CC BY
88
ПРОТИВОРЕЧИЯ В ПОДХОДАХ К УРЕГУЛИРОВАНИЮ СОВРЕМЕННОГО ПОЛИТИКО-ПРАВОВОГО СТАТУСА КАСПИЙСКОГО МОРЯ
И.Б. ЭЖИЕВ,
кандидат политических наук, докторант кафедры философии политики и права
философского факультета МГУ им. М.В. Ломоносова Научная специальность: 23.00.02 — политические институты, процессы и технологии
E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассматривается проблема политико-правового статуса Каспийского моря, которая существенно влияет на геополитику региона. Правовой вакуум, образовавшийся после распада СССР, обострил военно-политическую ситуацию и выявил определенные геополитические риски в Каспийском регионе. Ключевые слова: Каспийское море, Каспийский регион, правовой статус, геополитический риск.
CONTRADICTIONS IN THE APPROACHES TO THE SETTLEMENT OF THE MODERN POLITICO-LEGAL
STATUS OF THE CASPIAN SEA
I.B. EZHIEV,
Ph.D. Political Science, Ph.D. Department of Philosophy, Policy and Law of Philosophy Faculty of Moscow State University by M. V. Lomonosov
Annotation. This article addresses the problem of political and legal status of the Caspian Sea, which significantly affects the geopolitics of the region. The legal vacuum created after the Soviet collapse, exacerbated the military-political situation and has revealed some geopolitical risks in the Caspian region. Keywords: Caspian Sea, the Caspian region, legal status, geopolitical risk.
После распада СССР в 1991 г. в Каспийском регионе сложилась новая геополитическая и геоэкономическая ситуация. На берегах Каспия началась история пяти независимых государств — России, Азербайджана, Казахстана, Туркменистана и Ирана, которые выдвинули требование о пересмотре статуса Каспийского моря, обозначив претензии на национальные участки Каспия. Изменившаяся геополитическая ситуация актуализировала вопрос о межгосударственной принадлежности Каспийского моря, а в этой связи и проблему определения международно-правового статуса.
Все суверенные постсоветские прикаспийские государства, за исключением России, сразу же заявили, что не признают юридическую силу договоров 1921 и 1940 гг. относительно Каспия, считая, что это противоречит национальным интересам этих государств, ущемляет их законные права по владению соответствующими частями моря. Российские правоведы, не согласные с такой позицией, начали ссылаться на Алма-Атинскую Декларацию, принятую 21 декабря 1991 г., где новые государства закрепили свое согласие признать в силе все договорные обязательства Советского Союза. Однако новая геополитиче-
ская ситуация, которая стала складываться в регионе в 1990-х гг. ХХ в., и условия договоров не отвечали ни политическим, ни экономическим интересам новых прикаспийских государств, что побуждало их к активным действиям в решении этого стратегического вопроса.
Проблема определения статуса Каспийского моря по праву может считаться одной из самых сложных проблем, стоящих сегодня перед сообществом стран региона, а также тех государств, интересы которых так или иначе затрагиваются развитием ситуации в этой части земного шара. Неопределенность статуса моря и незаконченность дискуссии о его правовом положении самым серьезным образом влияют на общую политическую и экономическую атмосферу вокруг региона и в целом на международную стабильность. Как и всякая неурегулированная проблема, вопрос правового статуса Каспийского моря не только приводит к осложнениям, которые непосредственно вытекают из него, но и служит полем для разнообразных политических спекуляций самых неоднородных сил и групп. Таким образом, помимо объективного экономического ущерба и политических трений между странами-участницами решения этой проблемы, неурегулированность правового статуса моря может иметь в дальнейшем с учетом традиционной внутриполитической нестабильности и внешнеполитических процессов вокруг региона самые неожиданные последствия. Поэтому совершенно объяснимо то значение, которое уделяется конечному урегулированию данного вопроса заинтересованными сторонами, выдвигающими различные концепции этого урегулирования на протяжении последних полутора десятилетий.
В начале 1990-х гг. XX в. прикаспийские страны приступили к поиску компромисса в определении статуса бассейна: является ли Каспий морем или озером?
Основной документ, на который стали ссылаться некоторые прикаспийские государства — это Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., в которой содержится определение открытого, полузакрытого или закрытого моря или водного бассейна. Основополагающим принципом, в соответствии с которым тот или иной водный бассейн рассматривается в качестве «моря», является его
сообщение с Мировым океаном через другие моря и проливы или через реки. Для более ясного представления позиции государств, считающих, что Каспий является морем, и соответственно опиравшихся на Конвенцию ООН по морскому праву, обратимся к некоторым основным положениям этого документа. Там говорится, что «прибрежные государства объявляют суверенитет под своими территориальными водами в пределах 12 морских миль, при этом другие страны пользуются свободой судоходства через территориальные воды прибрежных государств. Прибрежные государства имеют суверенные права в 200-мильной «экономической зоне» на природные ресурсы и определенные виды экономической деятельности, а также обладают полномочиями на проведение научно-исследовательских работ по изучению Мирового океана и на охрану окружающей среды.. .»И. Именно на эти положения и опирались сторонники определения Каспия как моря. Сторонники второй точки зрения выступают за узаконение статуса Каспия как международного озера, какой имеют, например, Великие озера в Северной Америке, озеро Чад в Африке. Однако сложность реализации и практического применения такого положения состоит в отсутствии в международном праве соответствующих норм, определяющих статус международного озера.
Существует также третья точка зрения, заключающаяся в том, чтобы объявить Каспий международным водным бассейном, принадлежащим одновременно всем прикаспийским странам, которые могут совместно эксплуатировать ресурсы Каспия.
Первый этап поиска в решении правовой проблемы Каспия начинается с 1992 г., когда прикаспийские государства начали выдвигать различные идеи относительно изучения статуса и решения вопросов использования ресурсов Каспия. Первой страной, проявившей подобную активность, стала Исламская Республика Иран.
В сентябре — октябре 1992 г. состоялась Тегеранская специальная конференция, темой которой было учреждение международной организации, призванной урегулировать проблемы Каспийского
1 Организация Объединенных Наций: основные факты. М., 2000. С. 321.
моря. На Тегеранской конференции официальная делегация Азербайджанской Республики подняла вопрос о международно-правовом статусе Каспийского моря. На обсуждение был вынесен иранский проект договора об организации сотрудничества прикаспийских государств. Итогом конференции стало принятие совместного коммюнике от 4 октября 1992 г., в котором констатировалась договоренность об определении сфер совместных действий. В рамках коммюнике все прикаспийские государства выразили согласие на образование специализированных комитетов, включая и комитет по правовому статусу. Однако лишь комитет по биоресурсам оказался дееспособным.
В начале переговорного процесса позиция Российской Федерации полностью противоречила интересам прикаспийских государств. Прежде всего, Россия руководствовалась стремлением сохранить за собой прежнее влияние и не допустить к участию в разработке сырьевых ресурсов другие страны.
Россия предлагала, чтобы до определения правового статуса Каспийского моря стороны придерживались ранее установленного правового режима (т.е. положений советско-иранских договоров 1921—1949 гг.). Она стала также упорно апеллировать к тому, что правопреемство в отношении правового статуса Каспия Азербайджан, Казахстан и Туркменистан как государства-члены СНГ подтвердили в Алма-Атинской декларации от 21 декабря 1991 г., согласно которой «государства-участники Содружества гарантируют выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и обязательств бывшего СССР»2.
Однако такая линия, не отвечавшая новым геополитическим реалиям, подтолкнула прикаспийские государства на сближение с США и другими странами.
С 1995 г. в регионе началась активная геополитическая игра с расширением географии и круга участников3. Фактически прикаспийские страны стали использовать проблему правового статуса Каспия в качестве инструмента, способного влиять на геополитическую ситуацию в регионе и оказывать помощь в привлечении средств нефтяных компаний. Основным камнем преткновения между Россией и прикаспийскими странами
стал вопрос: считать ли Каспий морем или это озеро? Как отмечалось выше, если Каспий признается морем, то оно подпадает под действие Конвенции ООН по морскому праву, принятой в 1982 г., а если это озеро, то относительно Каспия применимы положения международного права, зафиксированные в соглашениях, касающихся озер, окруженных двумя и более странами. Россия же отстаивала позицию, согласно которой Каспий — это озеро, и что соответственно его воды, недра и месторождения являются общим достоянием всех прибрежных государств. Принципиально с позицией России расходилась позиция Азербайджана, считавшего, что Каспий — это закрытое море, а статус моря в соответствии с Конвенцией ООН 1982 г. закрепляет суверенные права каждого из прибрежных государств на собственную экономическую зону — часть недр, шельфа, территориальные воды и т.д.
С 30 января по 2 февраля 1995 г. в Ашхабаде состоялась встреча прикаспийских государств. На повестку дня были вынесены вопросы, связанные с обсуждением российского проекта по сохранению и использованию биоресурсов Каспийского моря. На конференции противостояли позиции, прежде всего, «рыбников» и дипломатов. Последние утверждали, что без согласования и принятия конвенции по статусу Каспия невозможно договориться по конкретным вопросам использования его ресурсов. В итоге проект соглашения по сохранению и использованию биоресурсов Каспийского моря был обсужден и практически согласован по всем пунктам, за исключением вопроса статусного характера, т.е. о протяженности зон исключительной юрисдикции прибрежных государств на рыбную ловлю. Предполагались различные варианты: от 15 миль (Россия) до 25 миль (Казахстан), 30 миль (Иран) и 40 миль (Туркменистан и Азербайджан). В результате четыре прикаспийских государства, за исключением Азербайджана, согласились на 20-мильное ограничение рыболовных зон прибрежных государств. Азербайджан остался единственным государством, которое отказалось признать это согла-
2 ЗоннИ.С. Каспий: иллюзии и реальность. М., 1999. С. 467.
3 Кушкумбаев С. Каспий на перекрестке геополитических интересов: нефть, политика, безопасность // Caspian. Kazakhstan. Almaty. 1995. P. 15.
шение, заявив, что его признание предопределяет правовой статус Каспийского моря.
Азербайджан настаивал на определении Каспия в качестве пограничного озера, делящегося на соответствующие секторы по срединной линии. Эту позицию Азербайджан подтвердил в ходе переговоров в Казахстане 15—16 мая 1996 г. на международной научно-практической конференции, посвященной проблеме правового статуса Каспийского моря. На этой конференции Россия вновь предложила установление на Каспии кондоминиума, т.е. предлагала рассматривать его в качестве общего достояния пяти прибрежных государств и соответственно не позволять каких-либо односторонних действий по присвоению его пространств, а также ресурсов без согласия дру-гих4. В этом вопросе Россию поддержал Иран. Такая позиция позволяла России претендовать на нефть и газ, находящиеся вне ее сектора, в центральной части Каспия, что могло бы увеличить российскую «долю» на несколько сотен миллионов тонн условного топлива. Но главное, по-видимому, в другом. Признание части Каспия собственностью дало бы России, как и Ирану, право решающего голоса при обсуждении всех вопросов, связанных с их освоением. А это практически привело бы к весьма серьезным трудностям при создании международных консорциумов для их разработки и эксплуатации.
Позиция России по Каспию, заявленная в 1994 г., продержалась недолго. Активная деятельность иностранных нефтяных компаний, несогласованные действия прикаспийских стран при разработке углеводородных ресурсов — все это заставило Россию пересмотреть свой подход к проблеме правового статуса.
В 1998 г. российская позиция претерпела принципиальные изменения. Москва дала согласие на то, чтобы морское дно и природные ресурсы, находящиеся под ним, были разделены по так называемой срединной линии. Однако биологические ресурсы моря, прежде всего осетровое стадо, а также водное пространство должны оставаться в общей собственности. О новой позиции России было объявлено в январе 1998 г. в совместном заявлении Российской Федерации и Казахстана. В заявлении, в частности, говорилось: «Достижение консенсуса предстоит найти на
условиях справедливого раздела дна Каспия при сохранении в общем пользовании водной поверхности, включая обеспечение свободы судоходства, согласованных норм рыболовства и защиты окружающей среды». Вслед за этим заявлением уже 6 июля 1998 г. в Москве президенты двух стран подписали Декларацию «О вечной дружбе и союзничестве, ориентированной в XXI столетие», а также Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан «О разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование»5.
В соответствии с соглашением разграничение морского дна предусматривается провести по договоренности сторон, как это принято в мировой практике, с использованием срединной линии. Россия и Казахстан договорились, что между ними разграничение будет проводиться по модифицированной срединной линии, которая будет выстроена с учетом островов, геологических структур, других особых обстоятельств. Фактически Россия и Казахстан пошли на политический компромисс, поскольку модифицированная срединная линия — это политическая линия. Подписанием этого соглашения Россия признала Договоры 1921 и 1940 гг. устаревшими и не отвечающими новым геополитическим реалиям региона.
После принятия российско-казахстанского соглашения по Каспию в 1998 г. между Россией и Ираном возникли резкие расхождения по поводу будущего статуса моря, что привело к снижению темпов встреч постоянных рабочих групп по статусу Каспия.
Если в 1990-е гг. Россия больше реагировала на происходящее в Каспийском регионе, нежели предупреждала негативное для нее развитие событий, включая и проблемы, связанные со статусом Каспийского моря, то уже в конце 1990-х гг. XX в. Россия стала вести более сбалансированную, взвешенную и долгосрочную политику.
Изменение позиции России было вызвано многими факторами, важнейшими из которых
4 Мамедов Р. Современный международно-правовой статус Каспийского моря: политика, дипломатия и право // Право и политика. 2001. № 3. С. 112.
5 Жильцов С.С., Зонн И.С., Ушков А.М. Геополитика Каспийского региона. М., 2003. С. 77, 78.
явилась активизация внешней политики США в Каспийском регионе.
Из всех прикаспийских государств Азербайджан с самого начала переговорного процесса предлагал множество вариантов проекта конвенции по правовому статусу Каспия. Азербайджан был сторонником классификации Каспия как моря. Эта позиция отразилась в проекте конвенции, предложенной Азербайджаном в 1995 г. В частности, согласно ст. 13 проекта конвенции «Каспийское море (пограничное озеро) разделялось на суверенные секторы, являющиеся неотъемлемой частью территории соответствующих прикаспийских государств»6. При этом Азербайджан абстрагировался от всех международных обязательств в отношении существующего статуса.
Принципиальная позиция Азербайджана была связана с активизацией иностранных нефтяных компаний, ведущих нефтяные разработки в азербайджанском секторе согласно «контракту века», подписанному в Баку осенью 1994 г.
Важно подчеркнуть, что отношение Баку к проблеме правого статуса на протяжении всего времени было ориентировано на позицию США, которые имеют достаточно тесные контакты с правительственными и нефтяными кругами Азербайджана. США изначально поддерживали позицию Азербайджана по секторальному разделу Каспия7. Именно поэтому Азербайджан занял столь жесткую и неуступчивую позицию в этом вопросе. Интересно в этой связи высказывание специального советника Президента США по странам СНГ Джеймса Коллинза: «Азербайджан должен и впредь твердо отстаивать принцип секторального деления Каспийского моря, чтобы в страну шли иностранные инвестиции»8.
Это еще раз подтверждает наш тезис о том, что Азербайджан, отстаивая вышеуказанную позицию, фактически защищает интересы иностранных нефтяных компаний. Не исключено, что на политику США в регионе сильное влияние оказывают лобби, состоящие из крупных нефтяных гигантов страны.
Изменение позиции Москвы в отношении статуса Каспия в конце 1990-х гг. XX в. привело к тому, что Азербайджан отошел от жесткого отстаивания своей позиции, пойдя на компромисс с Москвой. Вскоре Азербайджан поддержал пред-
ложенный Россией принцип раздела дна на национальные секторы, который лег в основу подписанного в 1998 г. соглашения между Россией и Казахстаном.
Успешная дипломатическая деятельность Москвы привела к тому, что в ходе визита Главы российского государства в Баку 8—9 января 2001 г. было подписано совместное заявление о принципах сотрудничества в Каспийском море. Данный документ предполагал разграничение дна Каспийского моря на основе метода срединной линии. Спустя год, 23 сентября 2002 г., Азербайджан и Россия подписали соглашение9, в котором подтверждается общеизвестный принцип «Делим дно — вода общая». Этот компромисс стал результатом 10-летнего поиска пути решения одной из важных проблем на постсоветском пространстве.
Таким образом, мы видим, что раздел Каспия на национальные секторы между Россией, Азербайджаном и Казахстаном практически состоялся.
Позиция Туркменистана, в отличие от своих каспийских соседей Азербайджана и Казахстана, сводилась к тому, что Каспийское море — это внутренний водоем-озеро, к которому не могут быть применимы категории морского права. Эта позиция совпадала с первоначальной российской и иранской и выражена в советско-иранских договорах о статусе Каспия 1921 и 1940 гг.
В подходе к большинству каспийских проблем туркменская сторона проявляла демонстративную отстраненность, оправдывая свою несговорчивость тем, что Туркменистан имеет официально признанный ООН статус нейтрального государства. Ашхабад считает преждевременным заключать соглашения по Каспию до прояснения вопроса о принадлежности спорных нефтяных месторождений. Эта позиция, в частности, отразилась в совместном туркмено-иранском коммюнике, где констатировалось, что «эксплуатация ресурсов Каспия невозможна до выработки его правового режима», что «иностранным государствам не дозволено вмешиваться в проблемы Каспийского региона»10.
6 Концепция о правовом статусе Каспийского моря. Проект Азербайджанской Республики.
7 Жильцов С.С., Зонн И.С., Ушков А.М. Указ. соч. С. 86.
8 Российская газета. 1997. 21 июня.
9 Соглашение между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой о разграничении сопредельных участков дна Каспийского моря. Совершено в г. Москве 23 сентября 2002 г.
10 Сегодня. 1995. 7 июля.
Под иностранным государством здесь следует понимать, прежде всего, США, против вмешательства которых в дела региона категорически возражает Иран.
На фоне активных действий своих соседей Туркменистан был вынужден выбрать наиболее правильный (с его точки зрения) способ решения этой проблемы. Туркменистан согласился с предложенным Россией вариантом по принятию 45-мильной зоны юрисдикции каждого прикаспийского государства.
Современная позиция Туркменистана заключается в следующем: «Сначала статус Каспия, и лишь затем все остальные проблемы, включая раздел спорных месторождений»11.
Что же касается самой модели разграничения зон юрисдикции, то Туркменистан считает, что здесь могут иметь место как принцип секторального деления моря, так и принцип кондоминиума с зоной прибрежных территориальных вод, разграничением морского дна и общим пользованием срединной частью водной поверхности. Главное — проблема политического решения международно-правового статуса Каспийского моря12.
Иран, будучи недовольным как содержанием российско-казахстанского соглашения 1998 г., так и ходом обсуждения проблем определения статуса предложил считать Каспий не морем и не пограничным озером, а осуществить деление Каспия на пять одинаковых по объему секторов, т.е. по 20%-ому принципу. По иранскому проекту предполагалось делить Каспийское море по «принципу справедливости» и заложить это в предполагаемую конвенцию по статусу Каспия как один из главных принципов.
Эта позиция Ирана обусловлена тем, что в случае секторальной делимитации он может получить всего лишь 14%-ю долю Каспия, тем более что в недрах его части, как утверждают ученые, нет нефти в желаемом объеме.
Затягивание решения вопроса о статусе Каспия неизбежно порождает споры и трения между
прикаспийскими странами. Эти конфликты ускоряют стремительное освоение месторождений углеводородного сырья. Первый из таких конфликтов произошел между Азербайджаном и Туркменистаном. МИД Туркменистана выступил с резким заявлением в адрес Азербайджана, который в одностороннем порядке включил нефтяные месторождения Азери и Чираг в число территорий, принадлежащих Азербайджану. Азербайджан конституционно закрепил свои права на эти месторождения. По мнению туркменской стороны, первое — полностью, а второе — частично принадлежит Туркмении. Безусловно, противоположной точки зрения придерживается Баку. Интересно, что и та и другая стороны, отстаивая свои позиции, ссылаются на договоренности 1970 г. Тогда Министерство нефтяной промышленности СССР осуществило раздел «советской части» Каспия на секторы между РСФСР, Азербайджанской, Туркменской и Казахской ССР. При этом разделе за основу была взята срединная линия, общепринятая в международной практике.
Все эти факторы сыграли свою роль в конфликте между двумя прикаспийскими государствами. Между Азербайджаном и Туркменистаном длительное время сохраняется напряженность в отношениях. Неадекватные односторонние действия этих стран ставили под сомнение стабильность Каспийского региона. Немаловажную роль в споре сыграли Соединенные Штаты. Участвуя в качестве посредника, США проводили политику двойных стандартов, преследуя свои геополитические и геоэкономические интересы. Этот конфликт для США явился эффективным инструментом влияния на политику региона. Сегодня становится очевидным, что регион, прилегающий к Каспийскому морю, превращается в узловой пункт международных конфликтов, основу которых составляют нефть и газ.
11 Независимая газета. 2000. 24 окт.
12 Там же.
