CC BY
8Пропорционализация региональных выборов
Положение парламентов субъектов в россии и итоги первого цикла региональной избирательной реформы
Александр Кынев
Автор рассматривает процесс перехода к пропорциональной избирательной системе в субъектах Российской федерации. при этом особое внимание уделено конкретным факторам российской действительности, повлиявшим на реализацию реформы. В частности, анализируется связь реформы с общеполитическим курсом на централизацию государственной власти, оценивается значение противостояния глав регионов и законодательных собраний, делается ряд выводов о влиянии указанных факторов на изменение политического веса региональных парламентов.
Выборы в законодательные собрания субъектов Российской Федерации 2 декабря 2007 года и 2 марта 2008 года ознаменовали собой фактическое завершение процесса региональной избирательной реформы — принудительного введения в систему выборов пропорциональной составляющей. Как известно, с 15 июля 2003 года обязательной стала норма, согласно которой не менее половины депутатов регионального парламента или одной из его палат должны избираться по пропорциональной избирательной системе (то есть по партийным спискам). Фактически же первые выборы по новым правилам прошли в 7 регионах вместе с выборами в Государственную Думу РФ четвертого созыва 7 декабря 2003 года. Затем, в зависимости от даты предыдущих выборов и срока полномочий конкретного законодательного собрания, такие выборы проходили во всех регионах. А после серии выборов 2 марта 2008 года единственным регионом, где еще действует избранный по старым правилам полностью «одномандатный» парламент, остается Кемеровская область1.
Всего же в декабре 2003 — марте 2008 года прошло 97 региональных избирательных кампаний по выборам в законодательные собрания российских регионов. Часть субъектов, где такие выборы прошли, уже утратили
статус субъектов Российской Федерации в связи с процессами объединения регионов (Корякский, Таймырский, Агинский Бурятский, Усть-Ордынский Бурятский автономные округа), два региона до своей ликвидации так и не успели провести выборы по новым правилам (Коми-Пермяцкий и Эвенкийский автономные округа). В то же время 9 регионов за это время успели провести такие выборы дважды, а Свердловская область — даже трижды. Это связано, во-первых, с различным сроком полномочий парламентов разных регионов, который составляет где 4, а где 5 лет (по этой причине выборы 2 раза успели провести первыми начинавшие их в 2003 — 2004 годах Ингушетия, Ульяновская, Ярославская области, Алтайский край), а во-вторых, с тем, что в конце 2007 — начале 2008 года четыре региона (Ивановская и Амурская области, Калмыкия и Мордовия) провели досрочные выборы в условиях самороспуска действовавших законодательных собраний, явно инициированных сторонниками губернаторов. Кроме того, Вологодская область дважды успела провести выборы по пропорциональной системе в связи с ранее существовавшей системой ротации половины депутатского корпуса каждые два года (половина законодательного собрания по партийным спискам была избрана в декабре 2003 го-
да, а затем 11 марта 2007 года был избран его полный состав)2. Что касается Свердловской области, то она является «ветераном» пропорциональных выборов среди российских регионов: ротация половины Областной Думы (одной из двух палат Законодательного Собрания) по партийным спискам прошла в 2008 году уже в седьмой раз, начиная с 1996 года (каждые два года по спискам избирается половина Областной Думы — такие выборы уже прошли в 1996, 1998, 2000, 2002, 2004, 2006 годах). При этом вторая палата Законодательного Собрания Свердловской области — Палата Представителей — избирается только по одномандатным округам раз в 4 года.
Хронологически картина региональных выборов по пропорциональной системе в декабре 2003 — марте 2008 года выглядит так:
7 декабря 2003 года - выборы в 7 регионах (вместе с выборами депутатов Государственной Думы РФ).
14 марта 2004 года - выборы в 6 регионах.
Сентябрь 2004 - май 2005 года - выборы в 19 регионах (в разные даты). Данные выборы проходили после появления в сентябре 2004 года инициатив Президента РФ об отмене прямых губернаторских выборов.
Вторая половина 2005 года - выборы в 12 регионах (в разные даты; с лета 2005 года отменен институт избирательных блоков и введен «единый избирательный день», начавший применяться с 2006 года).
12 марта 2006 года - выборы в 8 регионах («единый избирательный день»).
8 октября 2006 года - выборы в 9 регионах («единый избирательный день»).
3 декабря 2006 года - выборы Законодательного Собрания Пермского края (дата установлена федеральным конституционным законом об образовании края).
11 марта 2007 года - выборы в 14 регионах («единый избирательный день»).
15 апреля 2007 года - выборы Законодательного Собрания «объединенного» Красноярского края (дата установлена федеральным конституционным законом об образовании края).
2 декабря 2007 года - выборы в 9 регионах («единый избирательный день», совмещенный с выборами депутатов Государственной Думы РФ).
2 марта 2008 года - выборы в 11 регионах («единый избирательный день», совмещенный с выборами Президента РФ).
Однако любой финиш на самом деле всегда означает начало чего-то нового. Если в 2003 году реформа начиналась с того, что половина мест в законодательных собраниях отдавалась под партийные списки, а половина оставалась у депутатов, избранных по округам, то в настоящее время все более начинает внедряться уже полностью пропорциональная система. В марте 2007 года только по партийным спискам прошли выборы в Санкт-Петербурге, Московской области и Дагестане, в марте 2008 года к ним добавились Ингушетия, Калмыкия и Амурская область. Таким образом, уже в 6 регионах в региональных парламентах присутствуют только депутаты от партий, которые зависят от партийной бюрократии ничуть не менее, чем от избирателей. О планах перехода к тотальной системе партийных списков в перспективе уже заявили власти Кабардино-Балкарии, Чечни, Новосибирской области, Приморского края и некоторых других регионов.
Кроме того, с 2003 года избирательная система страны прошла большой путь от довольно свободной конкуренции на пропорциональных выборах к ее фактической минимизации, по сути, сократившейся до принудительного выбора лишь между четырьмя партиями, представленными в федеральном парламенте.
Вся власть - партиям
Избирательная реформа начиналась, как известно, с принятия нового Закона «О политических партиях»3, сделавшего партии единственным видом избирательного объединения и запретившего существование региональных партий. Вслед за этим в 2002 году был принят новый Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Фе-дерации»4, который и обязал субъекты Федерации избирать не менее половины депутатов регионального законодательного собрания по пропорциональной избирательной системе. Более подробной детализации механизма этих выборов (размера заградительного барьера, структуры списков и т. д.) Закон фактически не предусматривал.
Регионы постепенно приводили свое законодательство в соответствие с новыми нормами. Однако в 2002—2003 годах ни один регион, ранее не использовавший смешанную избирательную систему, так и не перешел на нее в «добровольном порядке»5. А часть регионов и после 14 июля 2003 года всячески затягивала принятие нового законодательства (в результате, к примеру, в Корякском автономном округе, выборы Думы Корякского автономного округа в декабре 2004 года прошли по правилам, утвержденным региональным избиркомом)6.
По результатам 32 региональных избирательных кампаний 2003 — начала 2005 годов в июне и июле 2005 года были приняты новые поправки в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Главными из них стали отмена института избирательных блоков, установление предельной планки заградительного барьера на уровне 7 % (при этом оговорка про вступление этой нормы в силу с 1 января 2006 года позволила провести выборы Московской городской Думы 4 декабря 2005 года с 10-процентным заградительным барьером), ужесточение процедуры регистрации списков и кандидатов (снижение допустимого брака в подписных листах с 25 до 10 %, расширение оснований для отказа в регистрации за наличие «недостоверных» данных и т.д.), что увеличило правовые возможности воздействия регистрирующих и контролирующих органов на состав кандидатов (то есть усилило административный контроль над ходом выборов и выдвижением кандидатов). Было также решено установить для проведения выборов два «единых избирательных дня» в году. Согласно этим поправкам, если прошлые выборы законодательного органа субъекта Федерации прошли в период с 1 ноября по 31 марта, то следующие выборы проводятся во второе воскресенье марта, если в период с 1 апреля по 31 октября — во второе воскресенье октября. Таким образом, в 2006 году региональные выборы прошли 12 марта и 8 октября, в 2007 году — 11 марта, а в декабре 2007 года и марте 2008 года они были совмещены с федеральными выборами.
Осенью 2005 года после коррекции законодательства еще 12 регионов провели выборы региональных законодательных собра-
ний (правда, Белгородская область, где выборы были назначены на 16 октября еще до вступления изменений в силу, успевала провести выборы по «старым» правилам), а в первый так называемый «единый избирательный день» 12 марта 2006 года голосование прошло еще в 8 регионах.
После этого летом 2006 года произошла следующая коррекция избирательного законодательства — партиям запретили включать в предвыборные списки представителей других партий, депутатам было запрещено покидать партию, от которой они были избраны, то есть вслед за запретом в 2005 году предвыборных блоков были вообще запрещены межпартийные союзы, в условиях которых члены одной партии-союзника входят в избирательный список другой (подобным образом, например, члены СПС входили в список «Яблока» на выборах в Московскую городскую Думу). Было отменено также голосование «против всех»7.
В ноябре-декабре 2006 года новыми поправками в избирательное законодательство был отменен порог явки для признания выборов состоявшимися, запрещена критика оппонентов в телеэфире в ходе официальной агитационной кампании, усилены основания для ограничения пассивного избирательного права в связи с участием в «экстремистской» деятельности8.
Как хорошо видно, интервалы между внесением поправок становились все короче. Если между первоначальным введением новых норм до изменения законодательства в
2005 году прошло около трех лет (в случае Закона «О политических партиях» — почти четыре года), то между поправками 2005 года и новой коррекцией законодательных норм
2006 года — менее года, а между поправками лета и ноября 2006 года — всего четыре месяца.
Огромный «вклад» в сокращение межпартийной конкуренции внесло также ужесточение партийного законодательства (до 1 января 2006 года политические партии должны были подтвердить численность в 50 тысяч членов, тогда как прежде было достаточно 10 тысяч, не выполнившие данного требования с 1 января 2007 года подлежали ликвидации). В результате, если на заре избирательной реформы было много различных партий и региональных предвыборных блоков
(на конец 2003 года в стране существовали 44 партии), даже в условиях запрета региональных партий это не сильно мешало региональному политическому разнообразию и отчасти позволяло его лучше структурировать. Ведь прежние независимые депутаты и представители региональных партий и движений имели определенную свободу в поиске новых партнеров и союзников на федеральном уровне.
К концу 2007 года в стране оставалось только 15 партий (фактически - 14 по причине недееспособности Партии возрождения России). Теперь же в условиях резкого ужесточения как партийного, так и собственно избирательного законодательства, приведшего к резкому сокращению возможностей политической конкуренции и поиска регионами своих политических моделей (запрет избирательных блоков, чрезмерное ужесточение партийного законодательства, запрет на переход депутатов в иные партии и т. д.), от этой свободы осталась только видимость. Все, кто не вписывается в довольно узкое «прокрустово ложе» нынешней политической системы, фактически лишаются права на существование. Они либо должны исчезнуть вообще, либо будут искусственно выдавлены за рамки легального политического процесса.
С учетом упомянутого постоянного ужесточения правил региональных выборов не удивительно, что в декабре 2007 года и марте 2008 года в большинстве регионов в выборах участвовали только партии, представленные в Государственной Думе РФ: «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия». Только им законодательные препятствия оказались не страшны (точнее, страшны, просто в меньшей степени и с меньшим числом проблем9), так как закон дает им привилегии в виде регистрации их региональных списков без внесения подписей или залогов.
Таким образом, 2007-2008 годы - это не только все более растущая тотальная про-порционализация, но и все большее принудительное существование региональных политических систем в условиях фактически возникшей на федеральном уровне четырехпар-тийной системы, где 2/3 приходится на одну партию и 1/3 - на оставшиеся три. Все же прочие партии, не попавшие в федеральный парламент, превращаются в чисто технические образования. В результате вместо ста-
новления многопартийности, на что вначале рассчитывали сторонники внедрения пропорциональной системы, в регионах в лучшем случае возникают системы «полуторапартий-ные», но на практике совершается все более заметное движение в сторону фактической однопартийности, где все сколь-либо значимые группы региональной элиты вынуждены вступать в одну партию и вести борьбу между собой уже внутри нее (это ярко видно на примере Воронежской, Ивановской, Иркутской, Мурманской областей, Приморского края и т. д.). А оппозиция искусственно вытесняется на периферию общественной жизни и в лучшем случае получает право на существование в рамках жестко ограниченного «электорального гетто».
Почему в российской практике пропорциональная система дает именно такой результат: сокращение, а не рост политической конкуренции, деградация, а не развитие политических партий?
При оправдании тех или иных избирательных реформ используется типичный миф о достоинствах и недостатках пропорциональной и мажоритарной избирательных систем. Однако на практике существует множество разновидностей пропорциональных и мажоритарных систем, не говоря уже о примерах комбинаций различных элементов мажоритарных и пропорциональных выборов. Поэтому примитивное противопоставление мажоритарной и пропорциональной систем во многом является ложным. Фактически есть набор механизмов (система регистрации партий и кандидатов, способ голосования, структура бюллетеня, система определения победителя и т.д.), комбинируя которые можно получать совершенно разные результаты, так же как из ограниченного числа химических элементов можно получить огромное число разнообразных веществ. Помимо «классических» пропорциональных и мажоритарных систем относительного большинства (или плюральных - по другой терминологии), существуют системы многомандатные (блоковые); «связанные» избирательные системы, где фактически кумулятивно учитывается два голоса - поданные как за партию, так и за кандидата в конкретном округе (то есть избиратель влияет на персональный состав фракции той или иной партии); системы «открытых» списков; панаширование (когда можно
отмечать кандидатов в списках разных партий); преференциальная система или система единого передаваемого голоса (возможность ранжировать кандидатов или партии в зависимости от симпатий избирателя) и т. д. Влияют на специфику сформированной системы также различные цензы в виде залогов и заградительных барьеров. Однако самое главное — собственно избирательное законодательство в его узком понимании как нормы, описанные в законе о выборах, является лишь частью избирательного законодательства в широком понимании, которое также включает законодательство о политических партиях и заложенную в конституции страны систему норм и стимулов в виде той или иной конфигурации государственных институтов10.
Проще говоря, вопрос не только в том, за кого голосуют избиратели — партийные списки или кандидатов в округах, но и в том, до какой степени закон дает гражданам право свободно становиться кандидатами. И в условиях мажоритарной системы можно создать такую систему регистрации кандидатов, что граждане фактически будут лишены права свободно баллотироваться, и при использовании пропорциональной избирательной системы многое зависит от того, до какой степени закон позволяет гражданам свободно создавать партии и как эти партии могут выдвигать и регистрировать свои списки.
Не стоит забывать и о том, что манипуляции с законодательством о политических партиях и избирательным законодательством, переход от мажоритарной к пропорциональной избирательной системе не могут стимулировать возникновение реальных партий при отсутствии у тех органов, в которые списки партий баллотируются, реальной власти.
Влияние закономерностей тех или иных избирательных систем может также дополнительно искажаться прямыми фальсификациями, отсутствием независимого правосудия и зависимостью системы избирательных комиссий от исполнительной власти, заранее предвзято относящейся к тем или иным партиям и кандидатам.
В результате сформированная в настоящее время в стране избирательная система представляет собой пример того, как, сохраняя внешнюю форму того или иного института, можно полностью лишить его традиционного смысла. В результате, формально яв-
ляясь пропорциональной, на практике отечественная избирательная система означает систему многоуровневых цензов и тотального контроля бюрократии за реализацией избирательных прав граждан, где выборы все более напоминают не реальную конкуренцию, а тщательно отрежиссированные спектакли с заранее известным финалом.
Многопрезидентская республика
Результаты реформы выборов региональных парламентов в России в 2003—2008 годах тесно связаны и с общим изменением политической роли региональных парламентов в России в эти годы.
Существенное изменение политического и административного ландшафта российских регионов, начиная с прихода к власти Президента РФ В. Путина в 2000 году и особенно с началом его второго президентского срока в 2004-м, стало закономерным следствием общего изменения политического курса руководства страны, централизации системы управления во всех сферах и общей унификации правил политической и экономической жизни.
Развитие политических систем российских регионов в 2000—2008 годах, так же как и в 1990 — 2000 годах, во многом повторяло основные черты эволюции политической системы страны в целом.
До первых конкурентных региональных и местных выборов 1990 года каждый регион был маленьким подобием большой советской системы. Несмотря на формальный федерализм и даже наличие у автономных республик своих конституций до реформ конца 1980-х — начала 1990-х годов, большинство регионов имели практически идентичный формальный институциональный дизайн в виде советов, которыми руководили коллегиальные президиумы, а исполнительная власть формально принадлежала формируемым этими же советами исполнительным комитетам. Реально так же, как на союзном уровне, главными центрами власти были обкомы жестко централизованной и иерархизированной КПСС.
Перестройка и демократизация создали условия для того, чтобы формальное федеративное устройство страны стало превращаться в реальное региональное институциональное своеобразие. Прежде декоративные со-
веты стали и на региональном уровне реальными центрами власти, которые в 1991 — 1993 годах фактически имели «право на все»: полностью назначать весь персональный состав исполнительной власти, менять названия регионов, самим решать, сколько депутатов работает на освобожденной основе и т. д.
К 1993 году в большинстве регионов России сложились системы институтов, в основном характеризовавшиеся относительным равновесием полномочий глав регионов и региональных советов в условиях схемы разделения властей, близкой к президентско-пар-ламентской.
Как известно, окончательно советская система в регионах была сломана одновременно с системой советов на общероссийском уровне в 1993 году, причем федеральному конфликту между Съездом народных депутатов и Президентом Российской Федерации в регионах соответствовали конфликты между всенародно избранными законодательными органами субъектов Федерации и назначаемыми с 1991 года в большинстве регионов Президентом РФ главами администраций.
Повсеместно на смену довольно многочисленным советам пришли новые законодательные собрания, как правило, весьма малочисленные и гораздо более зависимые от исполнительной власти, чем их предшественники. Изменилась не только численность депутатов представительных органов. Произошло перераспределение реальной власти в пользу региональных органов исполнительной власти, в тот момент фактически единолично назначаемых Президентом РФ. Снизилась доля депутатов, работающих на профессиональной основе, были ограничены нормотворческие и контрольные полномочия ассамблей. И только республики в составе Российской Федерации были полностью самостоятельны в установлении сроков выборов своих представительных органов и правил их избрания.
Таким образом, сформировалась система, когда в различных регионах выборы органов представительной власти происходили в разные сроки (в годы советской власти выборы всех уровней власти в РСФСР происходили одновременно). Параллельно регионы стали разрабатывать собственные уставы (конституции), ранее собственные конституции имели лишь автономные республики. Первая серия выборов законодательных органов субъ-
ектов Федерации продемонстрировала также различные подходы к предпочтению регионами той или иной избирательной системы.
В результате такой политической обстановки в большинстве регионов губернаторы добились формирования лояльных региональных парламентов. Нормой было наличие среди депутатов региональных законодательных собраний большого количества представителей исполнительной власти, муниципальных и государственных служащих, руководителей государственных и муниципальных предприятий, а также генеральных директоров предприятий и руководителей коммерческих структур и сельхозпредприятий.
Доминирование главы региона и отсутствие явных персональных, прежде всего электоральных альтернатив на выборах (например, в Калмыкии, Москве и Новгородской области), как правило, приводило к установлению президентского типа правления внутри региона. В то же время наличие в регионе на момент установления институционального устройства политической неопределенности вследствие высокой электоральной конкуренции (Свердловская область) либо раскола региональных элит (Удмуртия), напротив, привело к выбору промежуточных или парламентских форм, где положение региональных парламентов было значительно более сильным11.
В итоге от прежнего институционального единообразия быстро не осталось и следа -в течение нескольких лет субъекты Федерации принимали свои новые конституции и уставы, свои собственные законы о выборах и структуре местного самоуправления, формируя свои собственные институционально-политические модели и конструкции. Реализация ельцинского принципа «берите суверенитета столько, сколько сможете переварить» (реально вполне демократического и базировавшегося на американской модели договорного построения отношений путем постепенного аккумулирования интересов снизу вверх) привела к тому, что к концу 1990-х годов в стране существовали, с одной стороны, регионы с развитыми представительными органами власти и сильными региональными общественными организациями (к примеру, Санкт-Петербург, Красноярский край, Калининградская, Свердловская области и т. д.). С другой стороны, целый ряд территорий пре-
вратились в настоящие автократии, порой значительно игнорирующие федеральное законодательство.
С 1996 года все российские регионы перешли к системе прямых выборов своих руководителей (последними это сделали Удмуртия и Карачаево-Черкесия; к концу 2000 года единственным регионом, где высшее должностное лицо избиралось депутатами, остался Дагестан), что, несомненно, еще более усилило доминирующее положение губернаторов. Главы регионов получали неприкосновенность, по должности становясь членами верхней палаты парламента — Совета Федерации. В эти годы становится обязательным согласование с региональными властями даже назначений региональных подразделений федеральных органов власти — руководителей управлений внутренних дел, прокуроров и т. д. В большинстве случаев губернаторы добиваются даже назначения на пост представителей Президента РФ в регионе (начиная с 2000 года они называются главными федеральными инспекторами) лояльных себе политиков. Региональные законы зачастую противоречат федеральным, без согласия губернатора оказываются нерешаемыми вопросы земли, недропользования и т. д. Даже там, где региональные уставы и конституции предусматривают существование отдельных региональных правительств, они фактически оказывались самостоятельными лишь номинально и полностью зависимыми от губернатора на самом деле.
В результате к 2000 году, несмотря на разное положение региональных парламентов и различия в их влиянии, все российские регионы в той или иной степени были подобием президентской республики на федеральном уровне, где вся исполнительная власть реально принадлежала одному лицу — избираемому населением губернатору (региональному президенту).
Главным отличием в положении региональных парламентов от положения Государственной Думы РФ было то, что губернаторы, в отличие от Президента РФ, не имели реальной возможности роспуска законодательных собраний, при этом именно региональные законодательные собрания при наличии соответствующего большинства в 2/3 голосов могли менять региональные уставы и конституции (на федеральном уровне процесс
внесения поправок в Конституцию намного сложнее и требует ратификации региональными парламентами). Эти отличия усиливали положение законодательных собраний по отношению к конкретному губернатору по сравнению с положением Государственной Думы РФ по отношению к Президенту РФ.
В тех регионах, где оппозиция сумела получить в областном парламенте большинство, она фактически получала возможность существенно мешать работе региональной администрации и использовать свой «шантажный» потенциал для того, чтобы губернатор шел с ней на компромиссы. Так, не имел большинства в Законодательном Собрании Красноярского края губернатор А. Лебедь, а в Думе Корякского АО губернатор В. Логинов. В некоторых регионах (в Московской области и Санкт-Петербурге) усиливало роль депутатов и создание специального бюджетного фонда для выполнения депутатских наказов, который расходовался с учетом предложений конкретных депутатов по конкретным округам — фактически это было дополнительным аргументом депутатов в региональном бюджетном процессе. Все большее число регионов вводило механизмы бюджетного контроля, создавая свои контрольно-счетные палаты.
Ослабляло же региональные парламенты то, что, как правило, основная часть депутатов работала в них на общественных началах и, соответственно, оказывалась в значительной степени зависимой от той информации, которую получала от администрации региона, и работы аппарата законодательных собраний, как правило, крайне немногочисленного. Несомненно, вырабатывать альтернативные планам администрации проекты и позиции тем, для кого работа депутата не является основной, мешало отсутствие возможности посвящать все свое рабочее время законодательному процессу. Только в трех регионах (в Корякии, Москве и Санкт-Петербурге) на постоянной основе работали 100 % депутатов законодательных собраний. При этом в Москве этот фактор усиления Городской Думы нивелировался ее малочисленностью, высоким рейтингом Ю. Лужкова и, как следствие, огромными размерами избирательных округов, что делало почти невозможным избрание кандидатов без административного ресурса и поддержки мэрии.
Низложение самостийности
В ходе первого срока президентства В. Путина с «губернаторской вольницей» во многом было покончено - они утратили возможности контроля над силовыми структурами, членство в Совете Федерации, был отменен принцип «двух ключей» в вопросах недропользования и т. д.
Избирательная и партийная реформы также оказали существенное влияние на изменение положения губернаторов и законодательных собраний, во многом став частью политики построения системы различных вертикалей, подчиненных федеральному центру -ведомственных, корпоративных, партийных. Сочетание принудительного введения в регионах пропорциональной системы с жестким контролем федеральных регистрирующих и контролирующих органов над политическими партиями создавало дополнительные возможности для того, чтобы федеральный центр мог косвенно контролировать ситуацию в регионах, минуя губернаторов. То есть речь идет о системе, где государственная бюрократия контролирует партийную, а партийная - избранных от партии депутатов. Одновременно собственные выходы на федеральный центр, минуя губернатора, получили и многие лидеры регионального депутатского корпуса. Другой вопрос, что данная цель была во многом недостижима по причине квазипартийного характера самих партий и отсутствия институциональных стимулов для создания партий как устойчивых общественных конструкций. Явно технологический и при этом конъюнктурный характер большинства партийных образований имел неизбежным следствием крайне рыхлый состав большинства партий, открывающий широкие возможности для политической коррупции и установления фактического контроля над отделениями тех или иных партий группами региональной политической и деловой элиты.
Свою несомненную роль в изменении положения региональных ассамблей сыграла и отмена в конце 2004 года выборности губернаторов населением. Как известно, с февраля 2005 года региональные законодательные собрания под угрозой роспуска стали давать согласие «на наделение полномочиями» губернаторов представленных Президентом РФ кандидатов. С учетом этого, а также всех ме-
ханизмов, которые применялись для «обработки» часто административно зависимых по месту основной работы депутатов, включая различного вида давление и откровенный подкуп, за 2005-2008 годы не нашлось ни одного законодательного собрания, которое выступило бы против кандидатуры, внесенной главой государства. И это при том, что зачастую депутаты были крайне недовольны предложенной персоной. Однако, хотя формально власти у региональных парламентов стало не намного больше, чем раньше (все основные назначения губернаторы по-прежнему производят самостоятельно, а отказать Президенту РФ при назначении губернатора депутаты боятся), в целом заинтересованность как губернаторов, так и федерального центра в контроле над депутатским корпусом, несомненно, выросла, а значит, вырос и престиж депутатских кресел. Существенно повысился престиж и поста председателя законодательного собрания: теперь это фактически высший пост в регионе, обладатель которого имеет легитимность, полученную непосредственно на выборах.
Косвенно влияет на повышение престижа мандата депутата законодательного собрания и переход на выборах депутатов Государственной Думы РФ к полностью пропорциональной избирательной системе с завышенным 7-процентным избирательным барьером, что лишает многих региональных политиков возможности быть избранными в федеральный парламент. Таким образом, для большого числа политически активных граждан последний относительно значимый уровень власти, остающийся доступным для избрания в подобных условиях, - региональные законодательные собрания (разумеется, в тех регионах, где сохранили смешанную избирательную систему).
Таким образом, новая формула назначения губернаторов автоматически реальную роль и власть региональных парламентов почти не увеличила. Тем не менее возросла политическая роль законодательных собраний, но уже по другим, гораздо более широким и разнообразным причинам. Проще говоря, в них не стало больше власти, но в них стало гораздо больше политики. Политизация законодательных собраний усилилась и благодаря принудительному политическому структурированию региональных парламен-
тов и появлению во многих прежде напоминающих хозяйственный актив и советы директоров аполитичных собраниях обязательного элемента межпартийной конкуренции. В качестве «платы» за получение мест в партийных списках региональная элита и местные кланы все чаще вынуждены пропускать в парламенты регионов профессиональных партийных функционеров, все более превращающихся в профессиональных политиков. Благодаря введению элементов пропорциональной избирательной системы в ряде регионов, где прежде существовали довольно монолитные и лояльные губернаторам законодательные собрания, в них появились представители оппозиции (пусть даже немногочисленные).
И числом, и уменьем
Избирательная реформа привела и к изменению численности депутатского корпуса.
После 1993 года, когда «раздутые» советы заменили «компактными» законодательными собраниями, численность региональных парламентов постепенно возрастала до конца 1990-х. Если средний размер законодательных собраний, избранных в течение первого электорального цикла, составлял 37,8 человека, то во втором электоральном цикле он вырос до 41,4 человека12.
С введением обязательной пропорциональной составляющей на региональных выборах начиная с 2002—2003 годов региональным депутатам нужно было либо согласиться с неизбежностью изменения нарезки избирательных округов, либо удвоить численный состав законодательного органа власти (чтобы сохранить прежнее число избирательных округов). Так как действующие депутаты были менее всего заинтересованы в перенарезке округов, а тем более в их укрупнении (что сразу удорожает избирательную кампанию), то практически повсеместно именно они являлись главными сторонниками увеличения численного состава законодательного органа. Однако интерес депутатов входил в противоречие с интересами исполнительной власти, которой проще иметь дело с малочисленным представительным органом — им легче управлять и манипулировать.
Следует учесть, что изменение численного состава ассамблеи невозможно без внесения
изменений в устав (конституцию) субъекта Федерации, для чего нужно согласие и исполнительной, и законодательной власти. И принятое в итоге решение отчасти можно рассматривать как индикатор реального политического влияния конкретного законодательного собрания. В субъектах Федерации с доминированием губернатора и «прогуберна-торским» большинством в ассамблее вопрос об увеличении числа депутатов обычно даже не стоял13. Однако в регионах, где в законодательных органах имелись сильные самостоятельные группировки, шла серьезная борьба.
К примеру, в Архангельской области дискуссия о численности депутатов в областном собрании депутатов оказалось одной из самых острых в ходе работы над новым избирательным законом. Первоначально Собрание депутатов области приняло решение увеличить численность депутатов с 39 до 78. Затем новый губернатор Н. И. Киселев с этим категорически не согласился и предложил уменьшить ее до 5014.
Некоторые депутаты прямо заявляли, что администрация усиленно «обрабатывала» депутатов, используя самые разные методы — от подкупа (обещания гарантированных мест в партийных списках) до разжигания «антидепутатской» кампании в средствах массовой информации и даже прямых угроз15.
В результате напряженного торга 29 июня 2004 года было все-таки принято решение о сокращении количества депутатов в Архангельской области, но не до 50, а до 62 человек.
Всего перед началом избирательной реформы средняя численность депутатов в региональном парламенте составляла 44,32 депутата (по 88 регионам, без не имевшей полноценного парламента Чеченской Республики). После первых же выборов в условиях реформы средняя численность законодательных собраний составила 48,05 депутата (данные по 87 регионам; два субъекта — Эвенкия и Коми-Пермяцкий автономный округ — до своей ликвидации так и не успели избрать региональные парламенты по новым правилам). Даже если из подсчетов вычесть регионы, ликвидированные в результате укрупнения, и сравнивать только сохранившиеся регионы, то все равно названные цифры — чуть более 44 и более 48 депутатов — в среднем меняются лишь на десятые доли.
Из 87 регионов, успевших провести выборы по новым правилам, в 50 регионах численность депутатского корпуса либо не изменилась, либо увеличилась лишь на 1—3 депутатов. В 8 регионах (преимущественно национальных республиках)численность депутатского корпуса снизилась, что говорит о явно подчиненном положении региональных парламентов в отношении исполнительной власти данных регионов, — это Дагестан, Карелия, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия, Татарстан, Чувашия и Пензенская область. Во всех иных регионах численность депутатского корпуса существенно выросла. Наиболее значительным было укрепление численного состава ассамблей в Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Алтайском, Ставропольском
краях, Архангельской, Астраханской, Воронежской, Ивановской, Костромской, Липецкой, Новосибирской, Омской, Псковской, Самарской, Челябинской областях.
В то же время можно отметить, что в регионах, где уже прошли вторые выборы в условиях реформы, усиление партийной составляющей привело ко все большему сокращению доли депутатов, избираемых в мажоритарных округах, и в результате сокращению средней численности депутатского корпуса. Именно переход к полностью пропорциональной системе стимулировал сокращение численности депутатского корпуса в Ингушетии, Чеченской Республике, предполагается двукратное сокращение численности депутатского корпуса в Новосибирской области.
Изменения численности законодательных органов государственной власти субъектов Федерации в ходе избирательной реформы
Регион Название законодательного органа Численность до реформы Численность после первых выборов в условиях реформы Численность после вторых выборов в условиях реформы
Республика Адыгея Государственный Совет - Хасэ 54 (две палаты: Совет Республики - 27; Совет Представителей - 27) 54
Республика Алтай Государственное Собрание -Эл Курултай 41 41 -
Республика Башкортостан Государственное Собрание 120 120 -
Республика Бурятия Народный Хурал 65 66 -
Республика Дагестан Народное Собрание 121 72 -
Республика Ингушетия Народное Собрание - Парламент 21 34 27
Кабардино-Балкарская Республика Парламент 6 (Совет Республики - 36; Совет Представителей - 36) 110 (с марта 2009 года будет 72)
Республика Калмыкия Народный Хурал (Парламент) 27 27 27
Карачаево-Черкесская Республика Народное Собрание 73 73 -
Республика Карелия Законодательное Собрание 57 50 -
Республика Коми Государственный Совет 30 30 -
Республика Марий Эл Государственное Собрание 67 52 -
Республика Мордовия Государственное Собрание 75 48 48
Республика Саха (Якутия) Государственное Собрание (Ил Тумэн) 70 70 -
Республика Северная Осетия - Алания Парламент 75 70 -
Республика Татарстан Государственный Совет 130 100 -
Республика Тыва Великий Хурал (двухпалатный парламент) Палата представителей - 130 130 (плюральная система) -
Законодательная палата - 32 32 (смешанная система) -
Удмуртская Республика Государственный Совет 100 100 -
Регион Название законодательного органа Численность до реформы Численность после первых выборов в условиях реформы Численность после вторых выборов в условиях реформы
Республика Хакасия Верховный Совет 75 75 -
Чеченская Республика 58 (Совет Республики - 18 по мажоритарной системе; Народное Собрание - 40 по смешанной системе) (планируется 41 депутат - все по пропорциональной системе)
Чувашская Республика Государственный Совет 73 44 -
Алтайский край Законодательное Собрание (до 2007 года - краевой Совет народных депутатов) 50 68 68
Забайкальский край Законодательное Собрание В Читинской области было 39; в Агинском Бурятском АО - 15 В Читинской области было 42; в Агинском Бурятском АО - 18 5016
Камчатский край Законодательное Собрание В Камчатской области было 39; в Корякском АО - 12 50 (упраздненный Корякский АО избрал в 2004 году Думу из 12 депутатов)
Краснодарский край Законодательное Собрание 70 70 -
Красноярский край Законодательное Собрание В Красноярском крае было 42; в Таймырском АО - 11; в Эвенкийском АО - 23 52 (упраздненный Таймырский АО избрал в 2005 году Думу из 14 депутатов)
Пермский край Законодательное Собрание В Пермской области было 40; в Коми-Пермяцком АО - 15 60 -
Приморский край Законодательное Собрание 39 40 -
Ставропольский край Государственная Дума края 25 50 -
Хабаровский край Законодательная Дума 25 26 -
Амурская область Областной Совет народных депутатов 36 36 36
Архангельская область Областное Собрание депутатов 39 62 -
Астраханская область Государственная Дума области 29 58 -
Белгородская область Областная Дума 35 35 -
Брянская область Областная Дума 50 50 -
Владимирская область Законодательное Собрание 37 38 -
Волгоградская область Областная Дума 32 38 -
Вологодская область Законодательное Собрание 34 34 -
Воронежская область Областная Дума 45 56 -
Ивановская область Законодательное Собрание 35 48 48
Иркутская область Законодательное Собрание В Иркутской области было 45; Дума Усть-Ордынского Бурятского АО состояла из 15 В Иркутской области было 45; Дума Усть-Ордынского Бурятского АО состояла из 18 5017
Калининградская область Областная Дума 32 40 -
Калужская область Законодательное Собрание 40 40 -
Кемеровская область Совет народных депутатов 35 36 -
Кировская область Законодательное Собрание 54 54 -
Костромская область Областная Дума 24 36 -
Курганская область Областная Дума 33 34 -
Курская область Областная Дума 45 45 -
Ленинградская область Законодательное собрание 50 50 -
Липецкая область Совет народных депутатов 38 56 -
Магаданская область Областная Дума 17 25 -
Мурманская область Областная Дума 25 32 -
Московская область Областная Дума 50 50 -
Нижегородская область Законодательное Собрание 45 50 -
Регион Название законодательного органа Численность до реформы Численность после первых выборов в условиях реформы Численность после вторых выборов в условиях реформы
Новгородская область Областная Дума 26 26 -
Новосибирская область Совет народных депутатов 49 98 (предложено оставить 49 депутатов - только по пропорциональной системе)
Омская область Законодательное Собрание 30 44 -
Оренбургская область Законодательное Собрание 47 47 -
Орловская область Совет народных депутатов 50 50 -
Пензенская область Законодательное Собрание 45 25 -
Псковская область Областное Собрание депутатов 33 44 -
Ростовская область Законодательное Собрание 45 45 50
Рязанская область Областная Дума 36 36 -
Самарская область Губернская Дума 25 50 -
Саратовская область Областная Дума 35 36 -
Сахалинская область Областная Дума 27 28 28
Свердловская область Законодательное Собрание (двухпалатное) Палата Представителей - 21 (плюральная система) 21 21
Областная Дума - 28 (пропорциональная система) 28 28
Смоленская область Областная Дума 48 48 -
Тамбовская область Областная Дума 50 50 -
Тверская область Законодательное Собрание 33 33 -
Томская область Государственная Дума области 42 42 -
Тульская область Областная Дума 48 48 -
Тюменская область Областная Дума 25 34 -
Ульяновская область Законодательное Собрание 25 30 30
Челябинская область Законодательное Собрание 45 60 -
Ярославская область Областная Дума (до 2008 года -Государственная Дума области) 50 50 50
Москва Городская Дума 35 35 -
Санкт-Петербург Законодательное Собрание 50 50 -
Еврейская автономная область Законодательное Собрание 15 16 -
Ненецкий автономный округ Собрание депутатов 15 20 -
Ханты-Мансийский автономный округ Дума округа 25 28 -
Чукотский автономный округ Дума округа 13 12 -
Ямало-Ненецкий автономный округ Государственная Дума округа 21 22 -
В среднем по Российской федерации 44,32 (по 88 субъектам - без Чеченской Республики) 48,05 (по 87 субъектам18) 42,125 (по имеющимся данным по 16 регионам)
Профессия - депутат
Политизация законодательных собраний, появление в них депутатских фракций, усиление личного политического веса председателей
законодательных собраний сопровождается и так называемой профессионализацией депутатского корпуса. В 2003—2007 годах увеличивался не только общий состав депутатского корпуса, увеличивалась также численность
аппаратов законодательных собраний (образуются аппараты фракций и т. д.) и число депутатов, работающих на постоянной основе. В настоящее время более чем в 20 регионах приняты комплексные законы о законодательном органе, включающие в себя как материальные нормы, конкретизирующие и развивающие положения конституции (устава) субъекта Федерации (функции, компетенция, срок полномочий, структура законодательного органа, его взаимоотношения с исполнительными органами), так и положения процедурного характера (порядок реализации полномочий законодательного органа). Количество депутатов, работающих на постоянной основе, иногда прямо устанавливается законом субъекта Федерации, но чаще всего устанавливается «по факту».
Как правило, в соответствующем законе субъекта Федерации закрепляется либо максимально возможное, либо минимальное количество депутатов, которые могут работать на постоянной профессиональной основе. К примеру, в новом Законе Красноярского края «О количестве депутатов Законодательного Собрания Края, работающих в нем на постоянной оплачиваемой основе, и порядке замещения соответствующих должностей» установлено, что количество таких депутатов не может быть более двух третей от общего установленного для Собрания числа депутатов. Если в Законодательном Собрании Красноярского края третьего созыва, избранном в 2001 году, на постоянной основе работал только 21 депутат, то в новом региональном парламенте четвертого созыва, избранном в апреле 2007 года, помимо председателя всего собрания и его заместителей, в каждом комитете на профессиональной постоянной основе будет работать по три депутата: председатель (почти все вице-спикеры одновременно являются председателями комитетов), его заместитель и еще один депутат. Всего же утверждено 10 постоянных комитетов. Таким образом, общее число депутатов, для которых эта работа станет основной, будет не менее 31.
В Ставропольском крае до 2007 года в краевой Думе на постоянной основе могло работать не более 12 из 25 депутатов, после выборов 11 марта 2007 года новый созыв Государственной Думы края проголосовал за перевод на постоянную профессиональную основу 20 из 50 депутатов19.
Практически во всех, даже самых авторитарно управляемых субъектах Федерации на постоянной основе в настоящее время работают председатель законодательного органа (или, соответственно, председатели палат) и его заместители, а также председатели комитетов. Профессионализм депутатов, несомненно, повышается по ходу созыва и накопления ими политического опыта. Как правило, число депутатов, работающих на постоянной основе, увеличивается ближе к концу созыва. Так, в Ленинградской области к концу полномочий Законодательного собрания третьего созыва в 2006 году 34 из 46 действующих депутатов (имелось 4 вакансии) работало на постоянной основе.
В то же время положение законодательных собраний в различных регионах по-прежнему имеет свои особенности и степень демократичности избирательного процесса в регионе во многом остается производной от внутрирегиональной политической ситуации, что говорит о сохранении существенного различия реальных политических практик, даже несмотря на жесткие единые нормативные стандарты.
Александр Кынев — кандидат политических наук, руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики (ФРИП).
(Окончание следует)
1 На 12 октября 2008 года предварительно намечены выборы 5 региональных парламентов: Иркутской, Кемеровской, Сахалинской областей, Забайкальского края, а также принявшего решение о самороспуске парламента Чеченской Республики.
2 По системе ротации, действовавшей в Вологодской области ранее, 17 депутатов, избранных по округам, приступили к исполнению своих обязанностей в марте 2002 года. Была предложена такая схема отказа от системы ротации: 17 депутатов избираются 7 декабря 2003 года (шестой созыв) со сроком полномочий — 3 года и 3 месяца. А в марте 2007 года избираются все 34 депутата Законодательного Собрания области.
3 Федеральный закон от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 29. Ст. 2950.
4 Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.
5 Глубоцкий А., Кынев А. Опыт смешанных выборов в российских регионах // Полис. 2003. № 2. С. 124-142.
6 Кынев А. Выборы Думы Корякского АО 19 декабря 2004 года: Электоральные эксперименты на фоне тотального кризиса систем ЖКХ // Политический барометр. 2005. № 1 (16)—2 (17).
7 Любарев А. Изменения избирательного законодательства в 2004—2007 гг. // Российское электоральное обозрение. 2007. № 1.
8 Мониторинг демократических процедур. Бюллетень № 2. М.: Независимый институт выборов, 2007. С. 42—54.
9 Так, «Справедливую Россию» отстранили от декабрьских выборов 2007 в Камчатском крае и Смоленской области (причем в последней уже после выборов) и от мартовских 2008 года в Ярославской области. Список КПРФ едва не был снят с выборов в Амурской области.
10 Кынев А. Пропорциональная избирательная система по-российски: ограниченная конкуренция и управляемая партийность // Российское электоральное обозрение. № 1. 2007.
11 Нечаев В. Региональные политические системы постсоветской России // Pro et contra. 2000. № 1. С. 80—95.
12 Голосов Г. Измерения российских региональных избирательных систем // Полис. 2001. № 4. С. 71—85.
13 Панов П. Изменение электоральных институтов в России: Кроссрегиональный сравнительный анализ // Полис. 2004. № 6. С. 16—28.
14 Ичеткин Д., Кулешов А. Устав сняли, численность не прошла, губернатора обидели // Независимое обозрение. 2004. 26 мая.
15 Асютченко Л. Положение хуже губернаторского // Правда Севера. 2004. 26 мая.
16 В соответствии с законом об образовании объединенного Забайкальского края, Законодательное Собрание края первого созыва будет состоять из 50 депутатов (25 — по партийным спискам, 20 — от одномандатных округов на территории бывшей Читинской области, 5 — по многомандатному избирательному округу на территории бывшего АБАО).
17 В соответствии с законом об образовании объединенной Иркутской области (Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 1 (ч. I). Ст. 1) Законодательное Собрание объединенной области первого созыва будет состоять из 50 депутатов (25 — по партийным спискам, 21 — от одномандатных округов на территории бывшей Иркутской области, 4 — по многомандатному избирательному округу на территории бывшего УОБАО).
18 Без Коми-Пермяцкого и Эвенкийского автономных округов, до своей ликвидации так и не успевших избрать собственные новые парламенты в условиях смешанной избирательной системы.
19 Бирюкова С. Утвержден состав Думы Ставропольского края // Кавказский узел. 2007. 21 апреля (http://www.kavkaz-uzel.ru/newstext/news/ id/l184623.html).
