CC BY
87
УДК 343.352
DOI 10.23672/t8533-7754-3758-v
Сумачев Алексей Витальевич
доктор юридических наук, профессор,
Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний, г. Рязань [email protected]
Перемолотова Лилианна Юрьевна
кандидат юридических наук, доцент,
Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний, г. Рязань [email protected]
Alexey V. Sumachev
Doctor of Law, Professor,
Academy of the Federal Penitentiary Service of Russia, Ryazan [email protected]
Lilianna Yu. Peremolotova
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor
Academy of the Federal Penitentiary Service of Russia, Ryazan [email protected]
Противодействие коррупции: «минусы» и «плюсы» организационно-правовых решений
Anti-corruption: «cons» and «pros» of organizational and legal solutions
Аннотация. В статье анализируются организационно-правовые меры противодействия коррупции в современной России. При этом указываются недостатки и достоинства такого рода мер. В частности, в качестве, так называемых, «минусов» антикоррупционных мер приводятся примеры антикоррупционных «излишеств», которые, с одной стороны, могут противоречить морально-нравственным установкам людей, а с другой стороны, порождать «комические» ситуации в деятельности государственных или муниципальных органов. В качестве «плюсов» антикоррупционных мер авторы рассматривают тенденцию к специализации антикоррупционных уголовно-правовых норм. Отмечается, что данная мера обоснована и должна выступать в качестве одного из направлений совершенствования уголовного законодательства в сфере борьбы с коррупцией.
Ключевые слова: противодействие коррупции, антикоррупционные излишества, уголовно-правовые нормы, совершенствование уголовного законодательства, специализация антикоррупционных норм.
Annotation. The article analyzes organizational and legal measures to combat corruption in modern Russia. The disadvantages and advantages of such measures are indicated. In particular, as the so-called «disadvantages» of anti-corruption measures, examples of «anti-corruption excesses» are given, which, on the one hand, may contradict the moral attitudes of people, on the other hand, give rise to «comical» situations in the activities of state or municipal bodies. Further, as the «advantages» of anti-corruption measures, the trend towards specialization of anti-corruption criminal law norms is indicated. It is noted that this measure is justified and should act as one of the ways to improve criminal legislation in the fight against corruption.
Keywords: anti-corruption, anti-corruption excesses, criminal law norms, improvement of criminal legislation, specialization of anti-corruption norms.
Проблема противодействия коррупции в современной России весьма актуальна, значимы и вопросы, связанные с разработкой комплекса организационно-правовых мер противодействия коррупции. На сегодняшний день нормативная база, ориентированная на противодействие коррупции, поистине огромная и определяет, вне сомнений, наиболее ключевые направления антикоррупционной политики государства. Вместе с тем, здесь не исключены так называемые «минусы», которые условно можно
определить как «антикоррупционные излишества». И в этой связи, как нам представляется, тезис «чиновника тоже надо защищать», обуславливает актуальность исследования вопросов, касающихся защиты государственных служащих от такого рода антикоррупционных излишеств. Такого рода «излишества», с одной стороны, могут противоречить морально-нравственным установкам людей, с другой стороны - могут порождать поистине «комические» ситуации в деятельности государственных или муниципальных органов.
Приведем лишь некоторые примеры. Так, весьма неоднозначной является позиция руководства различного уровня относительно обязывания государственных служащих уведомлять (незамедлительно сообщать), а, по сути, «доносить» на лиц, склоняющих их к совершению коррупционных правонарушений (п. 2.9 Кодекса этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Ямало-Ненецкого автономного округа [1]; п. 2.7 Кодекса служебного поведения (этики) лиц, замещающих должности государственной гражданской службы в исполнительных органах государственной власти Мурманской области [2]). Более того, неисполнение обязанности уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры Российской Федерации или другие государственные органы обо всех случаях обращения к государственному служащему каких-либо лиц в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений, несовместимо с его дальнейшей служебной деятельностью в государственных органах.
Дело в том, что «доносительство» в российском обществе всегда вызывало и вызывает неприятие, а, порой, даже нетерпимость и враждебность. В этой связи, «обязывание» государственного служащего уведомлять обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения государственного служащего к совершению коррупционных правонарушений, следует изменить на соответствующее «правомочие», исключительно зависящее от морально-нравственных и профессиональных установок конкретного служащего.
Далее, вызывает некоторые сомнения обоснованность «обязывания пассивного социально-значимого поведения». Так, абз. 3 п. 2.7 Кодекса служебного поведения (этики) лиц, замещающих должности государственной гражданской службы в исполнительных органах государственной власти Мурманской области определяет: «Нравственным долгом для государственного служащего в случае его несогласия с политикой, проводимой государством или конкретным государственным органом, где он служит, является уход в отставку» [2]. Данное положение, как нам представляется, явно противоречит морально-нравственным установкам активного члена общества, поскольку «принуждает» «несогласных» исключительно к пассивному поведению, игнорируя их активную социальную позицию.
«Антикоррупционные излишества» могут порождать, как отмечалось, подлинно «комические» ситуации в деятельности государственных или муниципальных органов. Так, например, в «Положении о противодействии коррупции в учреждении» муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения «Детский сад комбинированного вида № 34» (принято Попечительским советом, протокол № 3 от 24.03.2014 г.) отмечается, что к действиям работников детского сада, нарушающим антикоррупционное законодательство, могут относиться следующие: «Совершение работниками детского сада высказываний или действий, которые могут быть восприняты окружающими как согласие принять взятку или
просьба о взятке», в частности: «К числу таких высказывании относятся: «спасибо на хлеб не намажешь», «вопрос решить трудно, но можно», «договоримся», «нужны более веские аргументы», «ну, что делать будем?» и т.д.» (п. 3.8.1 Положения) [3].
Другой пример, имевший место в одном из департаментов субъекта Российской Федерации (по этическим мотивам не указываем конкретный орган). В департаменте обсуждался вопрос о том, какие сведения государственным служащим следует указывать в справке о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. При этом исключительно серьезно выдвигались предложения о необходимости указания размера так называемых «бонусов», которые начисляются при пользовании отдельными видами дисконтных карт (например, дисконтных карт автозаправочных станций «Лукойл»). Более того, предлагалось документировать как доход размер скидок по дисконтным картам, но с оговоркой, чтобы они были пластиковые (не бумажные). В конечном итоге было определено, что в качестве доходов следует указывать такие «бонусы», которые можно документально подтвердить (в частности, «бонусы» от использования пластиковых карт «Сбербанка» по программе «Спасибо от Сбербанка»).
Как видно, в части противодействия коррупции имеют место «минусы» организационно-правовых решений («антикоррупционные излишества») и, соответственно, реализация идеи о том, что «чиновника тоже надо защищать», является весьма актуальной.
Вместе с тем, в части организационно-правовых решений противодействия имеются и «плюсы». В частности, как нам представляется, такого рода положительным моментом является специализация антикоррупционных норм в уголовном законодательстве России.
Основной антикоррупционной уголовно-правовой нормой является норма, предусматривающая уголовную ответственность за злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ)). Следует отметить, что ст. 285 УК РФ является общей по отношению к иным антикоррупционным уголовно-правовым нормам. Уголовно-наказуемое злоупотребление должностными полномочиями образует совокупность следующих признаков:
1) должностное лицо действует в пределах своей компетенции (полномочий);
2) должностное лицо действует вопреки интересам службы;
3) наличие у должностного лица корыстной или иной личной заинтересованности;
4) действия должностного лица повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, либо охраняемых законом интересов общества или государства.
Как видно, признаки имеют достаточно общий характер, что чревато некоторыми негативными последствиями.
Во-первых, под «Злоупотребление ...» можно «подогнать» весьма различные действия должностного лица. Во-вторых, опять же ввиду общего (неконкретизированного) характера признаков объективной стороны, «Злоупотребления ...» можно «вывести» из числа уголовно-наказуемых действий множество явно криминальных поступков должностного лица.
В этой связи, заслуживает поддержки стремление российского законодателя к специализации (конкретизации) уголовно-наказуемых деяний вообще и коррупционных, в частности. Например, включение в перечень должностных преступлений Федеральным законом от 08 декабря 2003 г. № 162-ФЗ ответственности за «Нецелевое расходование бюджетных средств» (ст. 285-1 УК РФ) и «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов» (ст. 285-2 УК РФ); дальнейшее «расширение» перечня специализированных коррупционных преступлений: ст. 285.3 УК РФ «Внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений» (введена Федеральным законом от 01.07.2010 № 147-ФЗ) и ст. 285.4 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа» (введена Федеральным законом от 29.12.2017 № 469-ФЗ).
И даже в части устоявшейся и многократно апробированной на практике проблемы ответственности за взяточничество, возникает необходимость конкретизации отдельных криминально-коррупционных действий. В частности, в специальной литературе неоднократно звучали предложения о включении в УК РФ специального состава «Посредничество во взяточничестве» (ст. 291-1 УК РФ), поскольку деятельность посредника не подпадает под признаки пособника, предусмотренные в ч. 5 ст. 33 УК РФ (Приложение № 4 [4, с. 298--299, 313]). Эти предложения реализованы Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции», которым гл. 30 УК РФ дополнена ст. 291-1 «Посредничество во взяточничестве» (в ред. Федерального закона от 03.07.2016 № 324-ФЗ). Более того, Федеральным законом от 03.07.2016 № 324-ФЗ в УК РФ введена ст. 291.2 «Мелкое взяточничество». И пусть редакция ст. 291-1 УК РФ далека от совершенства, можно приветствовать стремление законодателя конкретизировать уголовно-наказуемые коррупционные проявления.
Стоит отметить, что в специальной литературе предлагается криминализация и иных конкретно-определенных коррупционных действий. Например, И.М. Сичинава обосновывал необходимость введения в УК РФ следующего состава: «Заключение должностным лицом заведомо невыгодного для государства или муниципального органа контракта, а равно осуществление закупок,
повлекших ущерб в крупном размере» (ст. 289-1 УК РФ) [5, с. 9].
И еще на один момент стоит обратить внимание.
Общие формулировки законодательных норм создают трудности для правоохранительных органов в части применения соответствующих положений уголовного законодательства. В качестве довода проанализируем итоги борьбы со взяточничеством как с одним из наиболее распространенных коррупционных преступлений в России за период с 1986 по 2005 гг. Так, в период 19861991 гг. наблюдается резкое снижение количества взяточничества: с 6562 в 1986 г. до 2464 в 1988 г. (2195 преступлений в 1989 г.; 2691 - в 1990 г.; 2534 - в 1991 г.). Но уже к 1996 г. число зарегистрированных фактов взяточничества в новь поднялось до уровня 5453 преступлений. В 1997-1998 гг. эта цифра практически не изменилась: 5608 фактов получения и дачи взятки в 1997 г. и 5804 - в 1998 г. В период 1998-2005 гг. количество зарегистрированных фактов взяточничества увеличилось с 5804 до 9821 преступления, что составило рост на 68 %.
О чем свидетельствуют эти данные: либо о том, что увеличилось количество совершаемых коррупционных преступлений (в нашем случае - взяточничества), либо о том, что правоохранительные органы стали более эффективно осуществлять борьбу со взяточничеством?
На наш взгляд, более обоснованным представляется последний вывод. В качестве аргумента можно указать на данные анонимного опроса, проведенного в рамках изучения проблем противодействия взяточничеству, в городах Москве, Владивостоке, Волгограде, Воронеже. Согласно этим данным, на вопрос: «Если Вам приходилось давать взятку, то каким образом?» ответы распределились следующим образом: «сами предложили» - от 10 до 12 % от числа опрошенных лиц; «вымогали взятку» - от 3 до 13 %; «дали понять, что просьба будет удовлетворена за соответствующее вознаграждение» - от 26 до 43 % (приложение № 2 [4, с. 273]). Другие данные не менее показательны: на вопрос: «Приходилось ли Вам в течение последнего года давать взятку, выражать «благодарность» нужным государственным служащим» утвердительно ответили от 23 до 43 %; ответили «нет, не приходилось» от 24 до 53 %. Как видно, реальное число фактов взяточничества является весьма высоким и, более того, стабильным. Наряду с этим, в период роста числа официально зарегистрированного взяточничества (с 1998 по 2005 гг.) в общественно политической жизни Российской Федерации каких-либо значительных кризисных ситуаций не случалось. Кроме того, в указанный период действующие уголовно-правовые нормы, ориентированные на борьбу с этим негативным явлением, изменениям не подвергались.
Здесь необходимо одно существенное дополнение: 10 февраля 2000 г. Пленумом Верховного Суда Российской Федерации принято Постановление № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе», в котором
вопросы ответственности за взяточничество были четко конкретизированы и изложены в доступной для правоприменителя форме (что, по-видимому, и способствовало более эффективному раскрытию и расследованию взяточничества).
Литература:
1. Кодекс этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Ямало-Ненецкого автономного округа, утвержден Постановлением Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 17 февраля 2011 года № 19-ПГ (в ред. постановлений Губернатора ЯНАО от 30.09.2013 № 142-ПГ, от 09.09.2014 № 122-ПГ, от 12.11.2018 № 127-ПГ, от 14.09.2020 № 167-ПГ) // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. URL http://docs.cntd.ru/document/473403368 (дата обращения 15 октября 2020 г.).
2. Кодекс служебного поведения (этики) лиц, замещающих должности государственной гражданской службы в исполнительных органах государственной власти Мурманской области, утвержденного Постановлением Правительства Мурманской области от 25 августа 2010 г. № 373-ПП. // Министерство юстиции Мурманской области. URL : https://minjust.gov-murman.ru/files/373pp.pdf (дата обращения 15 октября 2020 г.).
3. Официальный сайт Управления по образованию администрации Наро-Фоминского района Московской области. URL : http://nfdou34.edum sko.ru/documents/other_documents/polozheniya1/p olozhenie_o_protivodejstvii_korrupcii/ (дата обращения 15 октября 2020 г.).
4. Коррупция и борьба с ней / Российская криминологическая ассоциация, Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка, Владивостокский центр по изучению организованной преступности; Ред. кол.: В.В. Астанин и др. М. : Российская криминологическая ассоциация, 2000. 320 с.
5. Сичинава И.М. Уголовно-правовые меры противодействия коррупционным преступлениям : автореф. ... канд. юрид. наук. М. : Академия экономической безопасности МВД России, 2006. 27 с.
Таким образом, тенденция к специализации антикоррупционных уголовно-правовых норм представляется весьма обоснованной и должна выступать в качестве одного из направлений совершенствования уголовного законодательства в сфере борьбы с коррупцией.
Literature:
1. Code of ethics and official conduct of state civil servants of the Yamalo-Nenets Autonomous district, approved By resolution of the Governor of the Yamalo-Nenets Autonomous district № 19-PG of February 17, 2011 (as amended by resolutions of the Governor of the Yamal-Nenets Autonomous district from 30.09.2013 № 142-PG, from 09.09.2014 № 122-PG, from 12.11.2018 № 127-PG, from 14.09.2020 № 167-PG) // Electronic Fund of legal and normative-technical documentation. URL : http:// docs.cntd.ru/document/473403368 (date of application October 15, 2020).
2. Code of official conduct (ethics) of persons who fill positions of state civil service in Executive bodies of state power of the Murmansk region, approved By the decree of the government of the Murmansk region of August 25, 2010 № 373-PP. // Ministry of justice of the Murmansk region. URL : https:// minjust.gov-murman.ru/files/373pp.pdf (date of application October 15, 2020).
3. Official website Of the education Department of the Naro-Fominsk district administration of the Moscow region. URL : http://nfdou34.edumsko.ru/docu-ments/other_documents/polozheniya1/polozhenie_ o_ protivodejstvii_korrupcii/ (date of application October 15, 2020).
4. Corruption and the struggle with her / Russian criminological Association, Scientific research Institute of problems of strengthening of legality and the rule of law, Vladivostok center for the study of organized crime; Ed. the count: Vladimir Astanin and others, M. : Russian criminological Association, 2000. 320 p.
5. Sichinava I. M. Criminal-legal measures to counteract corruption crimes : author's abstract. ... cand. M. : Academy of economic security of the Ministry of internal Affairs of Russia, 2006, 27 p.
