CC BY
33
1(43) - 2011
Отраслевые финансы
УДК 338.61
ПРОТИВОРЕЧИЯ ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ РОССИИ
И. А. БОЛДЫРЕВА,
доктор экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита E-mail: [email protected] Ростовский технологический институт сервиса и туризма Южно-Российского государственного университета экономики и сервиса
Сложность решения проблемы финансовой стабилизации в сфере жилищно-коммунальныхуслуг (ЖКУ) обусловлена необходимостью согласования разнонаправленных интересов ее субъектов (населения, поставщиков услуг, государства). В статье проведен анализ финансовых взаимосвязей в сфере ЖКУ на микро- и макроуровнях. Сделан вывод, что противоречия, формирующиеся в этой сфере, во многом обусловлены недостатками политики государственного финансового регулирования в этом сегменте.
Ключевые слова: сфера, жилищно-коммунальные услуги, финансовый, механизм, государственный, регулирование.
На протяжении последнего двадцатилетия сфера жилищно-коммунальных услуг, несмотря на непрерывное поэтапное реформирование, продолжает оставаться проблемным сектором экономики. Негативный фон преобразований формируется под воздействием, с одной стороны, ультралиберального подхода к переустройству отрасли, с другой стороны — сохраняющегося механизма государственного регулирования данной сферы, в большей степени ориентированного на административные методы управления. Результат — возникновение
социальной напряженности в обществе и дефицит позитивных тенденций в повышении эффективности функционирования сферы ЖКУ.
Сложность проведения рыночных преобразований в данном секторе определяется рядом характерных особенностей, не позволяющих использовать рыночные инструменты в их классическом варианте. Социальный характер жилищно-коммунальных услуг, обусловленный их необходимостью для жизнеобеспечения, незаменимостью и масштабами потребления, в значительной мере влияет как на степень государственного регулирования сферы, так и на возможность применения в ней рыночных регуляторов.
С позиции экономики общественного сектора отнесение жилищно-коммунальных услуг к тому или иному типу благ позволяет определить основные параметры финансового механизма функционирования сферы ЖКУ:
• степень платности услуг для потребителей;
• масштабы государственного субсидирования и тарифного регулирования;
• возможности применения рыночных инструментов для решения остро стоящих инвестиционных проблем отрасли.
Куда отнести жилищно-коммунальные услуги: к частным или общественным благам? В исследовании этого вопроса большинство ученых признает смешанный характер услуг [1, с. 16; 2, с. 57—64; 3, с. 37]. Следовательно, в этой сфере необходимо государственно-рыночное регулирование.
В жилищной сфере функциональное содержание финансового механизма определяется процессами саморегулирования в жилищном фонде новой застройки и возможными формами государственной финансовой поддержки восстановления и модернизации многоквартирного жилищного фонда застройки советского периода.
В коммунальной сфере, для которой характерна естественная монополизация деятельности, формирование финансового механизма в условиях рыночной модели экономики предусматривает:
• выявление необходимости и возможности дотирования услуг предприятий — естественных монополистов со стороны государства;
• определение источников инвестирования строительства и реконструкции коммунальных объектов и сетей (соотношение частного инвестирования и государственного субсидирования);
• определение метода ценового регулирования (ценовой дискриминации, альтернативной конкуренции, многокомпонентных тарифов, затратных и стимулирующих методов ценообразования);
• обоснование методов и инструментов государственной финансовой поддержки естественных монополистов.
Рассмотрение финансового механизма как системы многообразных видов финансовых отношений, форм их организации, методов аккумулирования и распределения финансовых ресурсов выдвигает в ряд первоочередных вопросов теории и методологии формирования нового финансового механизма сферы жилищно-коммунальных услуг исследование функционального содержания финансовых отношений в отрасли через призму двух групп взаимосвязей:
• между субъектами сферы на микроуровне (органами местного самоуправления, предпринимательскими структурами в сегменте, потребителями услуг) по поводу финансового обеспечения отрасли;
• между различными уровнями органов власти (местным самоуправлением, субъектами РФ, федеральными ведомствами) по поводу осуществления государственной финансовой поддержки сферы ЖКУ.
Специфика финансовых взаимосвязей в отрасли на микро- и макроуровне обусловлена мерами государственного финансового регулирования. Оно предполагает прежде всего воздействие на всех субъектов — участников процесса предоставления и потребления жилищно-коммунальных услуг: на потребителей, управляющие субъекты (товарищества собственников жилья (ТСЖ), жилищно-строительные кооперативы, управляющие организации), органы власти, ресурсоснабжающие и подрядные организации [4, с. 49—52]. Современное состояние финансового регулирования сферы ЖКУ позволяет говорить о формировании ряда противоречий на всех уровнях отношений.
На микроуровне функционирования финансового механизма сферы складывается ряд противоречий, обусловленных изменениями в жилищном законодательстве и правилах предоставления коммунальных услуг.
Система финансовых отношений, связанных с эксплуатацией жилищного фонда, построенного за счет частного инвестирования (долевого участия граждан), теоретически проста и вполне отвечает рыночным условиям хозяйствования. В жилищно-строительных кооперативах эта система отношений отлажена еще в условиях планово-директивной экономики. Размеры оплаты за содержание, техническое обслуживание жилищного фонда и различные виды ремонта оговариваются на общем собрании, принимаются голосованием. Все виды расходов на содержание и ремонт жилого дома публично обсуждаются, что способствует прозрачности финансовых потоков. Отношения с коммунальными предприятиями в связи с предоставлением услуг тепло-, водоснабжения, водоот-ведения строятся в соответствии с заключенными договорами.
Однако жилищно-строительные кооперативы и товарищества собственников жилья являются формами организации экономических отношений в многоквартирных домах, где существует коллективная собственность. Как отмечает Е. Ясин, «с ними возникают проблемы внутренней организации — управление, контроль, мотивация участия жильцов в коллективных действиях, проблема «безбилетника» (кто-то всегда хочет «проехаться» за счет более активных и дисциплинированных членов коллектива)» [6, с. 95—119]. Следовательно, эффективность управления жилищным фондом в созданных товариществах собственников жилья, а соответственно, и эффективность использования финансовых ресурсов в значительной мере зависят
1(43) - 2011
Отраслевые финансы
от уровня гражданской активности и общественного контроля.
Наиболее сложной является проблема построения финансовых отношений и организации процессов управления жилищным фондом, построенным за счет средств государства в годы СССР, который является преобладающим в России. Приватизация жилья обозначила граждан как собственников жилых помещений в многоквартирных домах. Принятые в 1990-е гг. нормативно-правовые акты в сфере жилищного законодательства обязали собственников участвовать в содержании мест общего пользования, нести ответственность за сохранность общедомового имущества и инженерного оборудования.
Формирование новой системы управления жилищным фондом в рамках проводимой реформы и трансформации жилищного законодательства (принятия нового Жилищного кодекса) нацелены на активизацию граждан в направлении объединения в товарищества собственников жилья и выбора формы управления жилыми домами для дальнейшей эффективной эксплуатации. Однако текущая эксплуатация жилищного фонда, осуществляемая за счет граждан, не может быть эффективной в условиях значительного физического износа жилых домов. Фактически население вынуждено организовывать ТСЖ в жилищном фонде, подлежащем капитальному ремонту, финансирование которого местные бюджеты обеспечить не в состоянии.
Изменениями в законодательстве усложнены финансовые отношения и в сфере предоставления коммунальных услуг и расчетов за них. Правила предоставления коммунальных услуг, утвержденные постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 № 307, коренным образом изменили ранее существовавшую систему финансовых отношений между поставщиками и потребителями услуг в многоквартирных домах, когда расчеты за потребленные услуги производились либо по индивидуальному прибору учета ресурсов, либо по нормативам потребления услуг.
Законодательное закрепление управляющей компании или товарищества собственников жилья в качестве исполнителя услуг, с одной стороны, усилило монопольное поведение ресурсоснабжающих организаций (водоканалов, теплосетей, электросетей), с другой стороны, обусловило снижение прозрачности в расчетах за коммунальные услуги внутри многоквартирных домов при применении общедомовых приборов учета потребления ресурсов. В условиях функционирования посредника
в цепочке отношений «поставщик — потребитель услуг» информационная асимметрия в коммунальном секторе проявляется сразу в двух видах: через величину тарифов и через объемы потребления услуг. Непрозрачное распределение бремени оплаты общедомовых потребностей, потерь в сетях долгов отдельных потребителей опосредует оппортунистическое поведение управляющих компаний по отношению к потребителям услуг.
Современные формы организации финансовых взаимосвязей в сфере ЖКУ на микроуровне отражают также существующую ситуацию разба-лансированности местных бюджетов по доходной и расходной составляющим, невозможность выполнения муниципалитетами возложенных на них функций обеспечения жизнедеятельности территорий и зависимость от финансовой помощи федерального центра. В большей степени это можно отнести к инвестиционным нуждам сферы ЖКУ, так как, обеспечив текущее финансирование отрасли за счет полной платности услуг для населения, государство в лице органов управления всех уровней не обеспечивает в полной мере финансирования процессов восстановления изношенного жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры.
Анализ динамики инвестиционных процессов в сфере жилищно-коммунальных услуг позволил выявить следующие тенденции и закономерности развития системы инвестирования в отрасли:
• стабильно низкий уровень инвестиций в сферу ЖКУ в общей структуре инвестиций в основной капитал экономики России;
• различные подходы к инвестированию воспроизводства основных фондов в жилищной сфере и коммунальном секторе;
• приоритетность инвестирования в жилищную сферу по сравнению с коммунальным сегментом, обусловленная преимущественно новым строительством жилья и слабо затрагивающая процессы воспроизводства жилищного фонда застройки советского периода;
• проявление интереса частных инвесторов к коммунальной сфере, в то время как в воспроизводство жилищного фонда старой постройки направляются только незначительные суммы бюджетных ассигнований. Государственная финансовая поддержка в
сфере жилищно-коммунальных услуг предполагает не только осуществление прямого бюджетного финансирования, но и применение других форм организации финансовых отношений. В экономи-
ке общественного сектора государственная помощь отдельным отраслям и частным предпринимателям рассматривается в виде следующих разнообразных форм:
а) прямые денежные выплаты (субсидии);
б) косвенные субсидии в виде:
— сокращения налоговых обязательств;
— льготных кредитов и государственных гарантий под эти кредиты;
— предоставления товаров и услуг по ценам ниже рыночных;
— государственных закупок товаров и услуг по таким же ценам;
— определенных норм регулирования.
Следует учитывать, что предоставление государственной финансовой поддержки отраслям или отдельным частным производителям имеет целью изменение рыночного поведения получателя субсидии, то есть мотивацию или ограничение в росте объемов продукции (товаров, услуг), спроса, предложения, потребления. В силу отличительных особенностей сферы ЖКУ, предоставляющей блага смешанного характера, государственная финансовая поддержка данной отрасли имеет специфические формы.
Традиционное для сферы жилищно-коммунальных услуг прямое финансирование текущей деятельности предприятий (на муниципальном уровне — дотации на разницу в тарифах, покрытие убытков) характеризуется постепенным сокращением с последующей ликвидацией, так как в условиях рыночной экономики выделение бюджетных средств ориентировано на поддержку социально незащищенных слоев населения и минимизирует дотирование всех потребителей.
Прямое бюджетное финансирование потребностей отрасли в капитальном ремонте, модернизации и реконструкции жилищного фонда и коммунальных объектов за счет средств местных и региональных бюджетов, как правило, характеризуется нецелевым использованием выделяемых бюджетных средств, завышением расходов по сметам, проявлением коррупционных механизмов при проведении конкурсов.
Осуществление прямых субсидий не может рассматриваться как эффективная форма государственной финансовой поддержки сферы жилищно-коммунальных услуг, способствующая изменению поведения получателей субсидий различного уровня (субъектов РФ, органов местного самоуправления, предприятий отрасли). Однако исходное крайне неудовлетворительное состояние
основных фондов и предположительно долгий период вхождения частных инвесторов в отрасль предопределяют необходимость сохранения прямого бюджетного финансирования инвестиционных потребностей сферы ЖКУ.
В условиях трансформации финансового механизма сферы жилищно-коммунальных услуг финансирование инвестиционных нужд отрасли за счет средств федерального бюджета приобретает такие формы, которые все более требуют определенного поведения от получателя субсидии, что проявляется в установлении ряда критериев, индикаторов и условий отбора получателей финансовой поддержки из вышестоящего бюджета.
Участие федерального центра в финансировании инвестиционных потребностей сферы на современном этапе предусматривает:
1) финансирование целевых программ и проектов по реконструкции, модернизации и замене объектов коммунальной инфраструктуры на условиях отбора субъектов РФ;
2) выделение средств временной государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» субъектам РФ на условиях отбора для проведения капитального ремонта жилищного фонда, ликвидации ветхого и аварийного жилья и переселения граждан [5].
Характерной особенностью участия федерального уровня власти в системе формирования финансовых потоков сферы жилищно-коммунальных услуг является наличие определенных, четко обозначенных критериев и условий отбора субъектов РФ, претендующих на получение бюджетных средств на инвестиционные цели. Большая часть применяемых критериев выделения бюджетного финансирования связана с активизацией процессов коммерциализации в жилищной и коммунальной сферах.
В коммунальном секторе используется система индикаторов, на основании которых выделяются средства федерального бюджета в рамках реализации подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002—2010 годы, включающей:
1) индикатор состояния коммунальной инфраструктуры;
2) индикатор фактического инвестирования в объекты коммунальной инфраструктуры из всех источников финансирования, то есть отражающий фактические возможности субъекта РФ по инвестированию;
1(43) - 2011
Отраслевые финансы
3) индикатор планируемого инвестирования. В жилищной сфере это критерии и условия выделения средств временной государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» субъектам РФ и муниципальным образованиям (см. таблицу).
Таким образом, специфика уровневой организации финансовых взаимосвязей в сфере жилищно-коммунальных услуг обусловлена наличием системы жестких критериев отбора получателей государственной финансовой поддержки, характеризующейся преобладанием субъективного компонента, формирующего такие противоречия, как ускорение коммерциализации сферы ЖКУ при возможном отсутствии объективных предпосылок к этому в регионах и зависимость объемов инвестиций в жилищную сферу от темпов коммерциализации коммунальной сферы.
С одной стороны, наличие такого рода критериев служит действенным инструментарием реализации финансовой политики государства в жилищно-коммунальной сфере, предусматривающей активизацию процессов саморегулирования в отрасли. С другой стороны, объемы государственных инвестиций, подлежащие освоению в ЖКХ, составляют незначительную долю от потребности, а схема бюджетного финансирования мероприятий по модернизации коммунальной сферы строится по принципу «замыкания».
Единственным объективным критерием отбора субъектов РФ — получателей целевого финансирования из средств федерального бюджета на воспроизводство жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры может выступать только уровень физического износа основных фондов в регионе, так как другие критерии (темпы коммер-
Характеристика системы государственной финансовой поддержки сферы ЖКУ
Направление, источник поддержки Основные условия поддержки Преимущества выбранных критериев Недостатки выбранных критериев
Модернизация коммунальных объектов за счет средств бюджетов всех уровней в рамках реализации подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы 1. Наличие программы субъекта РФ по модернизации объектов коммунальной инфраструктуры с установленными параметрами повышения качества коммунальных услуг. 2. Выполненные обязательства по реализуемым проектам и подтвержденные субъектом РФ намерения частных инвесторов принимать участие в финансировании проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры. 3. Снижение просроченной кредиторской задолженности у коммунальных предприятий и отсутствие прямого дотирования их текущей деятельности из средств бюджетов всех уровней 1. Стимулирование разработки программ развития территорий муниципальных образований, критериев повышения качества коммунальных услуг. 2. Более четкое разделение полномочий между различными уровнями власти. 3. Снижение прямого субсидирования коммунальных предприятий 1. Осуществление «замыкающего» финансирования инвестиционных нужд. 2. Вероятность составления некачественных инвестиционных проектов из-за отсутствия необходимых профессиональных кадров в муниципальных образованиях. 3. Вероятность форсированного перевода на самоокупаемость коммунальной сферы независимо от социально-экономической обстановки в регионе
Проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда за счет средств государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» 1. Не менее 80 % коммунальных предприятий (на территории муниципальных образований), осуществляющих деятельность на праве частной собственности, по договору аренды или концессионному соглашению с долей государства в уставном капитале не более 25 % к 01.01.2011. 2. Не менее 80 % управляющих организаций в жилищной сфере (на территории муниципальных образований) с долей государства в уставном капитале не более 25 % к 01.01.2011. 3. Наличие ТСЖ в не менее, чем 20 % многоквартирных домов к 01.01.2011 1. Стимулирование развития частного инвестирования в коммунальной сфере. 2. Повышение гражданской ответственности и самоорганизации граждан в вопросах управления и эксплуатации жилищным фондом 1. Ускорение процессов коммерциализации сферы ЖКХ за счет частичной приватизации при возможном отсутствии объективных предпосылок. 2.Воз-можность использования ТСЖ в качестве инструмента получения финансовой поддержки из фонда и направления этих средств на ремонт муниципальных домов. 3.3ависимость инвестиций в жилищную сферу от темпов коммерциализации коммунальной сферы
циализации отрасли, возможности региональных и местных бюджетов финансировать воспроизводственные процессы) усиливают территориальную дифференциацию в развитии сферы жилищно-коммунальных услуг и социальные диспропорции в уровне удовлетворения потребностей населения в необходимых условиях жизнеобеспечения.
Частичному разрешению сложившихся противоречий в финансовом механизме функционирования сферы жилищно-коммунальных услуг на современном этапе будут способствовать следующие меры государственного финансового регулирования:
1) внесение изменений в законодательные нормы, регламентирующие отношения субъектов в сфере предоставления коммунальных услуг, в том числе в части расчетов за коммунальные услуги в многоквартирных домах;
2) оптимизация системы критериев отбора субъектов РФ — получателей государственной финансовой поддержки в рамках реализации государственных программ модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры.
Список литературы
1. Белокрылова О. С., Привалова Е. В, Яхимович В. И. Институциональные механизмы модернизации рынка жилья и его макроэкономическая динамика в посткризисной экономике. Ростов н/Д.: изд-во РГУ, 2003.
2. Ермишина А В. Общественные эффекты приватизации в коммунальной экономике // ЖКХ — журнал руководителя и главного бухгалтера. 2007. № 8.
3. Занадворов В. С., Ильина И. П. Теория экономики города: учеб. пособие. М.: Изд. дом ВШЭ, 1999.
4. Каменева Е. А. Механизм государственной финансовой поддержки жилищно-коммунального хозяйства: методы и инструменты // Финансы и кредит. 2008. № 37.
5. О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства: Федеральный закон от 21.07.2007 № 185-ФЗ.
6. Ясин Е. Политическая экономия реформы ЖКХ // Экономическая политика. 2006. № 2.
