CC BY
497
Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 5 (186).
Экономика. Вып. 25. С. 116-120.
С. П. Юхачев
противодействие Коррупции в среде государственных служащих в России
Исследуются проблемы широкого распространения коррупционных отношений в сфере государственной службы, анализируются причины этого явления, рассматриваются меры противодействия коррупции среди чиновников.
Ключевые слова: коррупция, государственные служащие, противодействие коррупции.
Масштабы коррупции, низкая результативность принимаемых мер по борьбе с этим явлением во многом объясняется кадровым составом органов госслужбы Российской Федерации федерального и регионального уровней. Коррупция выступает непременным атрибутом ослабления государственного контроля, эффективности регулирования жизни общества. К наиболее типичным проявлениям коррупции относятся подкуп чиновников и государственных деятелей всех рангов, взяточничество за предоставляемые блага или преимущества, протекционизм работников по принципу личной преданности, родственных связей, приятельских отношений.
Коррупция получает наибольшее распространение, когда в обществе и государстве бюрократия превращается в особый корпоративный социальный слой, наделённый широкими полномочиями. В период активной трансформации российской экономики правовая база экономической деятельности была настолько не отработанной, что в подавляющем большинстве случаев трудно было сказать, где тот или иной экономический процесс идёт на законной, а где на незаконной основе. Существование правовой неясности, распространение неформальных отношений («телефонного права») предоставляли государственным служащим широкие возможности для трактовки законодательства в соответствии с личными выгодами.
Кроме того, российское законодательство предусматривает неприкосновенность некоторых категорий государственных чиновников, что также приводит к росту коррупционных преступлений в их среде: получение взяток за перечисление крупных сумм по фальшивым платёжным документам, выдача заведомо безвозвратных кредитов, предоставление необоснованных льгот заёмщикам и др.
Усугубление коррупционной ситуации в стране было также связано с отсутствием эффектив-
ного политического, правового и административного контроля. Недостаточный контроль или отсутствие возможностей применения санкций повсеместно подталкивают номенклатурных работников и чиновников к злоупотреблению властью. С другой стороны, объективные сложности и многочисленные просчёты в осуществлении экономических реформ в России серьёзно осложнили ситуацию, создавая предпосылки для роста коррупции.
Благоприятным условием для развития коррупционной деятельности стало формирование ресурсоориентированной экономической системы государства, которая оказалась значительно более выгодной для коррумпированных чиновников. Личные отношения, смешение общественных и частных интересов в ходе происходившего передела общественной собственности стали общепринятой практикой. В конечном итоге, всё вышеперечисленное и привело к тому, что по данным международной общественной организации Transparency International, возглавляющей всемирную борьбу с коррупцией, опубликованным 6 сентября 2007 г., Россия занимала в рейтинге состояния коррупции в мире 145-е место из 180 [1].
Коррупция, как преступное деяние,— «это антисоциальное, общественно опасное явление, составляющее целостную совокупность преступлений, совершённых должностными лицами с использованием ими своего служебного положения, имеющихся у них должностных полномочий, а также иными лицами, вопреки законным интересам граждан, общества, государства, государственной службы, службы в органах местного самоуправления, коммерческих и иных организациях, для личного обогащения или в иных личных, узкогрупповых и корпоративных целях, либо выразившихся в предоставлении им возможностей и средств для достижения указанных целей, а также совокупность таких лиц» [2. С. 28].
Теоретически государственные служащие призваны обеспечивать реализацию государственных интересов; в связи с этим их деятельность сопровождается целым рядом ограничений: возбраняется участие в политической деятельности и взимание финансовых средств, получение преимуществ для себя от частных лиц и компаний. Однако в своей практической деятельности многие чиновники рассматривают коррупцию как непременное условие решения жизненных проблем. Причин для подобного поведения множество, и в первую очередь рост цен, значительно опережающий увеличение денежного содержания служащих бюджетной сферы. Как следствие, госслужащие в большей степени ориентированы на службу самим себе, прежде всего на удовлетворение личных нужд, а уж затем государственных и общественных интересов.
Последствия влияния коррупции на российскую экономику очевидны:
— Коррупция не позволяет государству добиться осуществления стоящих перед ним стратегических задач, если эти задачи противоречат групповым интересам, лоббируемым в государственных структурах.
— Коррупция затрудняет работу частного сектора из-за того, что возникает необходимость нести затраты на взятки, а не вкладывать их в развитие бизнеса.
— Коррупция повышает цену государственного управления (налогоплательщик должен оплачивать несколько раз одну и ту же услугу, выплачивая налоги и оплачивая взятки должностным лицам для совершения конкретных положительных действий).
— Если коррупция приобретает форму вымогательства, она уменьшает возможность доступа к социальным общественным ценностям для населения.
— Продажность чиновников служит основанием отрицательного отношения населения к результатам всех реформ правительства. Если известные политики и высшие должностные лица используют свои публичные возможности в целях личного обогащения, то остальные должностные лица и население в целом не видят для себя сдерживающих факторов для личного обогащения.
Государственный служащий и служащий частной компании мотивирован различными целями и перспективами. В частной компа-
нии все сотрудники работают на получение и приумножение прибыли. Прибыль выступает не только целью, но и критерием эффективности работы сотрудников компании. В государственных институтах нет единой координирующей цели, их у государства множество, что приводит к отсутствию жёсткой иерархии (во всяком случае, на практике), а такой критерий оценки, как прибыль, и вовсе отсутствует. Фактически чётких критериев оценки результатов деятельности государственного служащего в российских госучреждениях вообще нет: степень эффективности того или иного бюрократа определяется количеством функций, которые он выполняет. Никаких ограничителей, которые не позволяли бы чиновнику выходить за круг определённых ему функций, в реальности не существует. Больше функций — больше значимость чиновника, выше полезность его в глазах сопредельных структур, сильнее зависимость от него: количество и качество функций становится объектом коррупционной сделки. При этом количество функций совершенно не влияет на результат, более того — не определяется поставленной целью.
И отечественный, и накопленный за рубежом опыт борьбы с коррупцией государственных служащих во всех её проявлениях свидетельствует о том, что массовый характер коррупционных отношений чиновников связан в большей степени с разрешительной, лицензионной деятельностью органов государственной власти. По мнению А. В. Моисеева, главными факторами, способствующими росту коррупционных проявлений, являются:
— установление в правовых актах определения компетенции государственного органа (должностного лица) при помощи формулировок «вправе», «может», что даёт возможность вариативного принятия решения;
— недостаточная «прозрачность» механизма оказания услуг посредством выдачи органами государственной и муниципальной власти соответствующих разрешительных документов;
— наличие сложных и длительных процедур принятия решений органами власти для граждан и предпринимателей;
— невозможность прокуратуры отреагировать на имеющееся нарушение закона вследствие отсутствия механизма реализации норм закона [3. С. 567].
При низком престиже государственной службы, необеспеченности значительной части корпуса государственных служащих условиями достойной жизни и отсутствии устоявшихся нравственных норм и правил служения государству существует серьёзная опасность деструктивного влияния госслужащих на сферу экономики, правовое поле и моральные устои общества, опасной профессиональной деградации аппарата государственной власти.
Аппарат государственных служащих далеко не однороден. Обеспечение высших государственных служащих более чем достаточно, причём это не только зарплата, но и предоставляемые льготы и услуги. В итоге существующая система:
— не создаёт у госслужащих мотивации к достижению поставленных перед ведомством целей;
— предполагает взяточничество и коррупцию;
— создаёт неупорядоченность в иерархии интересов и подчинения: госслужащие не ориентированы ни на интересы государства, ни на интересы общества.
М. В. Вилисов и А. С. Сулакшина выделяют пять основных целей противодействия коррупции и теневой экономике:
1. Увеличение эффективности и компетентности власти в государственном управлении, авторитета власти внутри и вне страны.
2. Повышение инвестиционных и иных экономических рейтингов России.
3. Снижение экономических издержек, оздоровление экономики.
4. Стимулирование рыночного прогресса (добросовестной конкуренции).
5. Оздоровление социально-психологического состояния населения, утверждение справедливого распределения национальных ресурсов [4. С. 93].
Возникает вопрос о том, как именно достичь этих целей, какие меры смогут действенно противостоять коррупции, будут способствовать её снижению до приемлемого уровня?
По результатам экспертного анализа информационно-аналитического журнала «Analytic», выделены следующие основные элементы, системное воплощение которых будет способствовать снижению уровня коррупции в стране:
1. Повышение подотчётности со стороны политического руководства.
Под политической подотчётностью понимаются ограничения, вводящиеся для долж-
ностных лиц организациями и учреждениями, имеющими право предпринимать санкции в их отношении, что позволяет отслеживать действия, решения и личные интересы должностных лиц. Прозрачность на основе жёсткого общественного контроля является одной из самых эффективных мер надзора за должностными лицами.
2. Укрепление институциональных ограничений, т. е. разделение властных полномочий и создание перекрёстных обязанностей по надзору между государственными учреждениями на основе беспристрастного и независимого суда.
3. Развитие гражданского общества с установлением тесного диалога между государством и обществом. Это может способствовать созданию антикоррупционных НПО, цель которых — формирование альтернативного взгляда на борьбу с коррупцией в государстве, консультативная работа с обществом и профессиональными организациями и повышение информированности населения.
Без привлечения общественности нельзя ограничить коррупцию, поскольку на нижних уровнях управления коррупция малочувствительна к властным импульсам, идущим сверху. Поэтому, реализуя программу борьбы с коррупцией, власть должна активно привлекать к этому широкие общественные круги, а также средства массовой информации.
4. Открытость СМИ. Свободные СМИ вносят важный вклад в борьбу с коррупцией, раскрывая и предавая гласности должностные злоупотребления и освещая антикоррупционную программу.
5. Конкурентный частный сектор. Создание конкурентного частного сектора послужит фундаментом для создания несырьевого сектора экономики, позволив более динамично развиваться малому и среднему бизнесу без риска подавления крупными корпорациями и коррупционными препонами [5].
В исследовании Мирового банка и Европейского банка реконструкции и развития коррупция подразделяется на два основных вида: административную коррупцию, т. е. взятки, которые предприниматели и просто граждане вынуждены давать чиновникам, и коррупцию, которую авторы назвали «захват государства»,— успешное и хорошо оплаченное группами интересов лоббирование законов и правительствен-
ных указов и решений, приносящих выгоду именно этим группам. Очевидно, что административная коррупция распространена среди чиновников нижнего и среднего звена, а «захват государства» или образование финансовобюрократических групп — сфера действий чиновников высшего уровня.
Следовательно, жёсткое очерчивание функций и удаление из сферы компетенции чиновников тех функций, которые принадлежат рынку, как и существенное увеличение зарплаты чиновников нижнего и среднего звена, позволит снизить административную коррупцию. Очевидно, что противодействие коррупции в высших эшелонах требует совершенно других подходов.
Для снижения уровня коррумпированности государственных служащих необходимо ограничить сферу монопольного влияния должностных лиц исполнительной власти на принятие решений, связанных с получением лицензий, разрешений, документов на право предпринимать какие-либо действия.
Кроме того, не менее важно обеспечить стабильность системы государственного управления, формирование «управления закона, а не личностей, партий и общественных движений», поскольку, как известно, коррупция государственного аппарата не зависит от политического режима.
Повышение заработной платы государственным служащим низшего и среднего звена позволит сделать место чиновника конкурентоспособным и снизит уровень коррупции. Данная мера может быть эффективной только в случае создания системы независимого контроля, в том числе со стороны неангажированной прессы и свободы журналистских расследований фактов коррупции на всех уровнях государственной власти.
Контроль гражданского общества и средств массовой информации над коррупцией останется «благими намерениями» без законодательного закрепления обязанности государственных органов реагировать на «сигналы» о коррупции, права судебных органов возбуждать уголовное преследование в отношении лиц, виновных в коррупции, с обязательными поручениями органам предварительного расследования.
В том случае когда речь идёт о системной коррупции в высших эшелонах власти, увеличение зарплат даже на порядок и более ничего не изменит. В данном контексте следует гово-
рить не о поиске дополнительных источников дохода, а о создании состояний, т. е. материальных гарантий на будущее для себя и своих детей.
Существующая сегодня система льгот и привилегий является одним из серьёзнейших препятствий на пути превращения бюрократического аппарата в нормальную, цивилизованную, базирующуюся на способностях, а не на лояльности начальнику государственной службы. Между тем сохранение этой квазилегальной системы сведёт на нет все усилия по реформе государственного аппарата.
Необходимо предоставление гарантий на будущее законным, легальным путём, причём чиновникам всех уровней. Это прежде всего высокая пенсия после ухода с госслужбы (с учётом выслуги лет и ранга), пожизненное медицинское страхование для чиновника и его семьи, бесплатное высшее образование для детей, гарантия страхового возмещения семье на случай потери кормильца, возможность получения дешёвых субсидий на покупку недвижимости, машины и т. д. То есть государство должно законодательно закрепить за государственным служащим те социальные гарантии, на которые человек обычно и откладывает свои сбережения. Государственные гарантии на будущее — своё и своей семьи — окажутся весьма привлекательными (естественно, если наличие гарантий будет подкрепляться жёстким контролем как со стороны государства, так и со стороны общества).
Организационные аспекты борьбы с коррупцией имеют исключительное значение в деле практической реализации антикоррупционной деятельности. В России пока не сложилось относительно надёжной организации для борьбы с коррупцией, особенно в высших эшелонах власти, организации эффективной, реальной, независимой от исполнительной власти и подчинённой только закону. И это является одним из главных недостатков противодействия коррупции в целом, поскольку коррупционеры — грамотные и информированные люди, которые совершают свои преступления не от незнания законов, а от глубокого осознания серьёзных причин безнаказанности коррупции в стране.
Открытость государственной службы, публичность принятия решений и возможность для общества проследить всю цепочку принятия решений является одним из мощных инструментов такого контроля. Ведущим принципом
всей антикоррупционной политики должно быть постоянное повышение рисков, цены потерь и уровней нестабильности для вовлечённых в коррупцию государственных должностных лиц, представителей бизнеса и граждан.
список литературы
1. URL: http://rating.rbc.ru
2. Максимов, В. К. Коррупция: (Социальноэкономические и криминологические аспекты) / В. К. Максимов, Ю. Г. Наумов. М., 2006.
3. Моисеев, А. В. Борьба с коррупцией через реформирование государственной службы / А. В. Моисеев // Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России : материалы Всерос. науч. конф. Москва, 6 июня 2007 г. М., 2007.
4. Вилисов, М. В. Коррупция и теневая экономика: проблемный анализ / М. В. Вилисов, А. С. Сулакшина // Труды Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Вып. 6. М., 2006.
5. Analytic. 2005. № 2. С. 32-33.
