CC BY
21ИВАН АЛЕКСЕЕВИЧ ПОПОВ,
Заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник ФГКУ «ВНИИ МВД России»
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫМ СЛЕДСТВИЕМ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ (ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ)
Рассматриваются актуальные вопросы прокурорского надзора за предварительным следствием, его роль в обеспечении прав и законных интересов потерпевших от преступлений граждан. Проанализировано современное состояние прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 5 июня 2007 г № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон ''О прокуратуре Российской Федерации''», сформулированы предложения по совершенствованию его правового и организационного обеспечения.
Ключевые слова: прокурор, прокурорский надзор, следственные органы, меры реагирования на выявленные нарушения закона, незаконное и необоснованное решение следователя, межведомственное процессуальное взаимодействие, организация прокурорского надзора.
I.A. Popov, RF Honorary Lawyer, DSc (Law), Professor, Chief Researcher, Russia MI FPOI National Research Institute; e-mail: professor1951@inbox.ru, tel.: 8 (495) 915-19-82.
Directorate of Public Prosecutions and preliminary investigation: current state and means of improvement (legal and organizational aspects).
Current questions of public prosecutions supervision over preliminary investigation, its role in guaranteeing rights and lawful interests of victims are viewed. The present condition of public prosecutions supervision in view of passing the Federal Law 5 June 2007 N 87-FL is analyzed, proposals to improve its legal and organizational support are formulated.
Key words: public prosecutor, public prosecutions supervision, measures of reacting to breaches of law detected, investigator's unlawful and unjustified decision, interagency procedural interaction, organizing public prosecutions supervision.
1. Проблемы правового регулирования. Результаты работы следователей органов внутрен-
них дел за последние пять лет (2006-2010 гг.),
в том числе негативная тенденция снижения уровня законности при расследовании ими преступлений, свидетельствуют о необходимости усиления прокурорского надзора за их деятельностью. Так, число лиц, реабилитированных на стадии предварительного следствия1 за указанный выше период, возросло почти в 3 раза (с 985 до 2853), из них необоснованно содержавшихся под стражей - в 1,8 раза (с 285 до 521). Основные показатели законности в динамике за 20062010 гг. представлены в следующей таблице2:
Прокурорский надзор, являясь важной гарантией защиты прав и законных интересов потерпевших от преступлений, особую значимость имеет в стадии возбуждения уголовного дела, от которой во многом зависит оперативность реагирования на совершенное преступление и своевременность обеспечения доступа граждан к правосудию. Будучи независимым от ведомственных влияний и не ограниченным в поводах проверки законности деятельности поднадзорных органов, прокурорский надзор вносит большой вклад в обеспечение требований закона и прав граждан при приеме, регистрации, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. Про-
ОСНОВНЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ ЗАКОННОСТИ В ДИНАМИКЕ ЗА 2006-2010 гг.
Таблица
Показатели 2006 г. 2007 г3. 2008 г. 2009 г. 2010 г.
Число лиц, реабилитированных на стадии предварительного следствия 985 673 719 1335 2853
Из них необоснованно содержалось под стражей 285 157 180 257 521
курорами ежегодно выявляется и устраняется значительное количество нарушений закона, допускаемых органами предварительного расследования в ходе этой деятельности, путем отмены незаконно принятых решений о возбуждении и отказе в возбуждении уголовных дел, внесения представлений об устранении нарушений закона и обстоятельств, которые им способствуют, использования других мер прокурорского реагирования.
В то же время с принятием Федерального закона от 5 июня 2007 г № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „О прокуратуре Российской Федерации"»4 (далее - ФЗ от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ) полномочия прокурора по устранению допущенных следственными органами нарушений законности в стадии возбуждения уголовного дела существенно ограничены и, по нашему мнению, не позволяют ему эффективно осуществлять свою надзорную деятельность. Это в первую очередь связано с лишением его права возбуждения уголовного дела, а также отмены в установленном уголовно-процессуальным законодательством порядке незаконных и необоснованных постановлений следователя (пп. 2, 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, действовавшего до принятия ФЗ от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ).
У него осталось лишь право выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании по выявленным им фактам нарушений уголовного законодательства, а также требовать от них устранения допущенных в ходе расследования нарушений федерального законодательства (пп. 2 и 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).
При этом нельзя обойти вниманием то обстоятельство, что существующий в действующем УПК РФ порядок реагирования прокурора на факты необоснованного отказа в возбуждении уголовного дела органами предварительного следствия не позволяет ему своевременно принять законное решение по заявлениям и сообщениям граждан о совершении против них противоправных деяний.
Так, из 74 267 вынесенных прокурорами в 2010 г. постановлений о направлении материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел каждое десятое такое постановление (или 8166) отменено не было.
До принятия ФЗ от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ по отношению к начальнику следственного отдела прокурор обладал большими властными полномочиями, позволяющими ему более эффективно
реагировать на допущенные органами предварительного следствия нарушения уголовно-процессуального законодательства, обеспечивая тем самым принятие своевременного законного и обоснованного решения при рассмотрении заявлений и сообщений о совершенных преступлениях в стадии возбуждения уголовного дела.
Только в 2006 г. непосредственно прокурорами было отменено свыше 50 000 вынесенных следователями органов внутренних дел РФ постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, в том числе с одновременным возбуждением почти 5 000 таких дел5. При этом сроки принятия решений о возбуждении уголовных дел по отказным материалам были значительно сокращены.
Мы солидарны с мнением Л.Г. Татьяниной о том, что Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ резко изменил положение прокурора в уголовном судопроизводстве, не только ограничив его права по выполнению стоящих перед ним задач, но и лишив его действенного механизма по устранению нарушений законности в ходе предварительного следствия6.
Его полномочия по осуществлению надзора за деятельностью органов предварительного следствия фактически уравнены с правами руководителя следственного органа. При этом принимаемые прокурором меры реагирования на выявленные им нарушения не могут быть результативными, поскольку в УПК РФ отсутствует обязанность руководителя следственного органа их устранить. Он может согласиться либо не согласиться с содержащимся в представлении прокурора требованием.
В конечном счете несовершенство отмеченных выше норм УПК РФ приводит к таким негативным последствиям, как грубое нарушение предусмотренных ст. 52 Конституции Российской Федерации прав потерпевших от преступлений граждан на своевременную судебную защиту и возмещение причиненного ущерба, а также принципа неотвратимости наказания за совершенное преступление.
Получается, что представление прокурора ничем не отличается от жалобы гражданина на допущенные следователем нарушения. Если прокурор вправе обратиться к вышестоящему прокурору, чтобы тот направил соответствующее представление вышестоящему руководителю следственного органа об устранении нарушений законности, то рядовой гражданин находится в более привилегированном процессуальном положении - он может обратиться с жалобой (заявлением) к прокурору, руководителю следственного органа или в суд.
При этом хотелось бы особо подчеркнуть, что такое положение явно противоречит п. 21 Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 6 октября 2000 г. «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия», в соответствии с которым прокуроры обязаны тщательно проверять законность полицейских расследований самое позднее, когда решается вопрос о возбуждении уголовного преследования7.
В то же время с принятием Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия»8 процессуальный статус прокурора в стадии возбуждения уголовного дела несколько изменен. В частности:
1) часть 1 ст. 140 УПК РФ дополнена п. 4, в соответствии с которым одним из поводов к возбуждению уголовного дела служит постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании;
2) статья 148 УПК РФ дополнена ч. 1.1, в соответствии с которой решение об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства может быть принято только с согласия руководителя следственного органа.
Что касается новой редакции части шестой указанной выше статьи УПК в связи с принятием Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ, то полномочия прокурора по осуществлению надзора за деятельностью органов предварительного следствия несколько расширены.
Так, признав отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с указанными материалами незамедлительно направляет руководителю следственного органа.
Однако, по нашему мнению, эти изменения кардинально не повлияют на повышение уровня оперативного реагирования прокурора на выяв-
ленные нарушения в целях своевременного их устранения, поскольку руководители следственных органов, получив от прокуроров отмененные ими постановления об отказе в возбуждении уголовного дела с материалами проверки, в ряде случаев уголовные дела по ним не возбуждают. А процедура дальнейшего рассмотрения вышестоящим руководителем следственного органа вопроса о возбуждении уголовного дела или направлении материалов для дополнительной проверки не гарантирует своевременного и положительного для пострадавшего от преступления лица разрешения данного вопроса.
В связи с этим нельзя обойти вниманием и сложившуюся в настоящее время негативную ситуацию, сопряженную с отсутствием у прокурора возможности оперативно отреагировать на факты совершения актуальных, имеющих общественную значимость тяжких и особо тяжких преступлений против общественной безопасности и общественного прядка (например, терроризма, массовых беспорядков и др.) посредством возбуждения уголовного дела.
Как известно, ч. 2 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» до внесения в него изменений и дополнений Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ было предусмотрено право прокурора и его заместителя возбуждать уголовное дело, поручать его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему производству.
А еще раньше, до приятия УПК РФ 2001 г., был издан приказ Генерального прокурора РФ от 18 июня 1997 г. № 31, п. 1.4 которого возлагал на прокуроров субъектов Российской Федерации обязанность при получении сообщений об убийстве, террористическом акте, бандитизме, массовых беспорядках обеспечивать выезд ответственных работников прокуратуры на места происшествий, при необходимости определять подследственность уголовного дела, поручать расследование группе следователей.
Сложившаяся в те времена практика реагирования прокурора на такие серьезные преступления себя оправдывала.
Например, в августе 1999 г. в рамках взаимодействия с органами прокуратуры и ФСБ следователи органов внутренних дел в составе межведомственных следственно-оперативных групп принимали участие в расследовании террористических актов, совершенных в г. Москве, Волгодонске, в том числе 4-х уголовных дел, возбужденных Генеральной прокуратурой Российской Федерации по фактам захватов ряда населенных пунктов Республики Дагестан бандформирова-
ниями, вторгшимися с территории Чеченской Республики, взрыва жилого дома в г. Буйнакске. По этим делам привлечены к уголовной ответственности 253 человека, из них 249 - арестованы. Верховный суд Республики Дагестан признал организаторов и участников незаконного вооруженного формирования виновными по ч. 2 ст. 212 (подследственность следователей органов государственной безопасности (ныне - ФСБ)), ч. 2, 3 ст. 222, ч. 2 ст. 210, ст. 278 и 279 УК РФ и приговорил их к различным срокам лишения свободы9.
Кстати, такой же оправдавший себя на практике положительный опыт существовал и во времена СССР. Так, по факту возникших в 1988 г. на почве межнационального конфликта массовых беспорядков, связанных с погромами и поджогами свыше 50-ти жилых домов граждан армянской национальности в г. Шуша Нагорно-Карабахской автономной области Азербайджанской ССР, заместителем Генерального прокурора СССР было возбуждено уголовное дело, производство предварительного следствия по которому поручено группе следователей Генпрокуратуры и МВД10. С выездом на место в ходе его расследования были установлены и привлечены к уголовной ответственности организатор и активные участники массовых беспорядков, а уголовное дело направлено в суд. Данные лица были признаны виновными и осуждены. Никаких сомнений у суда о допустимости доказательств, связанных с проведением следователями ОВД следственных действий по уголовному делу «не своей» подследственности в составе группы, также не возникло.
В условиях осложнения криминогенной ситуации на территории Российской Федерации, в том числе в связи с проявлениями фактов терроризма, бандитизма и иных особо тяжких преступлений, актуальным является вопрос о совершенствовании межведомственного процессуального взаимодействия следователей Следственного комитета РФ, ФСБ России и органов внутренних дел РФ при их раскрытии и расследовании.
В то же время ныне действующий УПК РФ не предусматривает возможность создания межведомственных следственных групп.
Решение данной проблемы видится в законодательном закреплении возможности создания прокурором межведомственных следственных групп в составе следователей Следственного комитета РФ, ФСБ России и следователей органов внутренних дел РФ с учетом предусмотренной ст. 151 УПК РФ альтернативной подследственности преступлений.
В частности, для расследования:
террористического акта (ст. 205 УК РФ) - в составе следователей Следственного комитета РФ, ФСБ России и органов внутренних дел РФ;
бандитизма (ст. 209 УК РФ), организации преступного сообщества (преступной организации) (ст. 210) - в составе следователей Следственного комитета РФ и органов внутренних дел РФ;
угона воздушного судна (ст. 211 УК РФ) - в составе следователей Следственного комитета РФ и ФСБ России;
других тяжких и особо тяжких преступлений против общественной безопасности и общественного порядка с учетом альтернативной подследственности преступлений.
С учетом описанного нами выше положительного опыта межведомственного взаимодействия в раскрытии преступлений против общественной безопасности и общественного порядка в целях повышения роли прокурора в обеспечении качественного расследования указанных выше преступлений и защиты таким образом прав и законных интересов пострадавших от них лиц представляется целесообразным наряду с предоставлением прокурору права возбудить уголовное дело, определить его подследственность, также наделить его полномочием по созданию межведомственной следственной группы для их расследования.
В связи с этим предлагается дополнить УПК РФ ст. 163.1 «Производство предварительного следствия межведомственной следственной группой», изложив ее в следующей редакции:
«163.1. Производство предварительного следствия межведомственной следственной группой.
1. Производство предварительного следствия по уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях против общественной безопасности и общественного порядка может быть поручено межведомственной следственной группе в составе следователей Следственного комитета Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности и следователей органов внутренних дел Российской Федерации с соблюдением требований статьи 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации о подследственности преступлений.
2. Решение о производстве предварительного следствия межведомственной следственной группой, об изменении ее состава принимает руководитель следственного органа Следственного комитета Российской Федерации. В постановлении должны быть перечислены все следователи, которым поручено производство предварительного следствия, в том числе указывается, какой следователь назначен руководите-
лем следственной группы. К работе следственной группы могут быть привлечены должностные лица органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Состав следственной группы объявляется подозреваемому, обвиняемому.
3. На руководителя и членов межведомственной следственной группы при производстве предварительного следствия распространяются требования части третьей, части четвертой и части пятой статьи 163 настоящего Кодекса».
Указанные выше обстоятельства позволяют нам сформулировать вывод о том, что отдельные положения Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, связанные с реализацией прокурором функций надзора за законностью и обоснованностью принимаемых органами предварительного следствия решений, не в полной мере соответствуют реальным потребностям граждан в эффективной и своевременной защите их прав и законных интересов.
Такая негативная ситуация, как нам представляется, не способствует выполнению в полном объеме назначения уголовного судопроизводства (пп. 1, 2 ч. 1 ст. 6 УПК РФ). Кроме того, она фактически дискредитирует прокурора в глазах следователя, о чем ряд ученых упоминали в своих научных трудах11.
Мы отдаем себе отчет в том, что многие представители законодательного органа России, ученые, а также практические работники следственных органов категорически не согласны с изложенными нами выше предложениями относительно возвращения прокурору полномочий, которыми он был наделен до принятия ФЗ от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ.
Чтобы иметь веские основания для отторжения или принятия этих предложений, в краткой форме проанализируем полномочия прокурора по надзору за предварительным следствием за последнее десятилетие.
Вначале позиция законодателя была направлена на расширение его полномочий. Так, в соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 2001 г. № 177-ФЗ «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» ст. 146 УПК РФ предусматривала порядок возбуждения уголовных дел, при котором необходимо было получить обязательное согласие прокурора на принятие данного процессуального решения.
Однако, как показала следственная практика, этот порядок стал серьезным препятствием к своевременному его возбуждению и в ряде случаев приводил к утрате органами внутренних дел инициативы при раскрытии и расследова-
нии преступлений непосредственно после их совершения, а также задержании подозреваемых. Кроме того, была отмечена большая временная и финансовая затратность указанного механизма. Особую сложность представляла процедура получения согласия прокурора на возбуждение уголовного дела для следователей органов внутренних дел на транспорте.
Затем законодатель резко изменил правовой статус прокурора, лишив его не только права давать согласие на возбуждение уголовного дела, но и возможности самому возбудить его и тем самым оперативно отреагировать на факты совершения уголовно наказуемых посягательств на граждан, их права и законные интересы, обеспечив своевременный доступ пострадавших к правосудию.
В декабре 2010 г. он вновь предпринимает попытку несколько расширить полномочия прокурора с принятием Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ, в соответствии с которым прокурор, признав вынесенное руководителем следственного органа или следователем постановление об отказе в возбуждении уголовного дела необоснованным, принимает решение о его отмене.
Все эти периодически возникающие изменения процессуального статуса прокурора, по нашему мнению, свидетельствуют о нестабильности российского уголовно-процессуального законодательства, отсутствии четкой научно обоснованной концепции о роли и месте прокурора в обеспечении прав и законных интересов граждан в досудебном производстве.
Кстати, данная проблема обсуждалась в рамках проведения 18 ноября 2009 г. НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ круглого стола на тему: «Соответствие ст. 22 Федерального закона „О прокуратуре Российской Федерации" современным требованиям», в ходе которого было обращено внимание на необходимость повышения роли прокурора в стадии разрешения заявлений и сообщений о преступлениях.
6 октября 2011 г. в Государственной Думе Совета Федерации РФ был проведен круглый стол на тему: «Суд и справедливость: законодательство и практика», в котором приняли участие депутаты Госдумы РФ, представители судейского корпуса, адвокатского сообщества, Общественной палаты РФ, Следственного комитета РФ, Генеральной прокуратуры РФ, иных правоохранительных органов, а также ученые-юристы. В своих выступлениях многие из них отметили встречающиеся в практике деятельности органов предварительного следствия факты нарушений прав потерпевших от преступлений граждан на
своевременный их доступ к правосудию в стадии возбуждения уголовного дела.
Известный российский правовед В.А. Михайлов в одной из своих работ, проведя глубокий анализ ранее действовавшего уголовно-процессуального законодательства (до принятия Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ), пришел к убедительному выводу о ведущей роли прокурора в реализации функции уголовного преследования в досудебном производстве. При этом он очень точно подметил важность и значимость его статуса по процессуальному руководству органами предварительного следствия и дознания.
Говоря о роли прокурора в досудебном производстве по всем вопросам стадии возбуждения уголовного дела и стадии предварительного расследования, по мнению ученого, его полномочия имели руководящий (решающий) характер12.
Развивая указанные выше идеи В.А. Михайлова, считаем необходимым отметить следующее. Поскольку среди должностных лиц, обязанных согласно ст. 21 УПК РФ осуществлять уголовное преследование от имени государства по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения, эта обязанность продолжает оставаться у прокурора, постольку логично восстановить в полном объеме его прежние полномочия осуществлять уголовное преследование по данным делам в стадии возбуждения уголовного дела и в стадии предварительного расследования, которых он был лишен Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ.
Кроме того, вопросу о необходимости расширения полномочий прокурора, в том числе по возбуждению уголовного дела и отмене незаконных постановлений следователей, за последние 3 года был посвящен ряд публикаций иных ученых13. При этом можно сформулировать общий вывод о том, что прокурор как участник уголовного судопроизводства лишился практически всех полномочий, обеспечивающих возможность эффективно осуществлять надзор за исполнением законов при проведении предварительного следствия.
В целях разрешения изложенных нами проблем прокурорского надзора, повышения его роли в защите прав и законных интересов граждан в стадии возбуждения уголовного дела представляется целесообразным еще раз вернуться к проработке вопроса о необходимости:
1) внесения дополнений в ст. 37 УПК РФ в части предоставления прокурору прав в установленном уголовно-процессуальным законодательством порядке:
возбуждать уголовное дело и поручать его расследование следователю в соответствии с предусмотренной законом подследственностью;
отменять незаконные и необоснованные постановления следователя;
2) дополнения УПК РФ ст. 163.1 «Производство предварительного следствия межведомственной следственной группой».
При этом хотелось бы подчеркнуть, что речь идет не об отстаивании каких-либо ведомственных интересов, а о том, что применение отдельных рассмотренных нами выше положений Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации на практике приводит к необоснованному нарушению прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, что противоречит назначению уголовного судопроизводства, а в конечном счете - интересам общества в целом.
Не случайно в Концепции судебной реформы в России14 справедливо отмечено: «Неудачный процесс - большее зло, нежели злонамеренное материальное право».
2. Организационное обеспечение прокурорского надзора. Полагаем целесообразным отметить принятие Генеральной прокуратурой РФ ряда организационных мер в связи с введением в действие Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „О прокуратуре Российской Федерации"»15 (в частности, издание соответствующих приказов Генпрокуратуры России по усилению мер прокурорского реагирования на обеспечение полноты, законности и обоснованности принимаемых органами предварительного следствия решений).
Так, приказом Генерального прокурора РФ от 6 сентября 2007 г. № 136 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» заместителям Генерального прокурора РФ, а также прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов предписано:
не реже одного раза в месяц проводить проверки исполнения следственными органами требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;
проверять законность и обоснованность решений об отказе в возбуждении уголовного дела с изучением всех материалов проверки;
при выявлении нарушений порядка приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях, проведения доследственных проверок требовать их устранения и привлечения вино-
вных лиц к ответственности, используя в полном объеме предусмотренные законом меры прокурорского реагирования;
обращать внимание на выполнение требований закона об обязательном уведомлении заявителей о принятии сообщения о преступлении, соблюдении сроков его рассмотрения;
обеспечить надлежащий надзор за законностью возбуждения следственными органами уголовных дел. Требовать своевременного направления прокурору копий постановлений о возбуждении уголовного дела, для чего:
а) в прокуратурах завести книги учета копий постановлений и материалов об отказе в возбуждении уголовных дел, о возбуждении уголовного дела и материалов к ним, поступивших из следственных органов; указывать в книгах дату и время их передачи прокурору или его заместителю;
б) копии постановлений о возбуждении уголовного дела рассматривать в срок не позднее 24 часов с момента их поступления к прокурору;
в) тщательно проверять соответствие постановлений требованиям, предусмотренным ч. 2 ст. 146 УПК РФ, наличие поводов и оснований для возбуждения уголовного дела. Обращать внимание на соблюдение требований ст. 448 УПК РФ об особой процедуре возбуждения уголовных дел в отношении отдельных категорий лиц, перечисленных в ст. 447 УПК РФ;
г) признав решение следователя незаконным или необоснованным, в срок не позднее 24 часов с момента получения таких материалов отменять постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносить мотивированное постановление;
д) проверять законность задержания подозреваемых по уголовным делам;
е) принимать меры по выявлению и устранению нарушений порядка задержания, несоответствия данных, содержащихся в протоколе задержания, обстоятельствам происшедшего. Незамедлительно проверять жалобы на незаконность задержания и нарушение прав задержанных;
ж) пресекать случаи задержания лиц, подозреваемых в совершении преступлений, на основании протоколов об административных правонарушениях;
з) по каждому случаю освобождения из-под стражи лиц, в отношении которых избиралась такая мера пресечения, а затем уголовное дело (уголовное преследование) было прекращено по реабилитирующим основаниям или судом постановлен оправдательный приговор, не позднее 10 дней со дня принятия окончательного решения по делу проводить проверку и составлять мотивированное заключение о законности и обосно-
ванности процессуальной позиции прокурора, поддержавшего в суде ходатайство следователя об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу или продлении срока содержания под стражей.
Также полагаем необходимым обратить внимание и на конфликтные ситуации, возникающие в связи с реализацией прокурором полномочий на стадии возбуждения уголовного дела, которые могут быть связаны как с проверкой обоснованности решений о возбуждении уголовных дел следователем, дознавателем, органом дознания, так и с отменой прокурором постановлений следователя, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела.
Как известно, в соответствии со ст. 146 УПК РФ следователь самостоятельно решает вопрос о возбуждении уголовного дела, уведомляя о своем решении прокурора. Копия постановления о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору. В случае если прокурор признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление, копия которого незамедлительно направляется возбудившему уголовное дело должностному лицу.
В то же время выполнение данного жесткого требования в режиме реального времени может привести к возникновению конфликтной ситуации, поскольку требует практически круглосуточного дежурства прокуроров в местах нахождения следственных подразделений.
Указанные обстоятельства обусловливают необходимость совершенствования современной процессуальной формы, поиска путей, позволяющих урегулировать конфликт между прокурором и следователем еще на стадии возбуждения уголовного дела, предотвратить возможность возникновения новых конфликтных ситуаций.
Конфликтные ситуации также могут возникнуть в связи с реализацией иных полномочий прокурора в стадии предварительного следствия. Например, с согласия руководителя следственного органа в порядке, установленном ч. 4 ст. 221 УПК РФ, следователь вправе обжаловать решение прокурора об отмене постановления о возбуждении уголовного дела (п. 5 ч. 2 ст. 38 УПК РФ). Как известно, окончательное решение в данном случае принимает Генеральный прокурор РФ.
Так, следователь Следственного комитета при МВД России (ныне - Следственный депар-
тамент МВД России) квалифицировал действия группы сотрудников Пенсионного фонда по ч. 4 ст. 160 УК РФ. Заместитель Генерального прокурора РФ усмотрел в их действиях мошенничество и постановлением от 25 июня 2008 г. возвратил уголовное дело для производства дополнительного следствия. Следователь с согласия начальника Следственного комитета при МВД России ходатайствовал перед Генеральным прокурором РФ об отмене данного постановления. Генеральный прокурор РФ в постановлении от 7 июля 2008 г. указал, что действия привлекаемых к уголовной ответственности лиц образуют состав преступления, предусмотренный ч. 4 ст. 159 УК РФ, чем полностью исчерпал спор между ведомствами16.
Несмотря на то, что положение ч. 4 ст. 146 УПК РФ указывает на необходимость направления прокурору только копии постановления о возбуждении уголовного дела, на практике в отдельных случаях следователи вынуждены по-прежнему согласовывать с прокурором постановление о возбуждении уголовного дела с предъявлением материалов предварительной проверки.
Как верно отмечает С.И. Данилова, следователи вынуждены использовать старые алгоритмы поведения, которые они реализовывали в соответствии с ч. 4 ст. 146 УПК РФ до вступления в действие Федерального закона от 5 июня 2007 г № 87-ФЗ17. Подобные коллизии УПК РФ и ведомственных нормативных правовых актов негативно сказываются на оперативности производства по уголовному делу, на раскрываемости преступлений и в последующем - на судебной перспективе уголовного дела и нередко являются причинами возникновения конфликтных ситуаций.
По нашему мнению, причина этого кроется в том, что до настоящего времени не внесены изменения в межведомственный приказ Генпрокуратуры России, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, Госнаркоконтроля России от 29 декабря 2005 г. № 39/1070/1021/253/780/353/399 «О едином учете преступлений», которым утверждены Типовое положение о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях, Положение о едином порядке регистрации уголовных дел и учета преступлений, Инструкция о порядке заполнения и представления учетных документов18.
Пункт 17 Положения «О едином порядке регистрации уголовных дел и учета преступлений» (приложение № 2 к указанному выше приказу) возлагает на следователя, дознавателя обязанность направлять в регистрационно-учетные подразделения учетные документы в течение суток
с момента принятия надзирающим прокурором процессуального решения по уголовному делу. В п. 45 указанного Положения уточняется срок, в течение которого должно быть зарегистрировано уголовное дело, с указанием на согласие прокурора с вынесенным постановлением о возбуждении уголовного дела или на постановление о передаче сообщения по подследственности или подсудности.
Обращает на себя внимание правило, закрепленное в п. 16 Инструкции «О порядке заполнения и представления учетных документов» (приложение № 3 к упомянутому приказу), согласно которому статистическая карточка формы № 1 учитывается информационными центрами УВД (ГУВД) по субъекту Российской Федерации (ныне - Управления МВД России по субъектам РФ) только при наличии подписи прокурора.
Кроме того, в следственной практике в отдельных субъектах Российской Федерации складывается своя, так называемая региональная, практика, которая вступает в противоречие с нормами УПК РФ.
Следователь по-прежнему вынужден «убеждать» прокурора в законности и обоснованности возбуждения уголовного дела. До получения указанного согласия следователи не проводят никаких следственных действий по уголовному делу. Это означает, что по-прежнему существует вероятность утраты следов преступления, снижается активность следователя на первоначальных этапах раскрытия и расследования преступления.
Одним из условий своевременного предупреждения и разрешения указанных выше конфликтных ситуаций на стадии возбуждения уголовного дела является обеспечение неукоснительного соблюдения положений ст. 37 УПК РФ и приказа Генеральной прокуратуры РФ от 10 сентября 2007 г. № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия»19.
Данный приказ Генпрокуратуры России в качестве целей прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела устанавливает:
своевременное предупреждение, выявление и устранение нарушений законности в деятельности органов дознания и предварительного следствия;
защиту прав и законных интересов лиц, пострадавших от преступлений;
пресечение незаконных действий (бездействия) и решений должностных лиц названных органов, препятствующих доступу пострадавших
от преступлении к уголовному судопроизводству (п. 1 приказа).
При этом прокурор наделяется необходимыми и достаточно эффективными средствами достижения указанных целеИ. Например, руководствуясь ст. 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 7 февраля 2011 г.), он имеет право вызывать должностных лиц органов дознания и предварительного следствия для объяснений по поводу нарушений законов (п. 1.2).
В соответствии с п. 1.5 приказа Генпрокуратуры России от 10 сентября 2007 г. № 140 он наделен полномочием вынесения постановления о направлении материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об уголовном преследовании должностного лица, допустившего нарушение, содержащее признаки преступления.
Подводя итог изложенному материалу, отметим, что рассмотренные в настоящей статье проблемы правового и организационного обеспечения прокурорского надзора за предварительным следствием, а также меры по их разрешению не являются исчерпывающими. Нами предпринята попытка заострить внимание лишь на наиболее важных вопросах, требующих, по нашему мнению, безотлагательного разрешения. От этого во многом зависит состояние законности на предварительном следствии, а также обеспечение прав и законных интересов потерпевших от преступлений лиц.
1 Число лиц, производство по делам которых прекращено за отсутствием события, состава преступления, а также за непричастностью подозреваемого или обвиняемого к совершению преступления.
2 Экспресс-информация ГИАЦ МВД России: Сводный отчет по России о следственной работе по форме 1 Е за 20062010 гг.
3 При этом следует учитывать, что внесенные в УПК РФ Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ изменения и дополнения вступили в законную силу с 3 сентября 2007 г.
4 Рос. газета. 2007. 8 июня.
5 Статистическая отчетность Генеральной прокуратуры РФ по форме «П» за 2006-2010 гг.
6 Татьянина Л.Г. Уголовно-процессуальные правоотношения прокурора и руководителя следственного органа: проблемы и пути их решения. URL: http://smolgrad.ru/lawdigest/ short/2653.htm (дата обращения: 13.05.2011).
7 Рекомендация R (2000) 19 Комитета министров государств - членов Совета Европы «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» (принята Комитетом министров 6 октября 2000 г. на 724-м заседании заместителей министров) // СПС Гарант.
8 Рос. газета. 2010. 30 дек.
9 Архивные материалы уголовных дел № 068162, № 068149-2000 г. Верховного суда Республики Дагестан.
10 Подследственность уголовных дел о массовых беспорядках на момент совершения преступления была отнесена к компетенции следователей органов государственной безопасности.
11 Конярова Ж.К. Дискреционные полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве: Дис. ... канд. юрид. наук. - Ижевск, 2008; Быков В.М. Актуальные проблемы уголовного судопроизводства. - Казань, 2008; и др.
12 Михайлов В.А. Руководящая роль прокурора в досудебном уголовном процессе Российской Федерации // Публичное и частное право. Вып. II (VI). - М.: Московский психолого-социальный институт, 2010. С. 57, 63.
13 Кожевников О.А. Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. - Екатеринбург, 2007; Ширванов А.А. Прокурор в досудебных стадиях процесса // Проблемы управления органами расследования преступлений в связи с изменением уголовно-процессуального законодательства: Межвуз. науч.-практ. конф. - М., 2008. Ч. 1; Ис-ламова Э.Р. Процессуальные полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Иркутск, 2009; Татьянина Л.Г. Указ. соч.
14 Одобрена постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. «О Концепции судебной реформы в РСФСР».
15 Рос газета. 2007. 8 июня.
16 Материалы уголовного дела № 169288 в отношении Крецу и др., возбужденного Управлением по расследованию организованной преступной деятельности против экономической безопасности, интересов службы и порядка управления Следственного комитета при МВД России.
17 Данилова С.И. Проблемы возбуждения уголовного дела публичного обвинения (правовой анализ статей 37, 39, 146, 148 УПК РФ) // КонсультантПлюс.
18 Более подробно об этом см.: Лебедев Н.Ю. Расследование преступлений без конфликтов: иллюзия или реальность: Монография / Под науч. ред. И.А. Попова. - М., 2010. С. 56-57.
19 Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 1 0 сентября 2007 г. № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» // Законность. 2007. № 11.
