CC BY
208
ДОСТУПНОСТЬ ЖИЛИЩНОКОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ В РОССИИ: МИФЫ И РЕАЛЬНОСТЬ1
ЕРМИШИНА АННА ВЕНИАМИНОВНА,
кандидат экономических наук, доцент, Южный федеральный университет, Электронный адрес: [email protected];
КЛИМЕНКО ЛЮДМИЛА ВЛАДИСЛАВОВНА,
кандидат социологических наук, доцент, Южный федеральный университет Электронный адрес: [email protected]
Статья посвящена оценке уровня ценовой доступности жилищных и коммунальных услуг. Проведенное исследование позволяет определить, какие группы населения, и в какой форме нуждаются в социальной поддержке при обеспечении и оплате ЖКУ в настоящее время.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, жилищно-коммунальные услуги, доходы и расходы домохозяйств, социальная защита.
Коды классификатора JEL: D18, I38, R28.
The article is devoted to valuation of the level of availability of housing and municipal services. The conducted investigation enables to define which groups ofpopulation, and in what form, require social aid while paying for current utilities bills.
Keywords: housing and municipal services, income and expenditures of households, social aid
Годы структурных реформ в постсоветской России отмечены системными преобразованиями в сфере жилищно-коммунального хозяйства, реформирование которой является в настоящее время одним из ключевых элементов в рамках общенациональных преобразований. Вместе с тем реформа ЖКХ изначально являлась составной частью общеэкономических преобразований российского общества, выступая в тесной взаимосвязи с реформированием других сфер — бюджетной и налоговой систем, пенсионного обеспечения и т.д. Необходимость проведения в России жилищной реформы объяснялась несостоятельностью прежней, существовавшей в течение многих десятилетий «распределительной» государственной жилищной политики. Основной задачей жилищной реформы на этом этапе стал переход от планово-распределительной к рыночной в своей основе системе, при которой, согласно ст. 40 Конституции Российской Федерации, государство берет на себя обязательство предоставить жилье «бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных
1 Проект реализован Центром технологизации региональной и муниципальной деятельности Института экономики внешнеэкономических связей Южного федерального университета в партнерстве с Ростовской ассоциацией товариществ собственников жилья (РАТСЖ) при поддержке Программы развития гражданского общества «Диалог», полученной в результате конкурса грантов «Прикладные исследования для формирования социальной политики в сферах образования, здравоохранения и жилищнокоммунального хозяйства» Агентства США по международному развитию (USAID) и некоммерческой корпорации «Совет по международным исследованиям и обменам (АЙРЕКС)» в 2007 г.
© А.В. Ермишина, Л.В. Клименко, 2010
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 2. 2010
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 2. 2010
фондов в соответствии с установленными законом нормами» только «малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище». Для всех остальных категорий граждан государство участвует в реализации их конституционного права на жилище тем, что «органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище».
В итоге основное содержание данной реформы сводилось к разгосударствлению ЖКХ, выводу его из государственного финансирования и перекладыванию расходов по содержанию всей производственной структуры жилищно-коммунального хозяйства на местные органы власти, а в конечном счете — на население страны. Стратегия преобразований ЖКХ в целом соответствовала направленности общего курса реформ, опирающегося на либерально-монетаристскую доктрину. Однако, как показывают оценки специалистами современного состояния жилищно-коммунального сектора, реализация данной реформы в полном масштабе, как это задумывалось руководством страны в 90-е годы, пока не произошла. Анализ постановки, хода и ожидаемых последствий официальной версии реформ ЖКХ показывают, что она не вполне удовлетворяет требованиям большинства населения (Жуков 2003; Додатко, Пчелкин и Арцишевский 2002;Ходарев 2003; Ржаницына 2001; Вишневский 2001). А именно реформа означает серьезное снижение уровня жизни большинства населения с доходами ниже прожиточного минимума, что сопряжено с прямой утратой его жизненного потенциала и не отвечает необходимости смягчения социальной дифференциации в обществе. Кроме того, механизм социальных субсидий оказывается не совсем адекватным реальной картине распределения доходов в РФ с огромным процентом населения, находящегося за чертой бедности.
Социальные проблемы, возникающие в сфере жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), связаны, прежде всего, с ценовой доступностью этих благ. Главным императивом реформирования жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) является обеспечения безубыточности отрасли за счет постепенного повышения тарифов на ЖКУ. Между тем значительное повышение расходов домохозяйств на жилищные и коммунальные услуги как частные блага вступает в противоречие с принципом ценовой доступности этих услуг как социально значимых благ, что ведет к обострению социальной напряженности и повышению степени конфликтности в обществе.
В этой связи ситуация перевода российского жилищно-коммунального комплекса на рыночные принципы в условиях низкого уровня доходов значительной части населения и роста его социально-имущественной дифференциации предопределяет обострение социальной напряженности в обществе. Для выяснения наиболее острых социальных проблем, связанных с реформированием ЖКК, необходимо провести изучение установок населения относительно нынешнего состояния дел и перспектив совершенствования жилищно-коммунального хозяйства. Результаты исследования имеют практическое значение для соответствующих отделов административных органов, разрабатывающих и реализующих политику в области ЖКХ, а также для жилищных ассоциаций, товариществ собственников жилья, заинтересованных в эффективном функционировании объектов жилищно-коммунального хозяйства.
Цель настоящего исследования заключается в оценке уровня ценовой доступности жилищных и коммунальных услуг, которая позволяет определить, какие группы населения и в какой форме нуждаются в социальной поддержке при обеспечении и оплате ЖКУ в настоящее время.
Объектом исследования являются домохозяйства, проживающие в многоквартирных домах в г. Ростове-на-Дону и Ростовской области.
Предмет исследования — потребность домохозяйств в социальной поддержке при обеспечении и оплате жилищно-коммунальных услуг.
Исследование включает следующие программные вопросы:
■ выявление основных характеристик коммунальной услуги как экономического блага;
■ определение уровня ценовой доступности жилищно-коммунальных услуг различным группам домохозяйств;
■ выявление групп домохозяйств, нуждающихся в социальной поддержке, а также степени и форм этой поддержки;
■ анализ проективных установок населения относительно социально активного участия в решении жилищно-коммунальных вопросов;
■ определение влияния увеличения расходов граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг на уровень социальной напряженности в обществе;
■ выявление уровня информированности граждан о возможностях и формах общественного участия в формировании социальной политики в сфере жилищнокоммунального комплекса.
Исследование носит междисциплинарный характер. Его теоретико-методологическую базу составляют основные положения экономических и социологических теорий: экономики общественного сектора, экономики общественного выбора, теории групп специальных интересов. Центральной частью исследования является анализ эмпирических данных, полученных главным образом за счет опроса населения. Сочетание количественных (стандартизированных) и качественных методов и источников, данных в научной части проекта, обеспечивает наибольшую надежность выводов и рекомендаций. Обработка количественных данных осуществлялась с помощью пакета программного обеспечения 8Р88.
Анализ теоретического материала по теме исследования позволил определить для проверки следующие основные гипотезы:
♦ уровень ценовой доступности стандартного набора ЖКУ составляет не более 10-15% общего дохода домохозяйства;
♦ для большинства населения расходы на оплату ЖКУ являются слишком высокими, т.е. в социальной поддержке при оплате ЖКУ нуждается большинство граждан;
♦ существующая система социальной поддержки при оплате ЖКУ — жилищные льготы и субсидии — соответствует потребностям отдельных групп домохозяйств с расходами на оплату ЖКУ более 30% дохода и не соответствует потребностям других групп с пограничным уровнем расходов на ЖКУ и/или не имеющих право на субсидии по другим причинам;
♦ рост расходов домохозяйств на оплату ЖКУ является причиной обострения социальной напряженности в обществе, провоцирует граждан на участие в про-тестных мероприятиях;
♦ низкий уровень информированности о возможностях и формах общественного участия в формировании социальной политики в сфере ЖКК является основным препятствием формирования активной позиции гражданина — потребителя ЖКУ;
♦ ряд социальных проблем в сфере жизнеобеспечения может быть решен непосредственно самими жителями многоквартирных домов за счет самоорганизации в ТСЖ и поиска новых источников финансирования, связанных с применением ресурсосберегающих технологий и повышением капитализации имущества. Однако существуют проблемы, в решении которых товарищества собственников жилья нуждаются в прямой (финансовой и нефинансовой) или косвенной поддержке со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 2. 2010
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 2. 2010
Эмпирические данные для анализа в ходе исследования получены главным образом за счет социологического опроса «разведывательного типа»2. Основным инструментом исследования выступила стандартизированная анкета, предложенная жителям многоквартирных домов, председателям товариществ собственников жилья и специалистам органов муниципального самоуправления, отвечающих за жилищнокоммунальное хозяйство муниципальных образований Ростовской области. Сбор эмпирических данных осуществлялся силами волонтеров при содействии товариществ собственников жилья, являющихся членами Ростовской ассоциации товариществ собственников жилья, группы управляющих компании ООО «ЖКХ».
Массив опрошенных составил 442 человека. Опрос проводился в период сентябрь — октябрь 2007 г.
ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНАЯ УСЛУГА КАК СОЦИАЛЬНО ЗНАЧИМОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ БЛАГО
Необходимость реформирования институтов производства социально значимых благ России, одним из которых является жилищно-коммунальный комплекс, очевидна, однако варианты такого реформирования могут быть различны. Для обоснования возможности и целесообразности выбора того или иного варианта реформирования необходимо проведение экономико-теоретического анализа объекта отношений в отрасли — жилищно-коммунальной услуги.
Жилищно-коммунальная услуга является социально значимым благом, то есть экономическим благом, производство и потребление которого порождает значительные внешние эффекты. Кроме того, жилищно-коммунальные услуги отличаются от всех других продолжительностью и постоянством в потреблении. Эти услуги являются той основой, которая обеспечивает удовлетворение многочисленных потребностей жизнеобепечения людей. Так, получение электроэнергии дает возможность осветить в ночное время как сам жилой объект, так и территорию, где он находится. Электроэнергия — условие функционирования различных видов бытовой техники, с помощью которой люди удовлетворяют свои материальные и духовные потребности. В то же время отсутствие электроэнергии в течение длительного времени может явиться причиной социальной и политической нестабильности в отдельных городах и регионах страны, что показало существенное похолодание начала 2006 г.
Жилищно-коммунальная услуга как социально значимое благо — это условнонеконкурентное и условно-исключаемое экономическое благо, доступность и объем потребления которого существенно влияют на уровень и качество жизни большинства населения, что обусловливает необходимость существования той или иной формы государственного регулирования производства и распределение этих благ. Производство и потребление коммунальных услуг связаны с высокими положительными внешними эффектами, обеспечивая повышение качества рабочей силы, комфортность для жизни и бизнеса конкретных муниципальных образований, имеющих развитую жилищную и коммунальную инфраструктуру, инвестиционную привлекательность регионов, и, наконец, обеспечивая социальную стабильность и политические дивиденды тем или иным заинтересованным группам.
В силу обозначенных характеристик ЖКУ нельзя отнести ни к чистым частным, ни к чистым общественным благам. Условная исключаемость и условная неконку-рентность, социальная значимость и значительный положительный внешний эффект
2 Прикладное социологическое исследование по разведывательному плану предполагает отбор единиц наблюдения на объекте с жестко не регламентированной выборкой. Состав и объем выборки заранее не фиксируются, устанавливаются опытным путем по мере развития исследования и зависят от состояния получаемой информации.
позволяют охарактеризовать ЖКУ как социально значимое частное благо, производство и финансирование которых сопровождается формированием особых отношений и институтов.
Социальная значимость жилищно-коммунальных услуг требует обеспечения их доступности подавляющему большинству населения. Задача организации предоставления жилищных и коммунальных услуг в соответствии с российским законодательством возложена на органы местного самоуправления. Помимо физической доступности услуг жизнеобеспечения местные власти должны обеспечить и ценовую доступность социальных благ.
ФАКТОРЫ ДОСТУПНОСТИ ЖИЛИЩНЫХ И КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ
На протяжение всего периода российских реформ жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) является одной из самых проблематичных отраслей. Либерализация цен, проведенная в начале 90-х г.г., практически не коснулась коммунальной экономики, выполнившей в те времена роль социального амортизатора рыночных преобразований. В постперестроечный период происходила жесткая эксплуатация коммунального хозяйства без какой бы то ни было плановой работы по модернизации технической и технологической базы. Замена сетей производилась в аварийных случаях по принципу «латания дыр», что послужило причиной их изношенности до 60-80% и высокой аварийности. Ремонт и обслуживание жилищного фонда также финансировались по остаточному принципу.
Даже в Ростовской области с относительно благоприятным материальным положением объем ветхого и аварийного жилого фонда увеличился больше чем на треть в сравнении с 1997 г.. Износ жилфонда в области составляет 62%, 22 млн кв. м из 82 млн кв. м., или 27% жилья требуют ремонта.
Ростовская область оказалась в числе регионов, получивших одобрение Правления государственной корпорации «Фонд содействия реформированию ЖКХ» на выделение 1,579 млрд рублей, из которых около 1,317 млрд руб. предполагается направить на долевое финансирование капитального ремонта многоквартирных домов, а свыше 262 млн руб. — на переселение граждан из аварийного жилищного фонда. В результате ремонта включенных в заявку многоквартирных домов жилищные условия в области должны улучшить около 120 тысяч человек, около 700 человек будут переселены из аварийного жилья.
Рыночное реформирование жилищно-коммунального комплекса провозглашалось как магистральное направление развития с 1992 г. (закон 1992). Главная декларируемая цель жилищно-коммунальной реформы — повышение качества и надежности предоставления жилищно-коммунальных услуг за счет развития экономических отношений в отрасли, открытия рынка этих услуг для частного бизнеса, эффективного регулирования естественных монополий, стимулирования ресурсосбережения, развития инициативы собственников жилья (концепция 1997, программа 1998, подпрограмма 2002).
Между тем реальное развитие ситуации в жилищно-коммунальном комплексе оказалось существенно отличным от поставленных целей. Для большинства населения реформа ассоциируется только с регулярным повышением размеров платежей за жилищно-коммунальные услуги и не приводит к улучшению их качества. При этом недовольство населения только возрастает.
Прежняя административно-командная система хозяйствования в стране в целом решала задачи обеспечения населения жилищными и коммунальными услугами. Результат этой деятельности был вполне приемлемым, даже по сегодняшним меркам.
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 2. 2010
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 2. 2010
Вот только внутри сектора все происходило неэффективно и затратно, а поскольку платил в основном не потребитель услуг, а бюджет, то эти проблемы практически не касались граждан. В связи со сменой административно-командной системы рыночной в стране резко сократилось участие государства в экономике. Отсюда важная цель реформы — оптимизация бюджетных расходов в ЖКК, что на самом деле означает их сокращение по сравнению с советским периодом. Задача состоит в переориентации бюджетной помощи организациям ЖКК на помощь реально нуждающимся гражда-нам-потребителям. Жилищно-коммунальные услуги приобретают частный характер, перестают быть общественным благом, а государство вместо финансирования и производства этих услуг должно организовать их предоставление и обеспечить доступность для всего населения.
Как правило, различают физическую доступность (наличие таковой и возможность потребителя физически ею пользоваться) и ценовую доступность услуги. Благодаря существенному росту в 60-80-е г.г. объемов строительства благоустроенных квартир сегодня основная масса домохозяйств как в индивидуальных, так и многоквартирных домах крупных городов не имеет проблем с физической доступностью ЖКУ, а предприятия ЖКХ сами заинтересованы в увеличении либо сохранении максимального количества потребителей их услуг.
Однако в Ростовской области качественные характеристики жилищного фонда имеют не самые высокие по мировым требованиям показатели3: только 83% жилищного фонда оборудовано доступом к центральному водоснабжению, 71% — центральным газоснабжением, в 69% жилищного фонда доступно горячее водоснабжение. Кроме того, физическая доступность коммунальных услуг в крупных городах Ростовской области намного выше, чем в малых и в сельской местности. Еще более острой для малых городов является проблема ценовой доступности жилищных и коммунальных услуг.
Ценовая доступность жилищных и коммунальных услуг находится под влиянием следующих факторов:
• цена услуги (тарифы);
• степень платежеспособности населения;
• эффективность государственной поддержки низкодоходных групп населения при оплате ЖКУ.
На протяжении 1998-2001 г г. цены на жилищно-коммунальные услуги были фактически заморожены: темпы роста тарифов были ниже инфляции. С 2001 г. коммунальные тарифы стали увеличиваться быстрыми темпами по всем регионам страны (эффект «отложенной инфляции»). Одновременно стал повышаться и уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг населением, что привело к ежегодному росту платежей на 30, а в некоторых регионах и на 50%. Учитывая состояние отрасли в ближайшем будущем, рост тарифов, по мнению экспертов, продолжится и в 2010 г.
Кроме «отложенной инфляции» фактором роста коммунальных тарифов являются цены на энергоресурсы, составляющие до 40% в стоимости коммунальных услуг. Тарифы на электроэнергию и газ, производимые естественными монополиями, регулируются на федеральном уровне и по отдельным правилам. При этом декларируется проведение «сдерживающей политики» по отношению к стоимости базовых ресурсов страны. Однако тенденция изменения тарифов на энергоресурсы предопределена: пока внутренние цены на энергоносители не сравняются с мировыми, «сдержать» их можно будет только отчасти. Так, по данным Минэкономразвития, газ до 2010 года подорожает в 2,5 раза, электричество и уголь — в 1,9 раза. Примерно в той же пропорции, по мнению экспертов, будут расти и тарифы ЖКУ: до 2010 года прирост их стоимости составит 85 процентов (Невинная 2005).
3 В Беларуси, Грузии, Казахстане, Кыргызстане и Узбекистане процент охвата городского населения централизованным водоснабжением превышает 90%.
Реализация Жилищного кодекса РФ в части отмены обязательного установления муниципальных тарифов на обслуживание и ремонт частного жилого фонда ведет к еще более существенному росту тарифов на жилищные услуги. Дело в том, что в каждом отдельном доме тарифы на техобслуживание должны теперь устанавливаться по договору с управляющей организацией в зависимости от технического состояния объекта4. Тарифы на техническое обслуживание и ремонт в старых, требующих капитального ремонта домах неизбежно окажутся выше, чем в новых, а предоставляемые населению субсидии и льготы на оплату услуг ЖКХ финансируются в пределах усредненного муниципального тарифа. И проблема в том, что именно в старых, требующих повышенных расходов на содержание домах проживает большая часть малодоходных групп населения.
Таким образом, цены на жилищные и коммунальные услуги имеют устойчивую тенденцию роста, что создает существенную угрозу обеспечению доступности ЖКУ населению малых городов. Действие этого фактора смягчается в ситуации симметричного повышения доходов населения, повышении его платежеспособности.
Однако сегодня рост доходов населения отстает от роста тарифов на большинство потребительских товаров и услуг. За последние пять лет темп роста тарифов практически на все жилищно-коммунальные услуги значительно превышает темп роста среднемесячной заработной платы практически повсеместно (табл. 1).
Одним из индикаторов платежеспособности населения по услугам ЖКХ является уровень собираемости платежей. При резком повышении тарифов вместо ожидаемого прироста платежей населения можно получить лишь ускоренный рост задолженности. Результаты некоторых исследований свидетельствуют, что при росте тарифа на ЖКУ (скорректированного на индекс цен потребительских товаров или на индекс цен набора товаров в бюджете прожиточного минимума — БПМ) на 1% собираемость платежей снижается на 0,2% (Башмаков 2004). Поэтому политика повышения тарифов на ЖКУ обязательно должна учитывать степень платежеспособности населения и чутко реагировать на снижение собираемости оплаты услуг.
Таблица 1
Соотношение среднемесячной заработной платы и тарифов на ЖКУ
в г. Ростове-на-Дону
Наименование показателя 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. Темп роста за 5 лет
1. Среднемесячная заработная плата, руб.
в Ростове-на-Дону 3915 4978 6154 7709 9832 251 %
2. Тарифы на жилищные и коммунальные услуги
2.1. Центральное отопление, руб./м2
в Ростове-на-Дону 4,19 5,32 6,16 7,72 9,86 235%
2.2. Водоснабжение, руб./м3
в Ростове-на-Дону 2,81 2,98 3,53 4,47 5,11 181%
2.3 . Водоотведение, руб./м3
в Ростове-на-Дону 2,81 2,98 3,53 4,0 5,0 178%
2.4. Вывоз ТБО, руб./чел.
в Ростове-на-Дону 6,79 8,12 12,15 14,15 15,15 223%
2.5. Содержание и ремонт жилищного фонда, руб./м2
в Ростове-на-Дону 2,73 3,33 4,86 5,63 6,48 273%
Источник: Федеральная служба статистики, официальная страница администрации г. Ростова-на-Дону www.rostov-gorod.ru
4 Муниципальные тарифы устанавливаются для многоквартирных домов муниципальной собственности, домов, где не избран способ управления или не установлен договорный тариф с управляющей организацией.
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 2. 2010
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 2. 2010
Таким образом, между неизбежным повышением тарифов на жилищные и коммунальные услуги и темпами повышения доходов населения существует значимый разрыв, который представляет существенную угрозу доступности жизнеобеспечивающих услуг ЖКХ большинству населения. В этих условиях необходимо регулярно оценивать уровень доступности жилищных и коммунальных услуг населению муниципальных образований. Одним из наиболее эффективных методов являются социальные исследования, результаты которых позволяют разрабатывать рекомендации по формированию социальной политики в сфере жилищно-коммунального комплекса.
ОЦЕНКА ДОСТУПНОСТИ ЖКУ: РЕЗУЛЬТАТЫ СОЦИОЛОГИЧЕСКИХ ОПРОСОВ
Для оценки уровня доступности жилищных и коммунальных услуг проводился социологический опрос председателей и управляющих ТСЖ, работников органов муниципального самоуправления и жителей многоквартирных домов. Управляющим ТСЖ и работникам муниципального образования были заданы одни и те же вопросы относительно доли жителей многоквартирных домов, для которых существующий уровень оплаты ЖКУ является слишком высоким, причин, влияющих на снижение собираемости оплаты за ЖКУ, и самой болезненной , по их мнению, проблемы ЖКХ.
В результате опроса выяснилось, что, по оценкам большинства управляющих ТСЖ (54%), уровень оплаты за ЖКУ является слишком высоким не более чем для 20% жителей МКД. Из них 21% считают, что доля тех, для кого услуги ЖКХ находятся на грани ценовой доступности, составляет не более 10%.
Работники муниципальных органов самоуправления оценивают ситуацию с оплатой ЖКУ более пессимистично. Около 51% считают, что уровень оплаты за ЖКУ является слишком высоким для более чем 30% жителей муниципальных образований Ростовской области. 77% оценивают долю жителей с низкими доходами для оплаты ЖКУ в более чем 20%.
Только 33% управляющих ТСЖ и 22% работников органов МСУ связывают снижение собираемости платежей за ЖКУ с повышением тарифов на жилищные и коммунальные услуги. По мнению 41% работников ТСЖ, снижение собираемости объясняется низкой дисциплиной плательщиков, а 40% работников органов МСУ подчеркивают высокую стоимость ЖКУ в сравнении с их низким качеством.
В оценке самой болезненной проблемы жилищно-коммунального комплекса управляющие ТСЖ (46%) и работники органов МСУ (49%) солидарны — это качество ЖКУ. Повышение тарифов лишь 35% управляющих и 22% муниципальных служащих назвали самой болезненной проблемой ЖКХ.
В целом более оптимистические оценки уровня ценовой доступности жилищных и коммунальных услуг для населения председателей ТСЖ в сравнении с работниками органов МСУ объясняются тем фактом, что управляющие ТСЖ лучше знают жильцов своих домов, их доходы и имущественное состояние, чем муниципальные служащие, которые в основном имеют дело с гражданами, нуждающимися в социальной поддержке.
С помощью массового опроса жителей многоквартирных домов предполагалось выявить уровень ценовой доступности ЖКУ и характер потребностей населения в социальной поддержке, определить влияние увеличения расходов граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг на уровень социальной напряженности, а также изучить уровень информированности городских жителей о возможностях и формах общественного участия в формировании социальной политики в сфере ЖКК.
По результатам социологического опроса населения, из нынешних проблем в сфере ЖКУ самой болезненной для основной массы опрошенных (49,3%) является высокая стоимость жилищно-коммунальных услуг и несоответствие высокой стоимости ЖКУ их низкому качеству. Результаты социологического опроса фиксируют, что для большинства населения расходы на оплату ЖКУ являются слишком высокими. Только у третьей части респондентов расходы на оплату жилищных и коммунальных услуг не превышают 15% от общего дохода домохозяйства. Для четвертой доли горожан, принявших участие в опросе, это показатель доходит до 20%. Еще пятая часть опрошенных указывает, что уровень ценовой доступности стандартного набора ЖКУ для них составляет от 20 до 30% от совокупного дохода семьи. Остальное население (17,9%) тратит на оплату ЖКУ свыше 30% от общего бюджета домохозяйства (рис. 1).
В то же время желаемый и безболезненный уровень оплаты ЖКУ, по мнению подавляющего большинства опрошенных (77,4%), не должен быть больше 15% от совокупного дохода семьи. А более половины респондентов (60,3%) указывают, что данный показатель не должен превышать десятипроцентный порог (рис. 1).
Рис. 1. Настоящий и ожидаемый уровень расходов респондентов (в% к совокупному доходу семьи) на оплату жилищных и коммунальных услуг
Соответственно, половина опрошенных жителей Ростовской области демонстрируют потребность в получении субсидий на оплату жилищных и коммунальных услуг (49,8%), причем 12,9% принявших участие в опросе в ней нуждается очень сильно (рис. 2).
скорее нет,
чем да
(26,3%) fS/NS / Ksssssiisy - .тттт1 v / /ШШШж да, очень сильно (12,9%)
нет, не ,<41§§1§§1§§1§§115 Sr скорее да,
нуждаюсь чем нет
(23,9%) (36,8%)
Рис. 2. Показатели нуждаемости респондентов в субсидии на оплату жилищных
и коммунальных услуг
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 2. 2010
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 2. 2010
В сегменте жильцов, указывающих на потребность в оказании им социальной поддержки, более половины опрошенных (58,6%) расходуют на оплату ЖКУ свыше 20% от совокупного дохода домохозяйства. Тогда как 80% представителей подгруппы, не нуждающихся в субсидиях, тратят на ЖКУ не более 20% семейного бюджета (рис. 3).
■ Нуждаются в субсидиях
ШНе издаются в субсидиях
до 6% 7-10% 11-15% 16-20% 21-25% 26-30% свыше
30%
Рис. 3. Сравнительное распределение расходов на оплату жилищных и коммунальных услуг
Дифференцированное рассмотрение финансовых возможностей респондентов выделенных подгрупп свидетельствует о том, что у 74,3% опрошенных из сегмента нуждающихся уровень среднедушевого дохода составляет до 6 тыс. рублей в месяц. Тогда как у 73,3% жильцов, которые не нуждаются в субсидиях, средний уровень дохода на одного члена семьи в месяц выше 6 тыс. рублей. Высокодоходные категории населения представлены только во второй подгруппе.
Среди той категории граждан, которым оказывается социальная поддержка в данной сфере, подавляющее большинство респондентов указали, что им недостаточно величины жилищной субсидии (82,3%) и разного рода льгот при оплате ЖКУ (69,2%).
А среди доминирующих причин того, что другая часть горожан не включена в систему социальной поддержки, чаще всего называются три обстоятельства: их доходы превышают установленный минимум (42,4%), не хватает времени на оформление субсидии (36,7%) и нет возможности собрать необходимые документы (18,1%).
Эмпирическое изучение целевых подгрупп жильцов, выделенных на основании степени нуждаемости в субсидиях и уровня реальных расходов на жилищно-коммунальный сектор, демонстрирует следующую ситуацию. Так, дополнительная нагрузка на семейные бюджеты от повышения тарифов на ЖКУ оказывается наибольшей в относительном выражении для низко обеспеченного населения и наименьшей — для финансово благополучных групп.
Около трети опрошенных горожан демонстрируют индифферентное отношение к возможности личного участия в регулировании жилищно-коммунальных вопросов, когда они не намерены предпринимать какие-либо самостоятельные действия для решения проблем в этой сфере. Остальная часть ростовчан нацелена на активные действия по отстаиванию своих интересов в ситуации повышения тарифов, при оказании некачественных жилищно-коммунальных услуг и возникновении аварийных ситуаций.
В соответствии с полученными в исследовании данными можно выделить три стратегии активного реагирования на жилищно-коммунальные проблемы: пассивнообвинительная; социально-ответственная и протестная.
Первая стратегия сводится к подаче исковых заявлений и жалоб в различные инстанции. Она характеризует преимущественно социально уязвимые сегменты, для ко-
торых уровень расходов на ЖКУ является весьма обременительным. Данная категория граждан, скорее, не готова самостоятельно принимать конструктивные решения, а намерена просто критиковать работу управляющей организации и обращаться за помощью во властные учреждения.
Вторая стратегия в большей степени присуща относительно стабильным подгруппам, для которых затраты на ЖКУ являются более или менее приемлемыми. Они чаще ориентированы на проявление социальной ответственности и инициативности в управлении домохозяйствами, готовы на собственные материальные вложения в развитие инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса.
Между тем необходимо подчеркнуть, что в общей массе опрошенных еще четко не выделяется прослойка жильцов, которую отличает сформированная активная позиция гражданина — потребителя ЖКУ. Для большинства респондентов характерна амбивалентность установок, проявляющаяся, с одной стороны, в согласии большинства горожан с тем, что собственники квартир сами должны активно участвовать в управлении своим домом. С другой стороны, достаточно выраженной является и ориентация на патернализм в регулировании и финансовом обеспечении ЖКХ, когда эффективность и слаженность функционирования этой сферы, по мнению респондентов, зависит от участия государства.
Нацеленность на протестные действия, которые чреваты нарастанием уровня социальной напряженности, проявляется несколько реже — подобные установки демонстрируют от десятой до третьей части горожан. Проведенный корреляционный анализ степени выраженности протестных ориентаций факторами демографического характера и величиной расходов на ЖКУ показывает, что на поведение жильцов не оказывает влияния уровень их образования, а также мало значимыми являются доходные характеристики и социально-профессиональная принадлежность.
Вместе с тем проявляется обусловленность протестных установок (отказ от оплаты и участие в политических акциях) факторами ценовой доступности ЖКУ. А именно, в большинстве случаев нарастание протестных ориентаций прослеживается в ситуации повышения тарифов и со стороны материально уязвимых и социально не защищенных подгрупп населения.
Результаты исследования выявляют также и низкий уровень информированности населения о возможностях и формах общественного участия в формировании социальной политики в сфере ЖКК. Более 60% респондентов не смогли самостоятельно обозначить ни один из нормативно-законодательных способов влияния граждан на регулирование жилищно-коммунальной сферы. А рассмотрение респондентами предложенных вариантов общественного участия демонстрирует установку на игнорирование половиной опрошенных подобного рода гражданских инициатив.
ЭФФЕКТИВНОСТЬ СУЩЕСТВУЮЩЕЙ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ПРИ ОПЛАТЕ ЖКУ
Существующая система социальной поддержки при оплате жилищных и коммунальных услуг не может считаться эффективной. Потребности в жилище и коммунальных услугах относятся к числу приоритетных и характеризуются рядом особенностей. Прежде всего, эти потребности нуждаются в непрерывном и постоянном удовлетворении: у семьи или индивидуума всегда должен быть кров — дом, квартира, комната или, в крайнем случае, койко-место. Поэтому право граждан на жилище законодательно закреплено в Конституции РФ (ч. 1, ст. 40). Граждане, как правило, стабильно проживают в определенном жилом помещении: без достаточно веских причин место жительства не меняется. Кроме того, в силу сложившихся особенностей функ-
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 2. 2010
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 2. 2010
ционирования ЖКХ (отсутствие или слабое внедрение поквартирного учета многих жилищно-коммунальных услуг — теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, обслуживания) и климата большинства регионов России граждане не могут в сколько-нибудь широких пределах варьировать оплату ЖКУ в зависимости от фактического потребления. Размер оплаты услуг зависит в основном от установленных тарифов и таких параметров, как площадь помещений и количество проживающих.
Так, наибольшую долю в оплате жилищных и коммунальных услуг занимает стоимость отопления и горячей воды. Именно эти услуги для подавляющего большинства граждан оплачиваются в зависимости от площади жилого помещения (отопление) и количества проживающих (горячая вода), так как процент многоквартирных домов, оборудованных приборами учета тепловой энергии, невелик, а индивидуальные (поквартирные) приборы учета практически полностью отсутствуют в Ростовской области, да и в других регионах страны.
Проблема осложняется также тем, что потери тепла в системах центрального отопления и горячего водоснабжения велики и прямо перекладываются на потребителя. Дома, оборудованные общедомовыми приборами учета, в силу конструктивных особенностей системы отопления и отсутствия теплоизоляции также несут большие расходы по оплате отопления и горячего водоснабжения.
Таким образом, спрос на ЖКУ оказывается неэластичен не только в силу жизненной важности самих услуг, но и в силу того, что сократить объем потребления многих коммунальных услуг физически невозможно и оплата коммунальных услуг не зависит от их реального потребления. Поэтому населению с низкими доходами часто приходится выбирать: отказаться от приобретения предметов и услуг первой необходимости, чтобы оплатить ЖКУ, или отказаться от оплаты ЖКУ.
Кроме того, в этой сфере ожидаема острая реакция на любые изменения, которые могут повлечь ухудшение положения жителей (прежде всего, повышение тарифов, сужение круга лиц, пользующихся социальной поддержкой, усиление мер по взысканию задолженности по оплате ЖКУ и др.). Положение дел в ЖКХ существенно влияет на настроение и социально-политическую активность населения на муниципальном, региональном или федеральном уровнях в зависимости от того, с каким из этих уровней власти население связывает конкретные происходящие изменения.
По результатам опроса, проведенного Фондом общественного мнения (ФОМ) в начале 2006 г. в 100 населенных пунктах 44 областей, краев и республик России, 40% опрошенных отметили, что повышение тарифов на ЖКУ значительно ухудшило их материальное положение, 7% респондентов заметили, что в местах их проживания за последний месяц проходили акции протеста в связи с повышением платы за услуги ЖКК. Акции против повышения тарифов на жилищные и коммунальные услуги прошли в Ульяновске, Рязани, Хабаровском и Приморском краях. Большинство опрошенных (63%) высказали одобрение таких акций, не одобряют их 10%, воспринимают безразлично 18%. В то же время о готовности присоединиться к протестующим заявили 38% респондентов.
По данным ФОМ, наибольший протестный потенциал наблюдается в Южном федеральном округе, где готовность присоединиться к массовым акциям выразили 55% опрошенных (Новости, 2006). В Ростовской области по информации из Ростовского обкома КПРФ более 100 тыс. чел. в ходе общенародного опроса проголосовали за то, чтобы стоимость услуг ЖКХ не превышала 10% совокупного дохода семьи.
Эти особенности предполагают обостренную заинтересованность всего населения в повышении эффективности функционирования жилищно-коммунального комплекса как сферы производства социально значимых услуг. Для устойчивого и надежного функционирования жилищно-коммунального сектора экономики важно сочетать ад-
министративные и рыночные механизмы управления, найти правильный компромисс между социальной необходимостью и экономической целесообразностью.
Для решения этой проблемы необходимо перенесение центра решения социальных проблем в ЖКК на муниципальный уровень. Муниципальные образования имеют различный уровень доходности населения и различные по эффективности предприятия жилищнокоммунального хозяйства. Как правило, в малых городах, где уровень доходов населения ниже, чем в крупных, жилищно-коммунальное хозяйство более отсталое, характеризуется большими расходами на производство услуг. Следовательно, неизбежны более высокий уровень тарифов и, следовательно, большая потребность населения в социальной защите. В силу этого в каждом городе необходимы свои муниципальные стандарты предоставления ЖКУ, учитывающие местные условия и потребности. В соответствии с этими стандартами будет строиться и собственная система социальной помощи.
Таким образом, обеспечение доступности жилищных и коммунальных услуг как можно большему числу горожан — важная задача органов местного самоуправления. Уровень регулируемого тарифа должен определяться соглашением, достигаемым во взаимодействии власти, общества и бизнеса. Для достижения этого соглашения необходима реализация трех основных мероприятий:
• введение обязательных публичных слушаний при установлении тарифов организаций коммунального комплекса;
• разработка четких и согласованных с общественностью критериев доступности коммунальных услуг;
• определение предельно допустимого уровня расходов на ЖКУ исходя из реальных потребностей населения в субсидиях на оплату ЖКУ отдельно в каждом муниципальном образовании.
ЛИТЕРАТУРА
Закон (1992) «Об основах федеральной жилищной политики».
Башмаков И.А. (2004). Пороговые значения способности и готовности населения оплачивать ЖКУ // Вопросы экономики. № 4.
Вишневский Б. (2001). Либерализм в особо крупных размерах: о федеральной программе «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ» // Российская Федерация сегодня.
Додатко Т., ПчелкинВ., АрцишевскийЛ. (2002). Реформа жилищно-коммунального комплекса // Экономист. № 8.
Жуков Д. М. (2003). Экономика и организация жилищно-коммунального хозяйства города. М.
Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации. (1997).
Невинная И. (2005). Коммунальная гонка. Тарифы ЖКХ будут расти, опережая инфляцию, еще минимум три года // Российская газета. 3 августа 2005 г.
Программа демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищнокоммунальных услуг на 1998-1999 годы.
Подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 20022010 годы.
Ржаницына Л. (2001). Реформа ЖКХ и реальная платежеспособность населения // Человек и труд. № 9.
Ходарев А. С. (2003). Реструктуризация муниципальных унитарных предприятий водо-коммунальных услуг: дис. ...канд. эконом. наук. Ростов н/Д.
Официальная страница администрации г. Ростова-на-Дону www.rostov-gorod.ru
Россиян не устраивает работа жилищно-коммунальных служб // Новости. 2006. 16 февраля. www.gazeta.ru/realty/2006/02/16_n_543223.shtml
Федеральная служба государственной статистики. www.gks.ru/
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 2. 2010
