CC BY
562
♦
----------♦
УДК 343.37
С.П. Юхачев,
кандидат экономических наук, доцент кафедры мировой и национальной экономики, Тамбовский государственный университет
ВЕСТНИК. 2009. № 2(26)
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТРУМЕНТАРИЙ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ
В современной научной литературе подходы к оценке последствий коррупции можно условно разделить на три основных:
- доктрина минимальных последствий;
- доктрина негативных последствий;
- доктрина позитивных последствий.
По мнению сторонников доктрины минимальных последствий, негативные эффекты коррупции в обществе незначительны, причем существуют другие социальные проблемы с более важными последствиями. По утверждению Э. Шура, сторонники максимальных последствий исходят из того, что коррупция имеет далеко идущие негативные последствия в обществе, является корнем многих других социальных проблем. Если рассматривать коррупцию как признак организованной преступности, тогда очевидна ее негативная роль в современном обществе [1, с. 179].
Доктрина позитивных последствий была особенно популярна в 1960-е гг., когда коррупция имела некоторые позитивные последствия для развивающихся стран. Эта доктрина предполагает, что коррупция не является автоматически опасной для общества и может иметь позитивные последствия. Мнение о полезности коррупции для современного российского общества достаточно спорно, так как обозначается выгода от отдельных коррупционных действий, а не от систематической коррупции.
Значительная часть антикоррупционных действий обусловлена политическими, экономическими, идеологическими интересами отдельных политических элит. По мнению Р. Клитгаарда, социальная цена коррупции должна быть сбалансирована с ценой антикоррупционной борьбы, причем минимизация коррупции является только одним из многих направлений правительственной политики и антикоррупционных усилий, осуществляемых настолько глубоко, что для этого потребуются огромные материальные средства [4, р.118 - 119].
Многоаспектность и сложность проблемы борьбы с коррупцией свидетельствует о том, что она не может быть сведена к реализации норм какой-либо одной отрасли экономики или права. С целью совершенствования механизмов противодействия коррупции необходимо решать как правовые, так и организационные и экономические проблемы:
- привести национальное антикоррупционное законодательство в соответствие с международными стандартами;
- преодолеть «сырьевую» направленность развития российской экономики, предоставляющую широкие возможности для коррупционной деятельности;
- максимально сократить объемы наличных расчетов между хозяйствующими субъектами;
- отработать механизмы финансового мониторинга, повысить эффективность анализа его результатов;
- развивать системы использования кредитных карт при всевозможных расчетах, в том числе при начислении организациями заработной платы;
- совершенствовать механизмы контроля за соблюдением принципа разделения собственности и власти;
- способствовать формированию конкурентного частного сектора экономики;
- укреплять институциональные основы государства и общества.
Все эти меры помогут если не искоренить коррупцию, то существенно подорвать ее материальную базу - теневую экономику, поскольку сокращение наличного оборота вынудит многие предприятия выйти из тени и отойти от серых схем, показать реальные доходы и, соответственно, платить реальные налоги. Сокращение теневой экономики - это сокращение коррупции. Честный налогоплательщик, как физическое, так и юридическое лицо, всегда найдет противодействие вымогательствам со стороны чиновничьего аппарата, а теневой делец с удовольствием делится частью доходов с целью ухода от ответственности.
♦
♦
В своем стремлении сформировать высокоэффективную антикоррупционную политику российское государство может ориентироваться на опыт тех стран, которые смогли существенно снизить коррупцию, и тех слабо коррумпированных стран, которые предпринимают для этого серьезные усилия. Так, в 1970-е гг. в Сингапуре проводилось осуществление антикоррупционной программы в Министерстве финансов, которая включала:
- совершенствование процедур взаимодействия с гражданами и организациями с целью исключения проволочек;
- обеспечение прозрачности контроля нижестоящих чиновников вышестоящими;
- введение ротации чиновников во избежание формирования устойчивых коррупционных связей;
- проведение непредвиденных проверок;
- обеспечение режима конфиденциальности для предотвращения утечки важной информации, которой можно воспользоваться в коррупционных целях;
- введение процедуры пересмотра комплекса антикоррупционных мер каждые 3 - 5 лет.
Реализация антикоррупционной программы позволила Сингапуру войти в десятку наиболее благополучных с точки зрения коррупции стран.
С проблемой коррупции в той или иной степени сталкиваются очень многие страны мира. Способы борьбы с ней весьма разнообразны: от уголовного преследования лиц, уличенных в коррупции, и снятия их со своих должностей, приговора к штрафу и тюремному заключению в цивилизованных странах Запада до расстрела такого рода преступников в более радикальных странах (например, в Китае).
Для борьбы с коррупцией и взяточничеством необходимы глубокие преобразования. Прежде всего следует обратить внимание на то, что именно разрешительные и распределительные функции чиновника, унаследованные от советской эпохи, порождают коррупцию. Эти функции должны быть сведены до минимума. Современный чиновник должен быть прежде всего высокопрофессиональным технократом. Необходимо разработать так называемые административные регламенты, в которых должна быть четко прописана компетенция каждого чиновника любого уровня и ранга.
Административная реформа немыслима без существенного повышения окладов государственных чиновников. На самом деле «дешевый» чиновник дорого обходится обществу - он должен получать за свой труд достойное вознаграждение, что уменьшит вероятность сомнительных заработков на стороне или прямо на рабочем месте.
Однако повышение зарплаты чиновникам само по себе не решит проблемы взяток. Чтобы добиться настоящего перелома, необходимо повысить социальный статус госслужащего, коренным образом изменить систему трудовых контрактов, сделать процедуру принятия решений чиновниками четкой и прозрачной. Когда все процедуры четко прописаны, исчезает почва для злоупотреблений. Важно позаботиться и о долгосрочных бонусах за безупречную работу и социальных гарантиях для госслужащего.
В развитых странах, как правило, зарплаты и доходы высших должностных лиц не только предаются гласности, но и являются объектами самого пристального внимания. Ничто не может воздействовать на карьеру
политика более разрушительным образом, чем уличение его в финансовой нечистоплотности.
Надо задуматься и о том, за что следует платить. Сегодня зарплата чиновника никак не связана с результатами его труда, фактически оплачивается количество часов, проведенных на рабочем месте. Необходимо сосредоточить усилия на разработке новой системы оплаты труда, предполагающей ее большую индивидуализацию в зависимости от трудового вклада и пользы, принесенной государству. Следует учитывать и международный опыт: в ряде стран (в Великобритании, Канаде) уже переходят от жестко установленных должностных окладов высших госслужащих к индивидуальным окладам и контрактной системе, привязывающей денежное вознаграждение к уровню выполнения обязанностей.
Коррупция в России, по мнению многих аналитиков, достигла масштабов национального бедствия. Существует большое количество излишних платных государственных услуг; навязанных силой власти. Таким образом, в любом товаре (услуге) есть весомая часть непроизводственного товара власти. Этот непроизведенный продукт представляет опасность не только для общества, но и для власти. Однако известно, что в России недостаточно иметь хорошие законы, необходимо, чтобы они еще и выполнялись. В.Н. Южаков отметил, что примерно 50% взяток связаны с несовершенством законов (отсутствием в них соответствия требованиям антикоррупционной безопасности). Следующие примерно 30% взяток можно нейтрализовать путем организации механизма контроля над действиями чиновников и их конкретной ответственности за нарушения регламентов. Оставшиеся 20% имеют другие причины [2].
Организационные аспекты борьбы с коррупцией имеют исключительное значение в деле практической реализации антикоррупционной деятельности. В России пока не сложилось относительно надежной организации для борьбы с коррупцией, особенно в высших эшелонах власти, организации эффективной, реальной, независимой от исполнительной власти и подчиненной только закону. И это является одним из главных недостатков противодействия коррупции в целом. Ибо коррупционеры - грамотные и информированные люди, которые совершают свои преступления не от незнания законов, а от глубокого осознания безнаказанности коррупции в стране.
Реальная организация антикоррупционной деятельности должна включать в себя:
- разветвленный социально-правовой контроль деятельности государственных служащих;
- реальную подотчетность государственных служащих;
- реальную, а не декларируемую открытость (прозрачность) процесса принимаемых ими решений;
- существенное сокращение числа чиновников;
- значительное сужение дискреционных полномочий чиновников;
- хорошо разработанное антикоррупционное законодательство;
- реально независимые и дееспособные правоохранительные структуры;
- реально независимые и ответственные суды;
- другие организационные условия.
В силу системности российской коррупции и сложности противодействия ее проявлениям программы и
конкретные проекты преодоления коррупции как социального явления должны быть ориентированы на относительно длительные сроки действия. Если коррупционные связи и отношения в России формировались в течение столетий и уже стали неотъемлемыми элементами государственного и муниципального управления, ведения бизнеса и частной жизни граждан, то вряд ли можно рассчитывать на массовый переход к стереотипам сознания и поведения, резко ограничивающим или исключающим коррупционные проявления во всех этих сферах.
Коррупционные проявления полностью невозможно исключить никогда, но это не может быть оправданием неэффективности противодействия им. Ситуация может быть описана как во многом аналогичная борьбе с преступностью: полностью ее изжить невозможно, но есть общества, где ее уровень настолько низок, что она не воспринимается как проблема, не создает существенных препятствий для развития общества, экономики, государства. Реальной целью противодействия коррупции может стать снижение ее уровня до такого, который не будет препятствием для развития страны, нашего общества, экономики, политики, государственного и муниципального управления.
Ведущим принципом всей антикоррупционной политики должно быть постоянное повышение рисков, цены потерь и уровней нестабильности для вовлеченных в коррупцию государственных должностных лиц, представителей бизнеса и граждан. В противном случае коррупция будет восприниматься в обществе как малорискованная и высокодоходная деятельность в том смысле, что именно коррупционные отношения позволяют надежно и быстро решать проблемы. Противодействие коррупции с помощью запрета соответствующих действий или высоких штрафов за их осуществление, включая изменение правовых норм, является и будет являться малоэффективным в силу возможностей обхода запретов, неисполнения этих правовых норм или их использования в личных или корпоративных интересах, т. е. в коррупционных целях.
Этот ведущий принцип может быть реализован в следующих трех основных блоках направлений антикоррупционной деятельности, которые могли бы способствовать снижению уровня коррупции в целом и в некоторых областях:
- изменение сознания чиновников, бизнесменов и граждан, формирование негативного отношения и негативных оценок коррупции;
- пресечение коррупционных действий и наказание за них с применением правоохранительных, административных и общественных процедур;
- формирование условий, препятствующих коррупционным действиям и способствующих осуществлению деятельности чиновников, бизнесменов и граждан без вступления в коррупционные отношения.
Каждый из этих блоков направлений будет действенным только в системе с остальными. В частности, изменение сознания чиновников, бизнесменов и граждан ничего не даст, если условия их деятельности будут постоянно порождать коррупцию. То же самое можно указать для жестких мер пресечения коррупционных действий и наказания коррупционеров. При сохранении условий, порождающих коррупцию, коррупционные проявления будут становиться все более
изощренными, а правоохранительная система будет успевать пресекать только менее значимые и хорошо известные из них.
Понимание коррупции как системной неэффективности государственного управления приводит к выводу о том, что противодействовать коррупции можно с помощью решения некоторых конкретных проблем граждан, прямо с коррупцией не связанных: преодоления бедности, сокращения теневой экономики, разрывов в доходах, обеспечения предсказуемости действий государства и повышения на этой основе уровня доверия к нему. Решение этих проблем соответствует конституционным правам и свободам граждан и объявленным целям государственной политики. В этом смысле противодействие коррупции может стать фактором развития в России таких норм современной демократии, как правовое государство, верховенство закона, соблюдение прав и свобод граждан, и др.
Гражданское участие понимается как участие граждан и структур гражданского общества в управлении государством и тем местным сообществом, в котором они живут. Формами гражданского участия могут быть участие граждан и структур гражданского общества в подготовке, принятии, исполнении и контроле исполнения решений органов власти, государственного и муниципального управления.
В ситуации широкого распространения коррупции системы государственного и муниципального управления, а также предпринимательские структуры оказываются не способными осуществлять взаимный контроль своей деятельности, а также принимать решения в интересах общества и государства, а не в корпоративных и личных. Только активность и постоянное давление граждан, гражданского общества на государственное и муниципальное управление, а также на бизнес могут позволить чиновникам, предпринимателям и гражданам постепенно отказаться от применения коррупционных практик в своей деятельности.
Важнейшими принципами осуществления взаимодействия государства, негосударственных учреждений и граждан в противодействии коррупции являются следующие:
- формирование коалиций гражданского общества, бизнеса и правительства для противодействия коррупции, в которых должны формироваться концепции и стратегии российских реформ в условиях ответственности друг перед другом;
- именно правительство должно проявить волю к противодействию коррупции. Без такой ясно выраженной политической воли никакие усилия гражданского общества и бизнеса в противодействии коррупции не будут эффективными. Но такой воли у правительства не появится без активного и эффективного лоббирования гражданами и их ассоциациями своих интересов;
- все антикоррупционные программы и проекты должны сопровождаться постоянным проведением социологических, экономических и политических исследований, стратегическим прогнозированием и планированием. В противном случае велика вероятность не снижения, а роста уровня коррупции в результате реализации этих программ и проектов;
- рынок и конкуренция основаны на достижении собственной пользы и собственной заинтересованности их участников. В российских условиях наиболее эффективными стали коррупционные механизмы конкурент-
♦
♦
ной борьбы и достижения эффективности в бизнесе. Поэтому для ведения эффективной антикоррупционной деятельности необходимо включение моральных и нравственных категорий в оценку деятельности государства, бизнеса и некоммерческой сферы;
- реформы по возможности не должны формировать новые рынки коррупционных услуг и перенаправлять коррупционные финансовые потоки. Такие действия приводят к новым коррупционным проявлениям, для выстраивания противодействия которым требуются дополнительные ресурсы, в первую очередь временные. В период определенной бесконтрольности и отсутствия эффективного противодействия коррупция будет только усиливаться.
Важную роль в противодействии коррупции могут играть структуры гражданского общества, т е. группы граждан, неправительственные, некоммерческие и общественные организации, профсоюзы, деловые ассоциации, независимые аналитические центры, благотворительные, религиозные организации и т.п.
Важнейшим условием эффективности антикоррупционной деятельности является установление партнерских отношений государственных, некоммерческих и общественных структур в противодействии коррупции. В противном случае власть будет пытаться решать свои проблемы в условиях постоянного роста коррупции во всех своих структурах, а гражданское общество - заниматься собственными программами, ограниченными скудными человеческими и финансовыми ресурсами. Шанс на снижение уровня коррупции в очередной раз будет упущен.
Решающими условиями для установления партнерства государственных, некоммерческих и общественных организаций являются установление хотя бы примерного равенства их позиций, а также стремление к открытому диалогу и постоянному взаимодействию в выработке вариантов решений и их реализации. Гражданское общество наиболее эффективно, если государство видит в нем не врага, а союзника в антикоррупционной деятельности.
Обращаясь к экспертному анализу, следует выделить пять базовых элементов, способных снизить уровень коррупции в стране.
Первый элемент - это повышение подотчетности со стороны политического руководства. Под политической подотчетностью понимаются ограничения, вводящиеся для должностных лиц организациями и учреждениями, имеющими право предпринимать санкции в их отношении, что позволяет отслеживать действия, решения и личные интересы должностных лиц. Прозрачность на основе жесткого общественного контроля является одной из самых эффективных мер надзора за должностными лицами.
Второй элемент - укрепление институциональных ограничений, те. разделение властных полномочий и создание перекрестных обязанностей по надзору между государственными учреждениями на основе беспристрастного и независимого суда.
Третий элемент - развитие гражданского общества с установлением тесного диалога между государством и обществом. Это может способствовать созданию антикоррупционных НПО, цель которых - формирование альтернативного взгляда на борьбу с коррупцией в государстве, консультативная работа с обществом и профессиональными организациями и повышение информированности населения. Без привлечения общественности нельзя обуздать коррупцию, поскольку на нижних уровнях управления коррупция малочувствительна к вла-
стным импульсам, идущим сверху. Поэтому, реализуя программу борьбы с коррупцией, власть должна активно привлекать к этому широкие общественные круги, а также средства массовой информации.
Четвертый элемент - открытость СМИ. Свободные СМИ вносят важный вклад в борьбу с коррупцией, раскрывая и предавая гласности должностные злоупотребления и освещая антикоррупционную программу.
Пятый элемент - конкурентный частный сектор. Создание конкурентного частного сектора послужит фундаментом для формирования несырьевого сектора экономики, позволив более динамично развиваться малому и среднему бизнесу без риска подавления крупными корпорациями и коррупционными препонами [3, с. 32 - 33].
Задача формирования организационно-экномичес-кого механизма противодействия коррупции становится вопросом национальной безопасности. Субъектом реализации деятельности организационно-экономического механизма противодействия коррупции выступают государственные органы всех трех ветвей власти различного уровня с приоритетной ролью законодательной власти федерального уровня. Объектом воздействия данного механизма выступают отдельные проявления коррупции, коррумпированные представители власти и корруптеры.
Главной целью антикоррупционной политики должен являться демонтаж сложившейся в стране и еще достаточно мощной коррупционной системы. Далее должно произойти изменение общих приоритетов государственной политики: во главу угла должны ставиться не узкокорпоративные, а общие интересы большинства граждан. Здесь следует также назвать действие прозрачных механизмов, торжество справедливого закона и т.п. Антикоррупционная деятельность государства может быть эффективной только при условии ее системности. Именно поэтому мы говорим об антикоррупционной политике как системе взаимосвязанных приоритетов и мер борьбы с коррупцией, включающих политические, организационные, экономические, идеологические и правовые компоненты.
Многие международные антикоррупционные соглашения обязывают государства принимать широкие меры для предупреждения коррупции. В их число входят поддержание высоких стандартов поведения для государственных служащих, создание прозрачных систем закупок и финансового управления, недопущение конфликтов интересов, требование финансового раскрытия личных активов, формирование эффективных систем и процедур подотчетности внутри и вне органов власти, предоставление доступа к правительственной информации и др.
Представляется важным реализовать и другие обоснованные предложения и международные рекомендации, направленные на формирование в стране эффективной антикорупционной политики. Сюда можно отнести и формирование федерального координационного органа, наделенного специальной компетенцией, и расширение круга субъектов, обладающих правом законодательной инициативы по вопросам борьбы с коррупцией, и многое другое.
1. Шур Э. Наше преступное общество. М., 1977.
2. Южаков В.Н. Презумпция подверженности соблазну // URL: www.csr.ru.
3. Analytic. № 2. 2005.
4. Klitgaard R. Controlling Corruption. Berkeley, 1988.
