CC BY
237
Реформа ЖКХ
механизм государственной финансовой поддержки жилищно-коммунального хозяйства: методы и инструменты
Становление рынка жилья и жилищно-коммунальных услуг в России — одно из наиболее сложных направлений социально-экономического реформирования. В течение многих лет жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) формировалось как сложная, многоотраслевая система в условиях централизованного управления, охватывающая более 30 различных видов деятельности. Россия как страна с высоким уровнем урбанизации (более 70 % населения проживает в городах) имеет жилищный фонд и коммунальную инфраструктуру, по своему масштабу составляющие весомую долю в национальном богатстве, однако их состояние не соответствует технологическому и экономическому потенциалу страны.
Несмотря на 15-летний опыт преобразований в ЖКХ, до сих пор не завершено формирование рыночных отношений и реформирование финансов в силу системных причин: неэффективной системы управления, дотационности сферы и тяжелого финансового положения его предприятий, несовершенной тарифной политики, высоких затрат и отсутствия экономических стимулов снижения издержек, связанных с оказанием жилищных и коммунальных услуг, неразвитости конкурентной среды и договорных отношений и, как следствие, высокой степени износа основных фондов, неэффективной работы предприятий, больших потерь воды и энергоресурсов.
Выступив на начальном этапе экономических реформ в роли своеобразного амортизатора социальных последствий либерализации цен, жилищно-коммунальная сфера России постепенно
Е.А. КАМЕНЕВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов Саратовский государственный социально-экономический университет
превратилась в источник угроз для социального и экономического развития страны. Особо острой необходимостью решения перечисленных проблем становится проведение финансовой политики перехода населения на оплату 100 %-ной стоимости жилищно-коммунальных услуг и постепенного сокращения на этой основе бюджетного финансирования отрасли, что фактически означает перекладывание бремени недофинансирования ЖКХ на основного потребителя жилищно-коммунальных услуг — население. Таким образом, в современных условиях вопрос полноты и эффективности государственной финансовой поддержки ЖКХ как важнейшего рычага государственного регулирования экономики России в целом становится остро актуальным.
Говоря о методах воздействия государства на общество вообще, следует, прежде всего, выделить две основные группы: правовое регламентирование и финансовое воздействие1. Причем, рассматривая государственное воздействие на конкретную отрасль в рамках финансовой поддержки, нельзя четко разграничить эти группы и представить описание методов и инструментов финансового механизма, ограничиваясь заданными рамками. Как правило, правовое регламентирование обосновывает, утверждает и осуществляет контроль за практическим финансовым воздействием. Понятно, что правовое регламентирование вправе
1 Ефимова С. Б. Основы бюджетно-расходной политики государства / Саратовский государственный социально-экономический университет. — Саратов, 2006. — С. 107 — 108.
48
финансы и кредит
Финансовое воздействие государства
ФИНАНСИРОВАНИЕ КРЕДИТОВАНИЕ ИНВЕСТИРОВАНИЕ
Г Г 1 Г
ИНСТРУМЕНТЫ
Рис. 1. Механизм государственной финансовой поддержки жилищно-коммунального хозяйства
осуществлять только государство. Предприятия и потребители могут, без сомнения, опосредованно влиять на законотворческий процесс, но их роль невелика.
Финансовое воздействие государства, являясь сферой бюджетных отношений, также состоит из двух компонентов — правового (финансовое регулирование) и экономического (финансовое обеспечение). Финансовое регулирование предполагает, прежде всего, законодательные меры воздействия на всех субъектов — участников процесса предоставления и потребления жилищно-коммунальных услуг: управляющие субъекты (товарищества собственников жилья, жилищно-строительные кооперативы, управляющие организации), органы власти, ресурсоснабжающие организации, подрядные организации, потребителей. В качестве методов финансового регулирования ЖКХ можно отметить тарифную политику в коммунальной сфере, налогообложение предприятий и организаций ЖКХ, финансовый контроль и т. п. Однако реализация названных методов не является непосредственно государственной финансовой поддержкой отрасли. В то же время правовой компонент, на взгляд автора, всегда присутствует при воздействии государства на общество, поэтому целесообразно в структуре механизма государственной финансовой поддержки ЖКХ указать блок финансового регу-
лирования. Финансовое регулирование формально устанавливает методы и нормы осуществления последующей финансовой поддержки. Меры подобного законодательного воздействия, как правило, не являются рыночными, но они необходимы в определенном объеме, применяются во всех развитых странах мира и оказывают, безусловно, положительный эф-фект2.
В последнее время наиболее популярными мерами воздействия государства на жилищных рынках становятся механизмы обеспечения субъектов экономических отношений финансовыми ресурсами. Подобные меры, в отличие от финансового регулирования, являются наиболее рыночными, предоставляющими значительную свободу субъектам отраслевых экономических отношений. Финансовое воздействие государства на конкретную отрасль реализуется в виде однонаправленного финансового потока, является сферой бюджетных отношений и принимает форму финансового обеспечения, методы и инструменты которого в совокупности с финансовым регулированием и составляют механизм государственной финансовой поддержки (рис. 1).
К методам финансового обеспечения в механизме государственной финансовой поддержки ЖКХ, на взгляд автора, относятся бюджетное финансирование, кредитование и инвестирование. Бюджетное финансирование предполагает полное или частичное покрытие издержек субъекта и всегда носит целевой характер. Кредитование предполагает выделение финансовых ресурсов на основе возвратности и платности, причем государственное кредитование может осуществляться на бесплатной основе. Инвестирование предполагает вложение
2 Занадворов В. С., Колосницына М. Г. Экономическая теория
государственных финансов. — М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006. - С. 101 - 104.
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ БЮДЖЕТ МО
БЮДЖЕТ СУБЪЕКТА РФ
о
а X
Ф
о ^ Ой
X о
X X X
ш (Л X
н Ей а
о о ге
^ а н
те > и X с > X
о
>2
О
X
л
с
го
X
о
и X
ги го
а X н ч X
X та
с а ^
о X
к го X н X 3
X го
м
ш
н
и
а
го
ч
>
и
о
Компенсация выпадающих доходов (тарифы под предельные индексы, согласно Федеральному закону № 184-ФЗ) Компенсация выпадающих доходов по оплате коммунальных услуг
Компенсация выпадающих доходов по оплате коммунальных услуг
Компенсация выпадающих доходов в связи с регулированием ОМС цен, тарифов на ЖКУ
Компенсация льгот отдельным категориям граждан в соответствии с законодательством
Компенсация выпадающих доходов в связи с предоставлением субсидий отдельным категориям граждан в порядке, установленном государством
Выплата компенсаций по оплате ЖКУ отдельным категориям граждан (через бюджет МО)
Компенсация льгот отдельным категориям граждан в соответствии с законодательством
Компенсация выпадающих доходов в связи с предоставлением субсидий отдельным категориям граждан в порядке, установленном законодательством Выплата компенсаций по оплате ЖКУ отдельным категориям граждан (через бюджет МО)
Компенсация выпадающих доходов в связи с предоставлением льгот отдельным категориям граждан в соответствии с правовыми актами ОМС
Компенсация субсидий по дополнительным условиям,установленным ОМС Выплата компенсаций по оплате ЖКУ отдельным категориям граждан
и £
0 01
С ®
Реализация федеральных целевых программ
Содержание управленческого аппарата
Реализация областных целевых программ
Исполнение целевых программ или муниципальных контрактов (финансирование капительного ремонта, строительства коммунальных объектов, инвентаризация и регистрация имущественного комплекса и т.п.)
Рис. 2. Формы осуществления бюджетного финансирования в ЖКХ
реализация государственных целевых программ, функционирование Фонда содействия реформированию ЖКХ, облигационные займы на строительство и развитие жилищно-коммунального комплекса, создание и функционирование Гарантийных фондов ЖКХ, инвестиционная деятельность в рамках государственно-частных партнерств, налоги предприятий и организаций ЖКХ, субсидии и компенсации населению и юридическим лицам. Рассмотрим каждый из представленных методов осуществления государственной финансовой поддержки ЖКХ более подробно, во взаимоувязке с соответствующими инструментами их реализации.
Финансирование предполагает полное или частичное покрытие издержек субъекта (бюджетное финансирование выпадающих доходов предприятий вследствие тарифного регулирования и т. д.). Поскольку одна из главных задач
финансовых ресурсов в создание объектов недвижимости или приобретение имущественных прав3.
В процессе осуществления государственной финансовой поддержки ЖКХ используются определенные инструменты. Вообще, к бюджетно-расходным инструментам можно отнести: сами расходы, кредиты, займы, ссуды, фонды. С учетом отраслевой специфики выделяются конкретные инструменты, задействованные в механизме государственной финансовой поддержки жилищно-коммунального комплекса на современном этапе его реформирования: расходы бюджетов всех уровней на финансирование ЖКХ, разработка и
реформы ЖКХ — постепенный уход от дотирования отрасли к рыночным конкурентным отношениям, адресной социальной помощи отдельным категориям граждан и 100 %-ной оплате населением жилищно-коммунальных услуг, бюджетное финансирование отрасли происходит строго в соответствии с имущественными компетенциями и компетенциями по решению вопросов местного значения. На рис. 2 наглядно показаны формы бюджетного финансирования по трем основным направлениям4.
1. Бюджетное финансирование, связанное с государственным регулированием цен и тарифов
3 Ефимова С. Б. Основы бюджетно-расходной политики государства / Саратовский государственный социально-экономический университет. — Саратов, 2006. — С. 109.
4 Каменева Е. А. . Финансовая политика оздоровления жилищно-коммунального хозяйства / Саратовский государственный социально-экономический университет. — Саратов, 2007. - С. 82 - 83.
на жилищно-коммунальные услуги для граждан, предусматривает компенсацию выпадающих доходов по оплате коммунальных услуг бюджетополучателям, которые в свою очередь перечисляют эти средства соответствующим организациям -муниципальным предприятиям коммунальной сферы. Источник формирования бюджетного финансирования — бюджет субъекта РФ и бюджет муниципальных образований (МО).
2. Бюджетное финансирование в порядке реализации государственной политики социальной защиты граждан при оплате жилищно-коммунальных услуг. В зависимости от условий определения назначения бюджетного финансирования, а также от наличия программы адресной социальной поддержки в регионе конечным получателем бюджетных средств здесь являются муниципальные предприятия (компенсация выпадающих доходов в связи с предоставлением субсидий отдельным категориям граждан) или непосредственно население (компенсация льгот отдельным категориям граждан, компенсации по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан). Источниками формирования этой формы бюджетного финансирования являются бюджет РФ, бюджет субъектов РФ и бюджет муниципальных образований.
3. К прочим видам бюджетного финансирования относят финансирование на реализацию целевых федеральных, областных программ. Источниками формирования бюджетного финансирования здесь являются соответствующие бюджеты. На муниципальном уровне — исполнение целевых муниципальных программ и контрактов (финансирование капитального ремонта, строительство коммунальных объектов, инвентаризация и паспортизация и т. д.), а также оказание финансовой помощи отдельным организациям на осуществление целевых расходов. Что касается муниципальных предприятий, органы местного самоуправления вправе принять решение о целевом финансировании своего предприятия для обеспечения его финансовой устойчивости (на возмещение убытков по текущей деятельности, на возмещение убытков прошлых лет, на пополнение оборотных активов).
Фонд содействия реформированию ЖКХ является эффективным инструментом бюджетного финансирования отрасли. Теоретически, резервы для формирования фондов капитального ремонта и средств для осуществления переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда должны
накапливаться в местных бюджетах путем аккумуляции платы за найм жилых помещений. Но, фактически, так происходит далеко не всегда. В большинстве случаев эти средства направляются на иные цели: освещение улиц, благоустройство, озеленение и т. п.
21 июля 2007 г. вступил в силу Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» № 185-ФЗ, который направлен на конструктивное взаимодействие всех субъектов ЖКХ: собственников помещений, управляющих субъектов и органов власти. Создание Фонда предусмотрено в виде государственной корпорации, созданной Российской Федерацией. В своей деятельности Фонд безвозмездно выполняет функции, связанные с осуществлением софинан-сирования мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов и переселению граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда. Имущество Фонда формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации в размере 240 млрд руб., а также за счет доходов, получаемых Фондом от размещения денежных средств и других законных поступлений.
Предусмотрено следующее распределение средств Фонда:
— 95 млрд руб. — на переселение граждан из аварийного жилищного фонда;
— 145 млрд руб. — на проведение капитального ремонта многоквартирных домов на условиях софинансирования бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований, а также с учетом софинансирования собственниками помещений в размере не менее 5 % от стоимости капитального ремонта5.
Условия для получения субсидий направлены на формирование негосударственного рынка жилищно-коммунальных услуг и непосредственное участие населения в этом процессе, укрепляя права и обязанности собственников помещений. Таким образом, данный закон является одним из первых документов, в котором в качестве стратегических целей осуществления государственных расходов выделены не только капитальный ремонт жилищного фонда и проблема переселения из аварийного жилья, но и получение сопутствующего результата— переход на рыночные отношения в ЖКХ. Именно такой комплексный подход к решению проблем отрасли выгодно отличает данный документ от других федеральных целевых программ.
5 Федеральный закон от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию ЖКХ» // Гарант.
Учитывая текущую ситуацию в сфере ЖКХ с исторически сложившимся износом жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, а также значительным количеством регионов трансфер-тополучателей, которым дефицит бюджетных ресурсов не позволяет осуществить капитальный ремонт и решить проблему ветхого и аварийного жилья за свой счет, очевидно, что без помощи федерального бюджета провести эти мероприятия не представляется возможным. Сейчас действует новый порядок организации межбюджетных отношений, в соответствии с которым выравнивание финансовой обеспеченности муниципальных образований осуществляется исходя из численности жителей, и такое выравнивание не всегда учитывает реальные потребности в средствах. В связи с этим новый закон выстраивает стратегию осуществления такой помощи и частично помогает решить эти проблемы.
При рассмотрении вопроса о бюджетном финансировании ЖКХ следует отметить, что с введением Жилищного кодекса РФ в 2005 г. органы местного самоуправления выполняют двойственную роль: как публично-правовое образование, осуществляющее финансовую поддержку собственников и управляющих организаций, и как собственник жилых помещений в многоквартирных домах. Основные компетенции и структура финансовых потоков органов местного самоуправления как органа власти рассмотрены выше (см. рис. 2). Поскольку органы местной власти
ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
43.
Рис. 3. Бюджетное финансирование, связанное с управлением многоквартирными домами, в которых имеется муниципальное жилье
являются еще и собственником муниципального имущества (неприватизированных квартир), здесь возникают дополнительные обязательства и финансовые потоки (рис. 3).
Как у любого другого собственника в многоквартирном доме, основанием к платежам в этом случае будет являться заключение договора управления многоквартирным домом (если выбран способ управления управляющей организацией), либо членство в ТСЖ.
Кредитование предполагает выделение финансовых ресурсов на основе возвратности и платности субъектам-участникам предоставления и потребления жилищно-коммунальных услуг: коммерческие кредиты населению на выполнение работ в жилищной сфере (реализация капитального ремонта, установка индивидуальных/ общедомовых приборов учета коммунальных ресурсов); коммерческие и государственные кредиты предприятиям и организациям ЖКХ; использование государством заемных средств населения и юридических лиц на строительство и развитие коммунальной инфраструктуры.
В качестве эффективного инструмента развития кредитования предприятий и организаций ЖКХ целесообразно создавать в регионах отраслевые гарантийные фонды ЖКХ с участием органов власти субъектов РФ и/или органов местного самоуправления. Подобная практика существует во многих регионах России, только касательно предприятий малого и среднего бизнеса, независимо от отраслевой специфики. Особенность ЖКХ в этом плане — значительное количество предприятий малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей в сфере управления и обслуживания жилья, которые в силу отсутствия достаточного опыта, финансовых ресурсов, залогового обеспечения и наличия значительного риска (износ жилищного фонда и коммунальных объектов, хронические неплатежи населения, непроработанность договорных отношений и т. д.) не
могут позволить себе кредитования в коммерческих банках. Банки, как правило, отказывают таким заявителям в кредитах. В этой связи гарантирование залогового обеспечения со стороны государства и возможность частичной компенсации процентной ставки в рамках региональных гарантийных фондов ЖКХ способствовало бы значительному притоку кредитных ресурсов в эту сферу.
Инвестирование предполагает вложение финансовых ресурсов в создание объектов недвижимости или приобретение имущественных прав. В данном случае выделение средств ограничивается этапом формирования основного или уставного (акционерного) капитала, без дальнейшего покрытия текущих расходов (инвестирование модернизации и строительства коммунальной инфраструктуры посредством государственно-частного партнерства, покупка акций предприятия и т. д.).
Основными формами взаимодействия государства и частного бизнеса в сфере инвестиционной деятельности в коммунальной сфере на сегодняшний день стали аренда (лизинг), концессионные соглашения и приватизация. Создавая государственно-частные партнерства, государство обеспечивает привлекательные условия для предпринимательства, благоприятный инвестиционный климат при проведении контроля за качеством и общественно приемлемыми стандартами обслуживания пользователей. Объектом особого внимания государства становятся и экономические показатели деятельности субъекта частного бизнеса (арендатора, концессионера, собственника - доходы, цены, затраты).
Мировая практика государственно-частных партнерств показала, что развитие подобных форм взаимодействия власти и бизнеса - это один из наиболее эффективных механизмов решений разно-
образных сложных проблем, возникающих в сфере коммунального обслуживания, модернизации и развития инфраструктуры в условиях финансовых ограничений. Однако следует понимать, что привлечение в монопольную отрасль ориентированной на прибыль частной компании несет в себе немало рисков и угроз.
При многообразии форм участия бизнеса в ЖКХ особая роль должна принадлежать органам власти. Организация стабильной работы объектов жизнеобеспечения населенных пунктов - это обязанность органов власти независимо от того, в чьей собственности находятся объекты и на каких условиях обслуживаются. Поэтому контроль органов власти за жизненно важными, а следовательно, стратегическими объектами ЖКХ не должен быть потерян. В отличие от иных рынков услуг, на рынке жилищно-коммунальных услуг должны быть обеспечены доступность информации о хозяйственной деятельности предприятий, контроль за инвестиционными проектами, прозрачное тарифное регулирование.
Проблемы обоснованности и эффективности государственной финансовой поддержки экономики России в целом, и отдельных отраслей в частности, становятся предметом острых дискуссий, поскольку от их решения во многом зависит социально-экономическая судьба нашей страны. Следует отметить, что роль государства как общественного института с реализацией реформирования экономики России и развитием рыночных отношений отнюдь не уменьшается, а становится другой, более многоаспектной, требующей сочетания разнообразных инструментов и механизмов государственного воздействия на экономику, а также дифференцированного подхода к различным экономическим проблемам.
