CC BY
118
государственной безопасности были вправе осуществлять в установленных случаях административное задержание, проверку документов, удостоверяющих личность, личный досмотр задержанных, досмотр вещей и изъятие вещей и документов, объявлять гражданам официальное предостережение, контролировать состояние режима секретности и т.д. Вместе с тем, правовые акты в свое время так и не были опу-бликованы3.
Таким образом, современное административное законодательство в области обеспечения национальной безопасности — исторически обусловленное явление, берущее начало со времен существования СССР. На конституционном и законодательном уровне были закреплены такие положения, как отнесение защиты Отечества к важнейшим функциям государства, определение круга основных субъектов обеспечения безопасности страны (государства, государственных органов, общественных организаций, должностных лиц и граждан), включенность КГБ СССР в систему органов исполнительной власти.
Постепенный развал СССР сопровождался реформированием органов государственной безопасности. Целесообразность принятия решений о реформировании во многом была обусловлена действием субъективного фактора, заключавшегося в определенном отношении высшего руководства бывшего СССР к органам государственной безопасности. Этот фактор активно действовал и действует в современной России. Достаточно вспомнить знаменитый Указ Президента РФ от 21 декабря 1993 г. № 2233 «Об упразднении Министерства безопасности Российской Федерации и создании Федеральной службы контрразведки Российской Федерации».
В Законе СССР «Об органах государственной безопасности в СССР» впервые на законодательном уровне были закреплены такие специальные виды
деятельности органов безопасности, как разведывательная, контрразведывательная. Это позволило сделать правовую основу деятельности органов безопасности более прозрачной, общество получило полное представление об используемых органами формах и методах, силах и средствах, направленных на обеспечение безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. Была подтверждена комплексность компетенции органов безопасности, наличие в ней групп обязанностей и прав оперативного (специального), уголовного процессуального (правоохранительного) и административного (исполнительно-распорядительного) характера.
В контексте развития административно-правового регулирования организации и деятельности органов государственной безопасности серьезным моментом было то, что органы государственной безопасности все больше оформлялись как важная часть государственного механизма, действовавшая в пределах своей компетенции и решавшая установленные законом задачи по обеспечению безопасности личности, общества и государства.
1 Бараненков В.В. Системный подход как важнейшее условие совершенствования законодательства о военной службе // Российский военно-правовой сборник. 2006. № 5.
2 Редкоус В.М. Теоретические подходы к определению понятия «государственная безопасность» по законодательствам России и государств — участников СНГ (сравнительный аспект) // Наука и образование XXI века : мат-лы III Междунар. науч.-практ. конф. (30 октября 2009 г.). Т. 1. Рязань, 2009. С. 230—236.
3 Правовое положение советских органов государственной безопасности (историческая справка). М., 1991. С. 24.
ПРОЦЕСС ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ НОРМ И ПРИНЦИПОВ МЕЖДУНАРОДНОГО И НАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВА
С.А. САВЧЕНКО,
доцент кафедры гражданского права и процесса Тюменского государственного университета,
кандидат юридических наук prepod72@bk.ru
Аннотация. Перед наукой и практикой стоит актуальная проблема изучения механизма взаимодействия международного и национального права; определение универсальных процедур и условий такого взаимодействия. В работе отражены авторские точки зрения на применение норм и принципов международного права во внутригосударственной сфере.
Ключевые слова: принципы права, приоритет закона, правовые системы, международные стандарты, трансформация норм права.
INTERACTING PROCESS OF RULES AND PRINCIPLES IN INTERNATIONAL AND NATIONAL LAW
S.A. SAVCHENKO,
docent Chair of Civil Law and Procedure Tyumen State University, candidate of law science
The summary. One of the urgent issues of the present day science and practice is a mechanism of interaction between the international and national law. It seems possible to give a modern definition for some universal procedures and provisions of such cooperation. The article presents the authorial angles on application of rules and principles of the international law within the internal affaires.
Key words: law principles, priority of law, legal systems, international standards, transformation of rules of law.
Конституционное право впервые, после принятия Конституции России 1993г., формируется под воздействием международно-правовых институтов. В последние годы возникло множество общественных отношений, которые подлежат совместному регулированию нормами международного и внутригосударственного права. Правовой основой этого служит ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой составной частью правовой системы выступают общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры. При коллизиях между нормами национального законодательства и нормами международных договоров, применяются последние.
Конституции зарубежных стран по-разному регулируют этот важнейший вопрос иерархии законодательства. В одних государствах (Бельгия, Нидерланды), заключенные ими международные договоры имеют верховенство над национальным правом, включая конституцию. В других (Греция, Кипр, Португалия), — признается верховенство международных договоров над законами страны, как предшествующими присоединению к договору, так и последующими. В третьих странах (Австрия, Венгрия) международные договоры приравниваются по силе к закону; в четвертых — признается верховенство лишь некоторых видов международных договоров, например, касающихся прав и свобод граждан1.
Конституция России признает приоритет международных договоров Российской Федерации (ратифицированных и вступивших в силу) над законами страны при правоприменении (ч. 4 ст. 15). В связи с этим важное значение имеет положение ст. 22 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», согласно которому, если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации, или пересмотра ее положений в установленном порядке. При этом Конституционный Суд РФ может использовать по инициативе правомочных субъектов полномочие проверять конституционность как не
вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров, так и, в определенных пределах, федеральных законов о ратификации международных договоров2.
Названная конституционная норма, определив составляющие правовой системы России, дала новое направление развитию конституционного процесса, поставив перед наукой и практикой актуальную проблему механизма взаимодействия международного и национального права. В правоприменительном процессе он представляет собой согласованное взаимодействие двух систем, направленных на урегулирование одних и тех же отношений. Тем самым существенно расширяется само понятие конституционного процесса, включающее регулирование правовых процедур, позволяющих гарантировать взаимодействие норм международного и национального законодательства в целях формирования единой непротиворечивой правовой системы. Представляется возможным определить эту часть как конституционный субстантивный процесс, определяющий универсальные процедуры и условия взаимодействия международных и национальных институтов.
Лауреат Нобелевской премии Ф.А. Хайек полагает, что «Конституция должна полностью состоять из организационных правил и касаться материального (субстантивного) права в смысле универсальных правил справедливого поведения лишь путем установления самых общих атрибутов этого права, тем самым, вручая правительству полномочия прибегать к принуждению для его соблюдения.
Несмотря на то, что Конституция должна определить, что относится к субстантивному праву, распределяя в заданных пределах власть между различными частями учреждаемой ею организации, детальное развитие субстантивного права она оставляет законодателям и судебной практике. Конституция представляет собой своего рода «надстройку, защищающую закон и гарантирующую непрерывный процесс его развития». Она также предотвращает смешение двух функций власти: обязанности следить за соблюдением правил, на которых зиждется естественный порядок общества, и обязанности использовать находящиеся в распоряжении власти материальные средства для предоставления некоторых услуг индивида и группам»3.
Эти процедуры осуществляются в рамках правовой деятельности, состоящей в разработке и принятии нормативных актов, а также их исполнении с учетом требований международного и национального права в РФ. Данную задачу выполняют законодательные, исполнительные, контрольные и правоохранительные органы государства: Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, Министерство иностранных дел РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, иные судебные органы и органы субъектов РФ.
В условиях федеративного государства действие норм международного права обеспечивается двумя путями: а) напрямую «по цепочке» федеральных органов, когда министерства и ведомства обеспечивают их выполнение через свои подчиненные структуры и инстанции; б) на уровне субъектов Российской Федерации, когда органы государственной власти обеспечивают их выполнение в рамках своей компетенции. Отсюда вытекает необходимость существования двух уровней правового регулирования обеспечения действия норм международного права: федерального и субъектов Федерации.
Субъекты Федерации в порядке реализации конституционного положения (п. «о.» ст. 72 Конституции РФ) по предметам совместного ведения с Россией «выполнение международных договоров Российской Федерации» предусматривают в своем законодательстве соответствующие нормы. Этот вопрос регулируется прежде всего в конституциях (уставах) субъектов. Однако «основные законы» субъектов идут дальше, упоминая общепризнанные принципы и нормы международного права.
В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации отражается вопрос выполнения международных обязательств России: гражданам гарантируются права и свободы в соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права, гарантируются права малочисленных и коренных народов согласно общепризнанным нормам и международным договорам; граждане вправе иметь двойное гражданство на основе международных договоров РФ, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ4.
Отдельно в юридической литературе обсуждается самостоятельный аспект — выполнение собственных соглашений с иностранными государствами и членами федераций зарубежных стран. Практически все уставы и конституции субъектов РФ предусматривают право соответствующего субъекта быть самостоятельным участником международных связей, заключать международные договоры и соглашения.
В ряде уставов и конституций отражается положение, согласно которому собственные международные соглашения являются составной частью правовой системы субъекта РФ, следовательно, подлежат такой
же защите и выполнению, как и собственные законы (например, в Тюменской области, в Нижегородской области, в Республике Башкортостан и др. приняты специальные законы о заключении, выполнении и прекращении международных соглашений)5.
Региональные законы «обходят молчанием» органы местного самоуправления в вопросе выполнения международных договоров Российской Федерации. Законы и иные нормативные акты, устанавливающие правовой режим в той или иной сфере, закрепляют и соответствующие полномочия органов местного самоуправления. Кроме того, они нередко содержат отсылочные нормы к международному праву или нормы о приоритете договоров, которые, безусловно, напрямую «связывают» и данные органы. Органы местного самоуправления не обязаны ожидать определенных указаний или ориентиров от государственных органов или региональной власти. Принимая местные нормативные акты они должны вписать их не только в федеральное законодательство, но и законодательство соответствующего субъекта РФ6.
Рассмотрим подробнее первую группу процедур адаптации международных принципов и норм для их применения во внутригосударственных отношениях. Международное право закрепляет и раскрывает содержание принципа добросовестного выполнения международных обязательств, а внутригосударственное право обеспечивает его реализацию на внутригосударственном уровне. По данному вопросу существует две точки зрения.
Одни ученые допускают непосредственное применение международного права в федеративных государствах, другие утверждают, что международное право, нормы международных договоров не могут применяться компетентными органами, если они не инкорпорированы или не трансформированы в национальное право. В отечественной международно-правовой доктрине были выдвинуты две теории приведения в действие норм международного права в рамках внутригосударственного правопорядка — теория трансформации и теория имплементации, — отличающиеся друг от друга.
Суть трансформации состоит в том, что применение норм международного права в рамках внутреннего правопорядка какого-либо государства возможно только в случае придания этим международно-правовым нормам силы национального закона посредством издания внутригосударственного правового акта.
Механизм имплементации международно-правовых норм включает в себя определенную совокупность правовых и институционных средств, используемых субъектами международного права на международном и национальном уровнях с целью реализации предписаний норм международного права. Механизм должен включать организационные и правовые формы деятельности соответствующих
органов государства по осуществлению правотворчества и правоприменения7.
Термин «имплементация» ассоциируется с реализацией права, с деятельностью, представляющей собой его осуществление. Когда говорят о национально-правовой имплементации международного права, речь идет именно об осуществлении международного права8.
Принципы международного права — это нормы международного права, имеющие обязательный характер для субъектов9. По мнению Н.А. Ушакова, «основные принципы международного права — это такие нормы общего характера, в соответствии с которыми должны устанавливаться все остальные его нормы»10.
Основные международные принципы зафиксированы в Уставе ООН, а также в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 г., и в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г.
Сегодня все четче проявляется тенденция, предопределяемая Конституцией, направленная на адаптацию общепризнанных принципов и норм международного права в национальную правовую систему. Этим целям служит полномочие Конституционного Суда проверять конституционность не вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров (п. «г» ч. 2 ст. 125 Конституции). Без признания такого международного договора конституционным не может быть завершена процедура вступления его в силу для Российской Федерации. Противоречащие Конституции РФ международные договоры либо их отдельные положения не подлежат введению в действие и применению.
Особая роль в решении этого вопроса отводится Конституционному Суду Российской Федерации, который в процессе судебного конституционного контроля правомочен разъяснять вопрос о том, какие нормы международных договоров необходимо применять и в каких случаях.
Органы судебной власти также должны принимать активное участие в реализации международных обязательств России, способствовать их соблюдению и препятствовать их нарушению. Все виды судов обязаны при необходимости применять в своей деятельности нормы международного права. Конституция РФ, отнеся международные договоры к правовой системе РФ, сделала это возможным, но, как показывает практика, суды редко применяют международное право в своей деятельности.
Особая роль в толковании норм международного права отводится судам. В деятельности суда сталкиваются предписания двух систем права. Как часть механизма взаимодействия международного и национального права, суд должен применять нормы международного права в контексте национальной правовой
системы в соответствии с ее целями и принципами, а также процессуальными нормами. Для того чтобы верно применить норму международного права, ее следует должным образом истолковать. В случае толкования норм международного права, суд адаптирует нормы одной правовой системы к условиям и отношениям, регулируемым обычно нормами другой правовой системы. Примером тому служит Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации», согласно которому толкование судом международного договора должно осуществляться в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. (Раздел 3, ст. 31—33).
Кроме того, судьи могут обращаться за разъяснением в Правовой департамент МИД РФ, в Министерство Юстиции РФ11.
Таким образом, согласованное взаимодействие двух систем международного и национального права объективно обуславливает расширение конституционного права путем включения правовых процедур, позволяющих сформировать единую непротиворечивую правовую систему. Конституционный субстантивный процесс определяет эти универсальные процедуры и условия взаимодействия международных и национальных институтов.
1 См. подробнее: Экономидес К. Взаимоотношения между международным правом и внутренним законодательством. Изд. Совета Европы. 1994. С. 14—16.
2 См.: Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2006. С. 518.
3 Хайек Фридрих Август фон. Право, законодательство и свобода: Современное понимание либеральных принципов справедливости и политики / Фридрих Август фон Хайек; пер. с англ. Б. Пинскера и А. Кустарева под ред. А. Куряева. М.: ИРИСЭН, 2006. С. 443.
4 См.: Марочкин С.Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень: Изд-во Тюменского государственного университета,1998. С. 128—129.
5 См.: Марочкин С.Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень: Изд-во Тюменского государственного университета, 1998. С. 130.
6 Там же. С. 131.
7 См.: Волова Л.И. Международные договоры в правовых системах федеративных государств. Ростов-на-Дону: Издательство СКАГС, 2004. С. 152.
8 См.: Гавердовский А.С. Имплементация норм международного права. Киев: Вища школа, 1980. С. 62.
9 См.: Там же. С. 27.
10 См.: Ушаков Н.А. Международное право: Основные термины и понятия. М. 1996. С. 7.
11 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 12.
