CC BY
22
Банковская система
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ ЛЕГАЛИЗАЦИИ ПРЕСТУПНЫХ ДОХОДОВ В БАНКОВСКОМ СЕКТОРЕ: ЧТО УДАЛОСЬ И ЧТО ПРЕДСТОИТ?
И.в. козлов,
заместитель начальника справочно-аналитического отдела Организационного управления Московского ГТУ Банка России
В феврале 2006 г. исполнилось четыре года со дня вступления в силу Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее
— 115-й Закон). Каких же результатов достигла за обозначенный период система финансового мониторинга в российском банковском секторе, и какие задачи еще предстоит решить?
Главный итог — то, что, несмотря на все пессимистичные оценки, данные в периоды формирования и становления системы финансового мониторинга в России, она организована и работает:
• во-первых, создана необходимая нормативно-правовая база. Существенно доработана первоначальная редакция 115-го закона, в том числе посредством создания преград на пути финансовых потоков террористических организаций. Утверждены нормативные акты Правительства РФ и Банка России, уточняющие порядок организации и функционирования по направлениям деятельности структур финансового мониторинга. Приняты с учетом передового мирового опыта правовые акты рекомендательного характера, позволившие информирующим организациям сориентироваться в новом для себя виде работ, а надзорным органам
— о порядке контроля за информирующими организациями;
• во-вторых, создана организационно-штатная структура финансового мониторинга. Сформирована «финансовая разведка», ныне именуемая Федеральной службой по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг). Созданы соответствующие подразделения в МВД России, Банке России, кредитных и иных организациях, обязанных информировать Росфинмониторинг. Выделены необходимые средства, помещения, техника, люди, на-
лажены программные комплексы и каналы связи. Иными словами, проведены все инфраструктурные мероприятия, без которых система финансового мониторинга функционировать не может;
• в-третьих, непосредственно начата текущая деятельность по борьбе с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма. Кредитные и иные информирующие организации стали идентифицировать и изучать своих клиентов и контрагентов, посылать сообщения в уполномоченный орган по операциям, подлежащим обязательному и внутреннему контролю, ежегодно удваивая их совокупное количество. Банк России и иные надзорные органы стали следить за порядком исполнения 115-го закона и нормативных актов, изданных во исполнение его. Росфинмониторинг начал накопление и анализ поступающих сведений, наладил международные контакты в области финансового мониторинга. МВД России стало расследовать дела об отмывании денег.
Как следствие реализации указанных организационных мер, российская система финансового мониторинга смогла прийти к определенным достижениям в деле борьбы с преступными капиталами и средствами в поддержку террористов:
• реализована установка Президента России — не только добиться исключения страны из формируемых ФАТФ «черных списков» государств, не участвующих в международном сотрудничестве в сфере борьбы с преступными капиталами, в которых Россия состояла на момент принятия 115-го закона, но и стать полноправным членом этой известной международной организации. Как известно, данное достижение облегчило функционирование российских хозяйствующих субъектов на развитых финансовых рынках, внесло определенный вклад в формирование привлекательности страны для
качественных иностранных инвестиционных ресурсов. Более того, Россия стала одним из лидеров в области «антиотмывочных» технологий среди государств СНГ. Так, глава Росфинмониторинга заслуженно председательствует в учрежденной в октябре 2004 г. Евразийской группе по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма, куда входят Таджикистан, Узбекистан, Белоруссия, Киргизия, Казахстан и Китай;
• российская система финансового мониторинга смогла стать одной из самых технологичных в мире, прежде всего в банковском секторе, являющемся основным источником первичной информации для финансовой разведки (свыше 90% от общего объема сообщений)1. В силу того, что внедрение российской системы финансового мониторинга началось десятилетием позже апробации соответствующих систем в ряде развитых государств мирового сообщества, создатели отечественного варианта смогли учесть все плюсы и минусы заграничных аналогов. В результате значительная часть банковских операций, подлежащих контролю, выявляется в России в автоматизированном режиме, требуя лишь некоторого последующего контроля. Формирование электронных сообщений также осуществляется с использованием программных средств, а на пересылку сообщений от кредитной организации из любого региона до Росфинмониторинга по сверхзащищенным каналам связи Банка России уходят считанные секунды (не считая времени на контроль целостности и консолидацию файлов в установленном порядке в Банке России). Такие темпы доступны далеко не всем, даже более развитым экономически и меньшим географически государствам. В автоматизированном режиме происходит и контроль поступающих сообщений Росфинмониторингом. Отметим, что поддержание информационных и коммуникационных технологий на должном уровне требует крупных непроизводительных затрат, значимая часть которых ложится на Банк России и на кредитные организации;
• значительную часть субъектов российской системы финансового мониторинга отличает высокая мотивация к исполнению возложенных обязанностей. Прежде всего, это касается банковской сферы. Так, с одной стороны, организация и функционирование внутреннего контроля в целях противодействия отмыванию доходов в ряде кредитных организаций, причем не обязательно
1 Источник: интервью В. Зубкова. Независимая газета от 17.06.2005.
крупных, превосходит по технологичности подходов к работе, их идейному наполнению, наличию новшеств нормативно установленные требования, что, безусловно, является заслугой ответственных сотрудников этих кредитных организаций. с другой стороны, известно, что фактором, мотивирующим работников некоторых банков к исполнению требований 115-го закона, является исключительно повышенное внимание к адекватности соответствующих процедур со стороны надзорных, а иногда и правоохранительных органов, сопровождающееся в том числе применением жестких мер воздействия к «уклонистам». Тем не менее в итоге, наверное, неважно, что является мотивирующим фактором, главное, чтобы результат был надлежащим.
Несмотря на весомые итоги и имеющиеся достижения, реализованные за достаточно сжатый период времени, субъектам российской системы финансового мониторинга предстоит решить еще ряд задач. При этом от указанных решений будут зависеть перспективы системы — будет ли она реально эффективной, на деле приносящей пользу государству и обществу.
1. Как известно, любой процесс, вне зависимости от сферы его проведения, должен начинаться со стадий целеполагания и планирования, т. е. определения миссии процесса, его стратегических целей, тактических задач, а также мер по их практической реализации. Иными словами, необходимо четко определить, к чему в количественном и/или качественном измерении участники процесса должны стремиться и в какие сроки. На начальном этапе функционирования российской системы финансового мониторинга ее миссия была ясна — нужно было должным образом организовать и запустить в практическую реализацию «антиотмывочные» меры, а также вступить в члены ФАТФ. Это было в целом реализовано к лету 2003 г., в дальнейшем в основном происходила (и происходит) лишь текущая доработка узких участков. Сформировать новую миссию российской системы финансового мониторинга призвана национальная стратегия противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма, распоряжение о начале разработки которой Президент России подписал 28.10.2003 (№ 506-рп). В этой связи является важным представление итогового варианта документа профессиональному сообществу в целях ориентации субъектов системы финансового мониторинга по сформированным миссии и вектору ее развития, а также в целях
оглашения первоочередных и перспективных мер, подлежащих реализации.
2. Необходимо поддерживать взятые темпы и результативность работ в системе финансового мониторинга, в том числе в части пресечения деяний по легализации преступных доходов, что является одной из основных целей 115-го закона. Наша страна предстает далеко не в лучшем свете в международных рейтингах государств по уровню криминала, и в частности коррупции. А криминал во многих случаях генерирует доход, требующий легализации, зачастую посредством введения средств в банковскую систему. Причем данная потребность усиливается с развитием рынка банковских услуг, ростом степени проникновения банковских продуктов в экономику, а также ужесточением финансового контроля, которые мы наблюдаем сейчас в России.
Первые ощутимые результаты в части пресечения деяний по отмыванию преступных доходов были достигнуты лишь в 2005 г., что сразу же привело к существенному удорожанию рынка сомнительных финансовых услуг. Если указанные результаты приобретут системный характер, пропадет ощущение безнаказанности, можно будет с высокой долей вероятности говорить о том, что объемы отмывания преступных доходов в российском банковском секторе начнут снижаться. Безусловно, все это необходимо осуществлять вместе с совершенствованием правовой базы, созданием экономических и правовых стимулов к снижению масштабов преступности, и в частности коррупции, наконец, принятием мер по смене ментальности населения.
Следует справедливо отметить, что во многих развитых государствах мирового сообщества, являющихся, как и Россия, членами ФАТФ, национальные системы финансового мониторинга показывают первые ощутимые результаты лишь после нескольких лет работы.
3. Целесообразно проработать вопрос о возможном расширении сферы действия системы финансового мониторинга на доходы, полученные в результате совершения налоговых преступлений, уклонения от уплаты таможенных платежей, невозвращения из-за рубежа валютной выручки, предусмотренной к размещению на счетах в уполномоченных банках в соответствии с законодательством. К проработке, обсуждению данного вопроса помимо представителей законодательной и исполнительной власти, Банка России следует привлечь профессиональные объединения субъек-
тов финансовой системы (банковские ассоциации, ассоциации участников финансовых рынков и т.д.), а также представителей научных кругов.
Отметим, что в настоящее время указанные преступления исключены Уголовным кодексом РФ (ст. 174, 174.1) и 115-м законом (ст. 3) из списка предваряющих отмывание доходов. При этом они формируют значимую долю теневой экономики в России, масштабы которой, по оценкам различных экспертов, составляют 20-40% ВВП2 и требуют снижения.
Здесь, кстати, можно отметить, что по своему экономическому существу сумма налога, недоплаченная в бюджет в силу уклонения от его уплаты, мало чем отличается, например, от денежной суммы, полученной в результате присвоенных бюджетных средств, легализация которых подлежит уголовному преследованию в рамках российской системы финансового мониторинга. И в первом, и во втором случае лицо, совершившее преступление, незаконно приобрело денежные средства в ущерб законным интересам государства, только в одном случае взяло, а в другом — недоплатило.
В случае с выведением из-под контроля «ан-тиотмывочной» системы налоговых и иных указанных выше преступлений государство лишается мощного источника информации для поддержки мер по снижению масштабов теневой экономики, так как значительное число схем по уклонению от уплаты налогов проходит через организации финансового сектора, обязанные представлять в Росфинмониторинг сведения по подозрительным операциям. Справедливо отметить, что многие добросовестные кредитные организации направляют сведения по подобным подозрительным операциям и сейчас, до принятия каких-либо дополнений в законодательстве.
4. Требуют дальнейшего совершенствования вопросы подготовки и развития персонала в системе финансового мониторинга.
Известно, что от качества подготовки кадров зависят результаты работы в любой сфере деятельности. Необходимость подготовки и развития персонала в системе финансового мониторинга понимают все. Более того, например, сотрудники финансового мониторинга в кредитных организациях согласно требованиям Указания Банка России от 19.08.2004 № 1486-У даже обязаны ежегодно не менее двух раз проходить соответствующее обучение.
2 Источник: Красавина ЛН, Валенцева Н.И. Научные подходы к оценке масштабов «теневой» экономики в финансово-кредитной сфере и меры по их снижению» //Финансы и кредит. № 10 (178). 2005.
Регулярно проходят повышение квалификации и профильные специалисты в Банке России.
Вместе с тем у всех субъектов системы финансового мониторинга, начиная от информирующих организаций, заканчивая правоохранительными органами, расследующими преступления об отмывании, ощущается потребность в качественных программах профессионального развития персонала по данному направлению, а также в программах подготовки новых кадров (например, в виде специализаций в рамках существующих специальностей высшего профессионального образования). Нынешний состав служащих системы финансового мониторинга по своему образованию и предыдущему опыту работы очень разнообразен.
При этом ключевой вопрос организации обучения является следующим: кто будет за обучение платить? Логично ответить, что тот, кому результаты обучения будут выгодны. А это, прежде всего, государство, в оплаченные налогами функции которого входят поддержание законности, борьба с преступностью, создание надлежащих условий для легального предпринимательства и т.д.
В этой связи целесообразно обеспечить государственное финансирование, разработать с привлечением профильных вузов, отдельных научных и практических специалистов и внедрить программы государственной подготовки и развития3 персонала в системе финансового мониторинга. Кроме того, необходимо активизировать методологическую помощь Росфинмониторинга информирующим организациям в текущем режиме, как посредством предоставления разъяснений по порядку применения законодательства, так и посредством содействия во внедрении, интеграции и использовании программных продуктов, облегчающих идентификацию клиентов и направление сообще-
3 На контрактной основе, посредством введения специализации «Финансовый мониторинг» в рамках специальностей «Финансы и кредит» и «Юриспруденция». — Прим. авт.
ний. При этом Росфинмониторингу необходимо за свой счет разработать и предлагать желающим информирующим организациям соответствующие программные продукты, а также раскрыть собственные алгоритмы логического контроля поступающих сообщений.
5. И, наконец, необходимо усовершенствовать государственную информационную политику в области финансового мониторинга, сфокусировав ее:
• на конечных достижениях системы по пресечению фактов отмывания доходов, что позволит морально оправдать произведенные финансовые и трудовые вложения в создание и развитие данной системы;
• разъяснении гражданам сути и особенностей действующего законодательства, поскольку в настоящий момент многие граждане в силу знания закона лишь понаслышке боятся совершать крупные и в полной мере законные как по источнику средств, так и по своей цели банковские операции, необоснованно опасаясь возможного преследования со стороны Росфинмониторинга или правоохранительных органов;
• позитивной мотивации информирующих организаций (т. е., обращаясь к терминологии известной поговорки, — «не кнутом, а пряником»), что в перспективе, возможно, позволит перейти к европейской модели информирования уполномоченного органа, в рамках которой сообщения посылаются только по операциям, требующим реального расследования, что существенно снизит нагрузку на уполномоченный орган и позволит от количества перейти к качеству.
Остается надеяться, что к пятилетию своего функционирования, посредством консолидированных усилий всех участников система финансового мониторинга достигнет новых результатов, удовлетворяющих ее внутрисистемные потребности, а также ожидания общества в целом.
