CC BY
157
УДК 351
ШтепаМ.А., асп.СКАГС
Противодействие коррупции: реальность и абстракция
Автор анализирует сложившуюся систему противодействия коррупции и рассматривает возможности включения структур гражданского общества в механизм борьбы с коррупцией.
Ключевые слова и словосочетания: коррупция, противодействие коррупции, теневая экономика, социологический мониторинг, гражданское общество.
Коррупция ныне превратилась в проблему национальной безопасности России, в одно из главных препятствий для развития страны. Однако сегодня рассуждения о проблемах борьбы с коррупцией стали общим местом, «своеобразным исполнением светского ритуала. К столь печальному выводу приводит удручающее соотношение агитационных, пропагандистских усилий власти, направленных на противодействие коррупции, и реальных результатов этой деятельности» [1].
Коррупция - это довольно сложное и в социологическом видении неоднозначное понятие, которое развивается во времени, имеет исторический характер и существенно зависит от социальных условий и традиций той или иной страны. Наиболее полное и глубокое понимание коррупции возможно при исследовании ее как социального явления, включая детали социальных практик, представления и стереотипы сознания, а также эмоциональное их восприятие.
Коррупция в разных странах и в регионах России проявляется по-разному, ее нередко определяют национальные, этнические, религиозные и правовые традиции, позволяющие те или иные действия относить или не относить к злоупотреблениям, подкупу или продажности. Например, в некоторых странах преподнести небольшой подарок чиновнику на день рождения или на праздник считается естественным действием, тогда как в других странах факт получения такого подарка будет восприниматься как грубое нарушение норм общественной морали [2].
Отечественные специалисты не только признают высокий уровень коррупции в России, но и подчеркивают, что она качественно меняется. «За последние годы коррупция в России превратилась из системного элемента в системообразующий... системный элемент - встраивается в существующую систему институтов государства и общества и занимает там определенную нишу, функционируя по правилам системы. Системообразующий элемент -трансформирует систему институтов государства и общества, заставляя всех членов общества играть по своим правилам» [2]. Сегодня в России коррупции подвержены все виды и уровни государственной системы управления, что является одним из свидетельств ее низкой эффективности, сохранения ориен-
тации на использование простых (преимущественно административных) методов.
В последние годы коррупция в России приобрела системный характер, выражающийся в следующем:
• государственная политика и процесс принятия решений в области государственного управления находится под влиянием частных интересов, находящихся либо непосредственно у власти, либо вблизи власти;
• доходы от «административной ренты», т.е. доходы, связанные с получением дополнительных неформальных платежей за выполнение государственных функций, составляют основную часть дохода чиновников;
• коррупционное поведение не встречает общественного неодобрения и считается допустимым и приемлемым;
• исполнительная власть активно вмешивается в деятельность субъектов предпринимательской деятельности и извлекает из такого вмешательства значительные дополнительные внебюджетные доходы [3].
В 2008-2009 гг. в России был принят ряд важных документов, направленных на борьбу с коррупцией (рис. 1). Безусловно, положительным фактом является ратификация Россией большинства международных конвенций о борьбе с коррупцией; законодательное закрепление определения коррупции; включение в Национальный план противодействия коррупции антикоррупционных мер сразу по нескольким направлениям; введение для высших должностных лиц обязательного декларирования доходов; экспертиза законопроектов на коррупционность; создание при Президенте РФ Совета по борьбе с коррупцией; появление во многих регионах своих программ борьбы с коррупцией; работа почти двух десятков различных центров, институтов, сконцентрировавших свою деятельность на изучении коррупции и теневой экономики. Однако уровень коррупции в России не только не снижается, но, напротив, продолжает расти.
Вершина пирамиды — Конституция, а ее основание — это множественный набор нормативных, нормативно-правовых, управленческо-нормативных подзаконных актов:
1. Указ Президента РФ от 3 марта 2007 г. N 269, которым утверждено Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов.
Основной задачей комиссии по противодействию коррупции является содействие ведомству в обеспечении соблюдения служащими требований к служебному поведению, урегулировании конфликтов интересов, противодействии коррупции. Эти комиссии не рассматривают сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, а также анонимные обращения и не проводят проверки по фактам нарушения служебной дисциплины.
Конституция
Федеральные конституционные законы
Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 гг.
Легитимизация
Рис 1. Пространство документирования государственной политики противодействия коррупции
2. Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. N 815 "О мерах по противодействию коррупции", в соответствии с которым образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, решающий три круга задач: подготовку предложений, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции; координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции; контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных национальным планом противодействия коррупции.
Утвержденный 31 июля 2008 г. Пр-1568 «Национальный план противодействия коррупции». Данным планом предусмотрены конкретные меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции, развитие института общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства РФ, совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов РФ.
3. Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 273-Ф3 "О противодействии коррупции". Принципиальным и знаковым для России является то, что именно этим законом впервые в нашей современной истории введено определение коррупции и противодействия коррупции.
В части общепризнанных мер по противодействию коррупции в законе также предусмотрены: обязанность государственных и муниципальных
служащих и членов их семей представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 8), уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9). Законом регламентирован порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе (ст. 11) и указаны ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора в течение двух лет после его ухода с госслужбы (ст. 12). Кроме того, теперь законодательно закреплена ответственность физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения (ст. 13-14).
Принципиальный характер имеет статья 7 закона. По сути, она одна из главных. Достаточно обширная по объему (в ней 22 пункта), статья к тому же охватывает почти все возможные направления борьбы с коррупцией. Здесь и проведение единой государственной политики в данной области, и создание механизмов взаимодействия правоохранительных и других государственных органов с общественными и парламентскими структурами, и введение антикоррупционных стандартов, иначе говоря, системы запретов, ограничений и разрешений, обеспечивающих предупреждение коррупции, и многое другое.
В целом одна эта статья создает широкую программу правового обеспечения борьбы с коррупцией, усиливает роль практически всех сфер государственной и общественной деятельности на важном направлении, что, безусловно, относится к плюсам данного закона.
В соответствии с требованиями федерального закона (ст. 9) государственный или муниципальный служащий обязан уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, а так же уведомлять о фактах совершения другими государственными или муниципальными служащими коррупционных правонарушений, непредставления сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Внесены соответствующие изменения в федеральные законы "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, вносятся изменения и поправки в 25 других федеральных законах [4].
4. Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. N 261, которым утверждена пятилетняя федеральная программа реформирования и развития государственной службы Российской Федерации. Приоритетами реформирования являются: профилактика коррупции, усиление контроля за коррупционными действиями, совершенствование практики отбора кандидатов на вакантные
должности, оперативное очищение органов государственной и муниципальной власти от неэффективных служащих.
5. Федеральный закон Российской Федерации от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Важным элементом федерального уровня законодательства являются соответствующие подзаконные акты Президента РФ и Правительства РФ, среди которых необходимо отметить постановления Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N195 "Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции" и N 196 "Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции".
Основная нагрузка по осуществлению антикоррупционной экспертизы пока ложится на федеральные органы исполнительной власти и прокуратуру Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают выявление и устранение коррупциогенных факторов из разрабатываемых ими нормативных правовых актов, а также из действующих нормативных правовых актов при мониторинге их правоприменения.
В документе появилось новое понятие - "коррупционный фактор". Так названы положения документов или проектов нормативных актов, которые дают исключительно широкие пределы "усмотрения" чиновников. Или, как сказано в законе, "создают возможность необоснованного применения исключений из общего порядка". Под коррупционные факторы попадают и неопределенные, трудновыполнимые требования к гражданам и организациям, что создает условия для коррупции.
6. В качестве серьезных профилактических мер противодействия коррупции можно рассматривать положения указа Президента "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности", а также ряд этических кодексов служебного поведения и комиссии по этике, созданные во многих федеральных ведомствах и субъектах РФ.
7. Президент Дмитрий Медведев подписал указы, регламентирующие порядок предоставления сведений о доходах и имуществе российских чиновников (Указы Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 557 и N 559; Указ Президента Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 814; Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. N 885; Указы Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 года N 1065 и N 1066).
Указы главы государства призваны упорядочить процесс предоставления госчиновниками и лицами, претендующими на занятие должностей на госслужбе, а также членами их семей ежегодных деклараций о доходах и имуществе. В указах подробно разъяснены требования к декларированию до-
ходов и имущества лицами, занимающими государственные посты или претендующими на эти посты.
8. Дмитрий Медведев подписал Указ «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» №460. В связи с этим Указом Президента Российской Федерации утверждается Национальная стратегия противодействия коррупции и излагается Национальный план противодействия коррупции, утверждённый Президентом Российской Федерации 31 июля 2008г. № Пр-1568, в новой редакции.
Национальная стратегия противодействия коррупции является общим программным документом, положения которого направлены на устранение коренных причин коррупции в обществе и должны последовательно конкретизироваться с учётом требований времени в Национальном плане противодействия коррупции на соответствующий период, а также в планах по противодействию коррупции федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
В свою очередь, Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы, будучи инструментом претворения в жизнь Национальной стратегии противодействия коррупции, закрепляет систематизированный перечень мероприятий антикоррупционного характера, определяет их исполнителей, формы, средства и сроки их реализации, параметры ожидаемых результатов.
В связи с этим в Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы включён ряд организационных мер, направленных на следующее:
- развитие нормативно-правовой базы федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по противодействию коррупции;
- организацию работы подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти по профилактике коррупционных и иных правонарушений;
- совершенствование деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению лиц, замещающих должности государственной службы всех видов, и урегулированию конфликта интересов и на совершенствование нормативно-правового регулирования деятельности указанных комиссий;
- проведение социологических исследований уровня коррупции и эффективности антикоррупционных мер;
- обучение федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции.
На целесообразность официального закрепления именно такой системы мер по противодействию коррупции нацеливает одна из рекомендаций Группы государств против коррупции (ГРЕКО).
Однако, в целом, несмотря на принятые меры каких-либо значимых результатов в данном направлении не достигнуто. Коррупция, являясь следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных институтов, препятствует проведению социальных преобразований. Результат антикоррупционных усилий пока незначительный, итоги, как считает Президент РФ, "пока сверхскромные". Продвигаться к позитивному итогу семимильными шагами вряд ли удастся: уж очень большое количество людей втянуто в коррупционные сети (не менее 70% взрослого населения страны хотя бы один раз в жизни сталкивались с необходимостью давать взятки) [5].
10. Президентом 4 мая 2011 года подписан Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции», где устанавливается новый тип наказания за коррупцию - штрафы, кратные взяткам.
Изменения, внесённые в Уголовный кодекс Российской Федерации, предусматривают в качестве наказания, альтернативного лишению свободы, за коммерческий подкуп или за получение (дачу) взятки штраф в размере, кратном сумме коммерческого подкупа или взятки. Величина штрафа зависит от тяжести совершённого преступления и может варьироваться от десятикратной до стократной суммы коммерческого подкупа или взятки, но не может быть менее двадцати пяти тысяч рублей и более пятисот миллионов рублей. В целях дифференциации ответственности в Уголовном кодексе Российской Федерации закрепляется четыре вида взятки в зависимости от их размера [6].
По статье 204 за передачу управленцу денег или ценных бумаг штраф составит сумму взятки, увеличенную в 10-50 раз. С российского чиновника за получение им взятки предлагается взыскивать 60-80-кратно, лишая его на три года права занимать должность, либо 50-кратно, но с лишением свободы на 5-10 лет.
Постоянное повышение рисков, цены потерь и уровней нестабильности для вовлеченных в коррупцию государственных должностных лиц, представителей бизнеса и граждан так же несут в себе антикоррупционный потенциал. В противном случае коррупция будет восприниматься в обществе как малорискованная и высокодоходная деятельность в том смысле, что именно коррупционные отношения позволяют надежно и быстро решать проблемы.
В силу системности российской коррупции и сложности противодействия ее проявлениям программы и конкретные проекты преодоления коррупции как социального явления должны быть ориентированы на относительно длительные сроки действия. Если коррупционные связи и отношения в России формировались в течение столетий и уже стали неотъемлемыми
элементами государственного и муниципального управления, ведения бизнеса и частной жизни граждан, то вряд ли можно рассчитывать на массовый переход к стереотипам сознания и поведения, резко ограничивающим или исключающим коррупционные проявления во всех этих сферах. Реальной целью противодействия коррупции может стать снижение ее уровня до такого, который не будет препятствием для развития страны, нашего общества, экономики, политики, государственного и муниципального управления.
В ключе нашей темы значительный интерес представляет опрос населения на тему «Уровень коррупции в России», проведенный 22-23 января 2011 года Фондом «Общественное мнение» в 43 субъектах РФ, отчет о котором опубликован на официальном сайте ФОМ [7].
Анализируя данные этого опроса, мы видим неутешительные результаты: 46% опрошенных считают, что уровень коррупции в России повышается (и только 8% считают, что он снижается, а 34% - что не меняется.)
Прогнозы населения так же пессимистичны: 35% респондентов считают, что уровень коррупции в России через год не изменится, 31% - станет выше, и лишь 10% считают, что уровень коррупции снизится.
В целом следует заметить, что оценки коррупции российским обществом демонстрируют двойной стандарт, что совсем не случайно. Если деятельность взяточников из верхушечной части властной вертикали вызывает неприятие, то внизу, на бытовом уровне, проявления коррупции воспринимается зачастую толерантно [1]. В этом в значительной степени отражается ситуация, когда коррупция на низовом уровне является методом "приспособления" к тем правилам жизни, которые устанавливаются верхними эшелонами власти [8].
Чтобы более или менее определенно знать об уровне реальной преступности в целом и особенно о действительной коррупции в стране, необходим систематический социологический мониторинг. Он поможет обществу и государству объективно оценить реальную угрозу коррупции и криминализации в стране и принимать адекватные меры борьбы с этими явлениями.
Как еще одна иллюстрация сложившейся системы противодействия коррупции - Россия в рейтинге Индекса восприятия коррупции Transparency International упала на 8 пунктов. Если в 2009 г. Россия находилась на 146-м месте, то сейчас она смогла занять лишь 154-строчку. Всего же в рейтинге 178 позиций. Как подсчитали эксперты, за год индекс восприятия коррупции в России упал всего на одну десятую пункта (с 2,2 до 2,1 пункта). Однако такое падение стоило стране 8 мест рейтинга и поставило Россию на одну ступеньку с Камбоджей, Центральной Африканской Республикой, Гвинеей-Бисау, Кенией, Таджикистаном и еще с несколькими странами [3].
Если анализировать сформированный на данный момент нормативный механизм противодействия коррупции, то следует отметить, что предпринятые властью меры носят только репрессивный характер. Необходимо отметить, что эти меры своевременны и необходимы, много лет о важности законодательного определения коррупции и принятии стратегии по борьбе с
коррупцией кричали эксперты, писали ученые, говорили докладчики на всевозможных конференциях. И на сегодняшний день приняты законы о введении штрафов, о проверке налоговых деклараций, но улучшения ситуации российское общество не наблюдает. Соответственно, не только в установленных законодателем репрессиях лежит путь к избавлению от этого недуга.
Как мы полагаем, к решению изложенной проблемы можно применить закон необходимого разнообразия [9], предложенный Уильямом Росс Эшби: только разнообразие в управляющей системе может снизить разнообразие в управляемой системе. Иными словами, коррупция многовариантна и трансформативна, а следовательно меры, принимаемые для снижения ее уровня, должны так же быть многовариантными и разнообразными, то есть на множество вариантов коррупционных схем и коррупционного поведения должен быть такой же широкий набор методов противодействия и пресечения.
Таким образом, к существующей системе и набору мер противодействия коррупции, на наш взгляд, необходимо подключить еще одну составляющую - механизм самоочищения, общественного контроля, привлечь структуры гражданского общества, воспитать отношение нетерпимости к коррупционному поведению, привить принципы коммунитаризма в деле противодействия коррупции.
В ситуации широкого распространения коррупции системы государственного и муниципального управления, а также предпринимательские структуры оказываются не способными осуществлять взаимный контроль своей деятельности, а также принимать решения в интересах общества и государства, а не в корпоративных и личных. Только активность и постоянное давление граждан, гражданского общества на государственное и муниципальное управление, а также на бизнес может позволить чиновникам, предпринимателям и гражданам постепенно отказаться от применения коррупционных практик в своей деятельности.
Гражданское участие понимается как участие граждан и структур гражданского общества в управлении государством и тем местным сообществом, в котором они живут. Гражданское общество- общество людей, способных и склонных к самоорганизации и самоуправлению (Ральф Дарен-дорф). Формами гражданского участия могут быть участие граждан и структур гражданского общества в подготовке, принятии, исполнении и контроле исполнения решений органов власти, государственного и муниципального управления.
Коммунитаризм (от англ. communitarian) — идеология конца XX века, стремящаяся к сильному гражданскому обществу, основой которого являются местные сообщества и неправительственные общественные организации, а не отдельные личности; влиятельное направление в американской социальной теории, сформировавшееся в 1990-х вокруг идей и работ А. Этциони. Практически с самого момента возникновения коммунитаризм развивался не только как социальная философия, но и как социально-политическое движе-
ние, отстаивающее интересы сообществ в отношениях с государством и бизнесом. Если сообщество существует в условиях морального консенсуса, то, следовательно, оно разделяет и следующий принцип коммунитаризма - "общие ценности и обоюдная ответственность". Реальное следование моральному идеалу означает взятие на себя ответственности и принятие определенных обязанностей всеми членами сообщества.
И в заключение подчеркнем еще раз - в дополнение к усилиям, предпринимаемым «сверху» и выражающимся в законодательном обеспечении противодействия коррупции, в преследовании силовыми структурами коррупционеров «невзирая на лица», в активном расследовании случаев взяточничества необходима актуализация механизма «самоочищения», который выражается в привлечении структур гражданского общества и общественных организаций, наделенных реальными полномочиями. При этом условии будет запущен механизм противодействия самого общества и каждого человека в целом (будь то чиновник, обличенный властью, или потребитель государственных услуг), проявляющийся в отказе от коррупционных практик исходя из гражданского самосознания и неприятия коррупционного поведения. Так же необходимо коренное изменение общественного сознания путем коррекции болезненного сознания большинства граждан страны, доведение борьбы с коррупцией до уровня национального проекта, национальной идеи.
Литература
1. Богданов И.Я., Голик Ю.В., Карасев В.И. Коррупция на современном этапе государственно-политического развития России / РАН. Ин-т социал.-полит. исслед. - М., 2008. - С. 3.
2. Римский В.Л. Системность российской коррупции и возможности противодействия ей //Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России.- Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 6 июня 2007 г.).- Научный эксперт.- 2007.-С. 177-189.
3. http://www .transparencv.org .ru/CENTER/cpi 10.asp
4. Сологуб В.А. Антикоррупционное законодательство в современной России. - Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2008, С. 2.
5. Охотский Е.В. Коррупция: сущность, меры противодействия // Социс - социологические исследования. 2009. № 9. С. 25-33.
6. Внесены изменения в законодательство, направленные на усиление противодействия коррупции// http://kremlin.ru/news/11147 [4 мая 2011 г.].
7. Опрос «ФОМнибус» http://bd.fom.ru/report/map/projects /dominant/dom 1104/d110412
8. Жилина И.Ю., Положихина М.А. Противодействие коррупции: опыт и проблемы// Россия и современный мир. - 2010 г. - № 3.
9. У. Росс Эшби. Введение в кибернетику: Пер. с англ. / Под ред. В.А.Успенского. - . М.: КомКнига, 2006. - С. 294, 297.
