CC BY
54НАТАЛЬЯ ВИКТОРОВНА ПОЛЯКОВА,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права ФГКОУ ВПО «Воронежский институт МВД России»
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА
Рассматриваются основные направления государственной миграционной политики в сфере противодействия незаконной миграции, а также комплекс административно-правовых мер, направленных на противодействие незаконной миграции, проблемы их применения.
Ключевые слова: незаконная миграция, миграционная политика, нежелательность пребывания (проживания), депортация, административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы РФ, реадмиссия.
N.V. Polyakova, PhD (Law), Associate Professor, Chair of administrative law, Voronezh Institute of the Russian Ministry of the Interior; e-mail: [email protected], tel.: 8 (473) 247-67-07.
Counteraction of invalid migration in Russia: problems and practice.
Discusses the main directions of the state migration policies in the field of combating invalid migration, as well as complex administrative and legal measures aimed at combating illegal migration, the problems of their application.
Key words: invalid migration, migration policy, the undesirability of stay (residence) of foreign citizens, deportation, administrative expulsion of foreign citizens and stateless persons outside the Russian Federation, readmission.
Проблемы миграции в Российской Федерации достаточно четко обозначились с 1992 г, что было обусловлено изменением политического положения государства и повышением интенсивности миграционных потоков. Следует отметить, что в первые годы миграционная политика не была четко сформулирована и, несмотря на ряд программных документов, принятых в 19931995 гг., осуществлялась бессистемно, не имея конкретных целей и направлений. Только в 2002 г. был принят Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», который урегулировал правовой статус иностранных граждан в РФ, с 2003 г. формируются информационные учеты в сфере миграции, создано миграционное законодательство.
Миграционная политика выступает одним из важных инструментов обеспечения государственного управления, регулирования вопросов переселения и адаптации внутренних и внешних мигрантов, трудовых отношений с участием иностранных граждан и лиц без гражданства посредством реализации различных правовых и организационных механизмов.
Концепция общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденная
Президентом РФ 14 ноября 2013 г., в качестве одного из основных источников угроз безопасности России определяет незаконную миграцию иностранных граждан и лиц без гражданства.
В 2012 г. принята Концепция государственной миграционной политики на период до 2025 г., утвержденная Президентом РФ, определяющая перспективы и основные направления развития, в том числе и в сфере противодействия незаконной миграции.
Незаконный въезд и пребывание (проживание) на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства вызывают негативные последствия в виде ухудшения социально-политической обстановки в местах их пребывания (проживания), создают условия для экстремизма, национализма, формирования и укрепления террористических организаций, увеличения количества организованных групп, создаваемых на этнической основе.
В научных работах и в законодательстве можно найти различные определения незаконной (нелегальной) миграции.
Так, под нелегальной миграцией понимается передвижение людей между государствами, которое происходит за рамками регулирования
юридических норм страны отправления, транзитных и принимающих стран1.
А.В. Сухарникова определяет незаконную (нелегальную) миграцию как одну из форм территориального перемещения населения, специфика которой заключается в том, что в процессе такого перемещения, включающего въезд или выезд из иностранного государства, а также пребывание мигрантов (временного или постоянного) в принимающем государстве, нарушаются нормы международного и (или) национального права соответствующих стран2.
С точки зрения правового статуса незаконных мигрантов и форм незаконной миграции А.Ю. Лукьянова выделяет три вида недокументированных мигрантов в России:
осуществивших незаконный въезд в Россию или нелегальное пересечение границы (происходит главным образом на российско-казахстанской границе - граждане стран Южной Азии, Китая, Центральной Азии);
осуществивших законный въезд в Россию, но не имеющих регистрации по месту пребывания или имеющих фальшивую регистрацию (главным образом граждане стран СНГ);
осуществивших законный въезд, имеющих официальную регистрацию, но у которых отсутствует разрешение на работу (главным образом граждане стран СНГ)3.
Действия по незаконной миграции дают основания считать иностранного гражданина или лицо без гражданства, их совершающих, незаконными мигрантами.
Определения «мигрант» и «незаконный мигрант» отсутствуют в российском миграционном законодательстве. Однако их научная разработка и осмысление необходимы, так как эти дефиниции выражают статусное содержание миграционных отношений юрисдикционного характера, которые складываются с участием незаконных мигрантов.
Можно выделить научные определения понятия «незаконный мигрант». Так, А.Н. Жеребцов отмечает, что «незаконным мигрантом признается лицо, которое умышленно или по неосторожности нарушило установленные в государстве миграционные правила (гражданин Российской Федерации при нарушении миграционных правил внутреннего (социально-экономического) перемещения и иностранные граждане (лица без гражданства) при нарушении миграционных правил, связанных с внешним перемещением с территории иностранного государства или с территории Российской Федерации на территорию иностранного государства4. При этом он выделяет внешних и внутренних незаконных мигрантов.
Таким образом, основаниями признания иностранного гражданина незаконным мигрантом можно считать:
въезд иностранного гражданина (лица без гражданства) на территорию Российской Федерации в нарушение установленных правил въезда;
въезд иностранного гражданина (лица без гражданства) на территорию Российской Федерации без документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации;
утрату иностранным гражданином (лицом без гражданства) документов и необращение с соответствующим заявлением в территориальный орган ФМС России для их восстановления;
уклонение от выезда из Российской Федерации по истечении срока пребывания (проживания) в Российской Федерации;
нарушение правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации.
Следует отметить, что в основном все эти нарушения миграционного режима влекут меры административной ответственности. Однако следует выделить и еще одно основание признания иностранного гражданина или лица без гражданства незаконным мигрантом - утрата оснований для дальнейшего пребывания (проживания) на территории Российской Федерации. Миграционное законодательство в этом случае предоставляет иностранным гражданам и лицам без гражданства разумный срок для выезда с территории России. В случае уклонения от выезда предусмотрено применение и иных мер административного принуждения, не связанных с административным наказанием.
Таким образом, различные формы нелегальной миграции могут выражаться и в других действиях иностранных граждан - например, при наличии их законного въезда и пребывания - в уклонении от выезда с территории государства в случае утраты оснований для дальнейшего пребывания (проживания).
Следует отметить, что все дефиниции указывают на то, что в процессе незаконной миграции нарушается определенный порядок (режим). Юридические нормы, устанавливающие миграционный режим, содержатся и в актах международного и национального уровня. Причем в процесс противодействия незаконной (нелегальной) миграции вовлечены и страна, незаконный выезд из которой осуществляется, а также в большей степени государства, которые являются местом транзита иностранных граждан и лиц без гражданства, и страна их пребывания (проживания).
Учитывая, что миграционное законодательство регулирует и режим внешней трудовой ми-
грации, отсутствие разрешения (патента) на работу тоже будет связано с понятием «незаконная миграция».
С незаконной миграцией тесно связано понятие «иммиграционный контроль», который осуществляется уполномоченными государственными органами. Предметом данного вида контроля может выступать:
соблюдение правил въезда в РФ и выезда из нее иностранными гражданами и лицами без гражданства;
соблюдение правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в России;
соблюдение правил осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами и лицами без гражданства.
Таким образом, круг уполномоченных органов, его производящих, достаточно широкий. Это ФСБ России, которая осуществляет контроль в пунктах пропуска через государственную границу РФ; ФМС России, МВД России, которые следят за соблюдением правил пребывания на территории РФ, а также другие государственные органы, которые наделены полномочиями по применению мер административно-принудительного характера; ФМС России и Федеральная служба по труду и занятости РФ осуществляют контроль в сфере трудовой миграции. Однако наделение функциями иммиграционного контроля ФМС России в части трудовой миграции является достаточно спорным. Действующее законодательство возложило на ФМС России практически все, что связано с трудовой миграцией, начиная с оформления разрешений на работу (патентов), с контролем за заключением и расторжением трудовых договоров и предоставлением отпусков, что входит в полномочия Федеральной службы по труду и занятости РФ. Целесообразно оставить за ФМС России только функции по контролю за законностью выдачи разрешений на работу (патентов) и пребывания мигрантов в РФ.
Цель иммиграционного контроля - предупреждение, выявление и пресечение нарушений миграционного законодательства.
Однако следует отметить, что в России до настоящего времени не создана система иммиграционного контроля. Отсутствует федеральный закон «Об иммиграционном контроле в РФ». Очевидно, что необходимо бесперебойное функционирование государственной информационной системы миграционного учета. Возможность быстрого и своевременного использования миграционных сведений позволит достаточно эффективно осуществлять иммиграционный контроль.
Целесообразно предложить следующее определение последнего.
«Иммиграционный контроль - это деятельность уполномоченных государственных органов, включающая комплекс правовых и организационных мер, направленных на регулирование миграционных процессов с участием иностранных граждан и лиц без гражданства при условии обеспечения защиты законных прав мигрантов и соблюдения интересов Российской Федерации по предупреждению, выявлению и пресечению различных форм незаконной (нелегальной) миграции и применению мер административно-правового принуждения».
Если начиная с 90-х годов прошлого столетия существовала проблема отсутствия миграционного законодательства, закрепления основных его институтов, то на современном этапе именуются проблемы, связанные с неэффективностью мероприятий по иммиграционному контролю, а также с применением различных мер административного принуждения.
В качестве одного из направлений государственной миграционной политики наряду с созданием нормативной базы и системы миграционного контроля следует определить совершенствование комплекса мер, направленных на противодействие нелегальной миграции.
Анализ миграционного законодательства позволяет выделить следующие меры, направленные на противодействие незаконной миграции:
депортация (ст. 2 и 31 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»);
административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 3.10 КоАП РФ);
реадмиссия (глава У.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»);
неразрешение (запрет) въезда в Российскую Федерацию (ст. 27 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее - Закон № 114-ФЗ);
признание нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации (ч. 4 ст. 25.10 Закона № 114-ФЗ).
Указанные административно-правовые меры разнообразны по своему содержанию, сущности, целям применения, государственным органам, которые выносят решение об их применении, и последствиям.
Ниже представлены данные отчета 1-РД ФМС России за 3 года о применении мер административного принуждения в сфере миграции в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства.
Практика деятельности ФМС России и других государственных органов, имеющих полномочия в сфере миграции, показывает, что в системе всех мер административного принуждения, которые применяются к иностранным гражданам и лицам без гражданства, основное место занимает административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы РФ. Данная мера является административным наказанием и содержится в санкциях ст. 18.1, 18.8, 18.10, 18.11, 18.17 КоАП РФ.
Административное выдворение применяется в следующих формах:
самостоятельный добровольный выезд иностранных граждан и лиц без гражданства из РФ под контролем ФМС России;
принудительная высылка иностранных граждан и лиц без гражданства органами Федеральной службы судебных приставов.
Решение об административном выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы РФ выносит федеральный судья. Однако более целесообразно возложить данные полномочия и на мировых судей.
Решения об административном выдворении не всегда все исполняются. Так, по данным ФМС России, в 2014 г. вынесено было 156 085 ре-
шений о выдворении, а фактически выдворено -136 488 человек. Аналогичная ситуация наблюдалась - и в 2013 г. Отмечается проблема низкой эффективности контроля со стороны ФМС России в случае самостоятельного добровольного выезда иностранных граждан и лиц без гражданства с территории России.
Депортация - это принудительная высылка иностранного гражданина из РФ в случае утраты законных оснований для его пребывания (проживания) в РФ. Следует отметить, что депортация не является административным наказанием и ее можно рассматривать в качестве меры административного предупреждения, административного пресечения и административно-восстановительной меры.
Основания депортации связаны с уклонением от выезда в срок, установленный законодательством.
Так, применяется она в следующих случаях: сокращение срока пребывания (проживания) и невыезд в течение 3 дней;
аннулирование разрешения на временное проживание или вида на жительство и невыезд в течение 15 дней;
получение уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу или об отказе в признании беженцем либо уведомления об утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца (ст. 13 Федерального закона от 19 февраля 1993 г.). Однако
Таблица
Применение мер административного принуждения в сфере миграции в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства
Административно-правовые меры, применяемые в отношении иностранных граждан 2012 г. 2013 г. 2014 г.
1. Депортация 1 258 1 775 3 201
2. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства 30 821 63 158 136 488
3. Реадмиссия 16/4 (поступило ходатайств / удовлетворено) 5/3 (поступило ходатайств / удовлетворено) 33/17(поступило ходатайств/ удовлетворено)
4. Неразрешение (запрет) въезда в Российскую Федерацию 52 200 459 337 644 918
5. Признание нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации 93 156 370
следует отметить, что указанная норма не устанавливает конкретный срок добровольного выезда. Если руководствоваться ч. 7 ст. 12, то срок для выезда составит 1 месяц;
выявление ВИЧ-инфекции у иностранных граждан и лиц без гражданства (ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 30 марта 1995 г. «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)».
При применении депортации по этому основанию следует учитывать складывающуюся судебную практику. (Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2006 г. № 155-О «По жалобе гражданина Украины Х. на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 11 Федерального закона „О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)"», пунктом 13 статьи 7 и пунктом 13 статьи 9 Федерального закона «О правовом Положении иностранных граждан в Российской Федерации», постановление Европейского Суда по правам человека дело «Киютин против Российской Федерации» (Страсбург, 10 марта 2011 г.)). Данные решения предусматривают необходимость учета судами и иными правоприменительными органами семейного положения, состояния здоровья и иных исключительных обстоятельств ВИЧ-инфицированных. Поскольку таким гражданам может быть оказана комплексная медицинская помощь, необходимости в применении депортации может не быть.
Однако не все суды учитывают данные обстоятельства, последствия применения данных мер на долгое время ограничивают последующий въезд иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации, что может нарушить баланс между частными интересами мигранта и интересами государства.
Реадмиссия - это процедура, связанная с реализацией взаимных обязательств государств, являющихся сторонами соответствующих соглашений, по принудительному возвращению мигрантов, допустивших нарушение миграционных правил и утративших в связи с этим право пребывания на территории определенного государства, в государство, с территории которого они прибыли, либо гражданами которого являются, либо в котором постоянно или преимущественно проживают (для лиц без гражданства).
Сравнительный анализ административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы РФ, депортации и ре-адмиссии позволяет определить общие черты и различия.
Все процедуры включают различные формы удаления иностранных граждан и лиц без гражданства с территории Российской Федерации. Процедура реадмиссии устанавливается соответствующим соглашением и поэтому она невозможна при его отсутствии. Но следует отметить тот факт, что реадмиссионные соглашения более эффективны в регулировании миграционной ситуации, так как оба государства заинтересованы в их реализации. Поэтому лицо, которое подвергается административному выдворению или депортации, может быть передано государству по договору о реадмиссии, если он имеется.
Различие этих процедур можно провести по следующим критериям:
по их правовой природе в качестве разновидности мер административно-правового принуждения. Так, административное выдворение выступает в качестве меры административной ответственности; депортацию можно рассматривать в качестве меры административного предупреждения, административного пресечения; ре-адмиссию - в качестве меры административного предупреждения, административного пресечения, но применяемой только в случае наличия соответствующего международного соглашения;
по государственным органам, принимающим решение. Решение об административном выдворении принимается судьей, о депортации и реад-миссии - ФМС России;
по основаниям. Административное выдворение назначается в случае совершения административного правонарушения, состав которого предусмотрен КоАП РФ, основание депортации и реадмиссии - утрата законных оснований пребывания (проживания)на территории РФ;
по последствиям применения указанных процедур. Общим является то, что их применение ограничивает в последующем въезд иностранного гражданина на территорию России, его пребывание (проживание) и получение документов. Так, применение административного выдворения, депортации и реадмиссии в течение 5 лет до подачи документов о выдаче разрешения на временное проживание (повторно в течение 10 лет) влечет отказ в выдаче разрешения на временное проживание либо его аннулирование; применение административного выдворения, депортации и реадмиссии в течение 5 лет до подачи документов о выдаче разрешения на временное проживание (повторно в течение 10 лет) влечет отказ в выдаче вида на жительство либо его аннулирование; применение административного выдворения, депортации и реадмиссии в течение 5 лет до подачи документов о выдаче разрешения на работу (повторно в течение 10 лет) влечет от-
каз в выдаче разрешения на работу либо его аннулирование.
Лица, подвергнутые административному выдворению, депортации и реадмиссии, могут содержаться в специальных учреждениях. Законодательно сроки их содержания там не установлены. Поэтому, как отмечается в определении Конституционного Суда РФ от 25 сентября 2014 г. № 1830-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Басиашвили Шалвы Зурабовича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 31 Федерального закона „О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"», осуществляется судебный контроль за сроками содержания, т.е. иностранный гражданин при принятии решения должен быть с ними ознакомлен.
Неразрешение въезда в Российскую Федерацию не связано с административным наказанием. При применении данной меры возможны две ситуации:
въезд может быть не разрешен. Нормы ст. 26 Закона № 114-ФЗ являются диспозитивными, и в этом случае данная мера может применяться по усмотрению уполномоченного органа;
въезд не разрешается. При наличии оснований, указанных в ст. 27 Закона № 114-ФЗ, въезд запрещается.
Последняя мера - принятие решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации. Основания вынесения такого решения закреплены в ст. 25.10 Закона № 114-ФЗ. Оно может быть принято в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, незаконно находящегося на территории Российской Федерации; в отношении лица, которому не разрешен въезд в Российскую Федерацию; в случае если пребывание (проживание) иностранного гражданина или лица без гражданства, законно находящегося в Российской Федерации, создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения. Постановлением Правительства РФ определен круг государственных органов, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания).
Постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2003 г. № 199 «Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или
лица без гражданства в Российской Федерации» утвержден круг государственных органов (их -11), которые могут принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан. Примечательно, что из всех государственных органов практику принятия таких решений имеют ФСИН России, Роспотребнадзор, ФМБА России.
Следует отметить, что основания принятия данного решения сформулированы в Законе № 114-ФЗ достаточно неопределенно. Например, пребывание (проживание) создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения. Такая нечеткая формулировка не способствует пониманию правоприменительными органами их полномочий в этой сфере. Данная проблема может привести к «законному усмотрению» должностных лиц по выбору надуманных оснований для принятия такого решения и избавлению от неугодных иностранных граждан и лиц без гражданства. Необходимо четко определить основания, в случае наступления которых создается угроза обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения.
Кроме того, принятие решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства является основанием для запрета его дальнейшего въезда. Причем, если в случае применения административного выдворения, депортации и ре-адмиссии установлены сроки, в течение которых действует запрет на въезд, в этом случае срок запрещения въезда не оговаривается.
Таким образом, принятие решения о нежелательности пребывания (проживания) без применения процедуры депортации запрещает въезд иностранного гражданина бессрочно. Поэтому возникает вопрос: «Обосновано ли вынесение таких решений государственными органами?». Государственные органы, принимающие такое решение, не вправе его отменить даже в том случае, если отпали основания его вынесения. Это может сделать только суд в порядке осуществления судебного контроля. На практике возникает следующая ситуация: для того чтобы избежать последствий принятия такого решения, иностранный гражданин должен обжаловать его в суд. Решение суда выносится индивидуально на основании оценки обстоятельств, послуживших основанием принятия решения о нежелательности пребывания (проживания).
Анализ судебной практики по делам об обжаловании решений государственных органов о
нежелательности пребывания (проживания) показывает, что суды при наличии определенных обстоятельств принимают следующие решения:
в случае наличия достаточных оснований для принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства, соблюдения установленной процедуры принятия такого решения и факта, что на момент обжалования такие основания существуют, - решение об отказе в удовлетворении заявления (жалобы). Например, аппеляцион-ное определение Ульяновского областного суда от 1 октября 2013 г. в отношении лица без гражданства Л.Н. Тулышева, основание принятие решения - совершение умышленного преступления «разбой», подпадающего под категорию особо тяжких и наличие непогашенной судимости;
в случае наличия достаточных оснований для принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства, соблюдения установленной процедуры принятия такого решения и факта, что заявитель состоит в браке и имеет детей -решение об удовлетворении заявления (жалобы). Например, решение Комсомольского районного суда г. Тольятти Самарской области по делу лица без гражданства А.С. Мурадова, основание принятие решения - наличие ВИЧ-инфекции.
Таким образом, противодействие незаконной миграции выступает одним из основных направлений реализуемой государством миграционной политики. Следует отметить наличие проблемы отсутствия единой терминологии миграционного законодательства, отсутствие основных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы миграции иммиграционного контроля.
Миграционное законодательство регламентирует целый комплекс мер, применяемых в случае нарушения миграционного законодательства. В целях совершенствования законодательства необходимо совершенствовать вопросы осуществления контроля за их реализацией и процедуры вынесения решений об их применении.
1 Лянной В.А. К вопросу об определении понятия «нелегальная миграция» // Пробелы в российском законодательстве: Юридический журнал. 2011. № 1.
2 Сухарникова А.В. Незаконная миграция и иммиграционный контроль в России // Административное право и административный процесс. 2013. № 2.
3 Лукьянова А.Ю. Оценка масштабов незаконной миграции в России: методологические и методические подходы // Миграционное право. 2012. № 4. С. 33-35.
4 Жеребцов А.Н. Проблемы административно-правового статуса незаконных мигрантов в Российской Федерации // Миграционное право. 2008. № 4. С. 22.
