 2003. С. 41.
REFERENCES
1. Chekanov V.Ia. Poniatie pravovykh osnov prokurorskogo nadzora za rassledovaniem prestuplenii [Understanding the legal framework of procuracy supervision of the investigation into crimes]. Aktual'nye voprosy sovetskoi iuridicheskoi nauki. Ch. 2 [Actual problems of the Soviet legal science. P. 2.]. Saratov, 1978. p. 103.
2. Savitskii V.M. Ocherk teoriiprokurorskogo nadzora [Essay of the Prosecutor's supervision]. Moscow, 1975. p.29.
3. Marshunov M.N. Prokurorsko-nadzornoe pravo [Prosecutorial oversight right]. Saint PEtersburg, 1991. p. 35.
4. Manokhin V.M., Adushkin Iu.S. Rossiiskoe administrativnoepravo [Russian administrative law]. Saratov, 2003. p.41.
Информация об авторе:
Беляев Валерий Петрович
(Россия, Белгород)
Профессор, доктор юридических наук, профессор кафедры теории государства и права. Юго-Западный государственный университет. E-mail: [email protected]
Information about the author:
Beliaev Valerii Petrovich
(Russia, Belgorod)
Professor, doctor of legal sciences, professor of Department of theory of state and law. Southwest State University.
E-mail: [email protected]
