CC BY
92Точка зрения
УДК 3 43.4
Виктор Федорович ЛУГОВИК,
профессор кафедры оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, полковник милиции
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ОПЕРАТИВНО-РО3ЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ: ТОТАЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ ИЛИ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
Н
есмотря на то, что к проблеме прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности уже обращались ряд известных ученых (В.Г.Бобров, Ю.С.Блинов и др.) , ее нельзя считать решенной. В частности, до настоящего времени не определен достаточно четко и однозначно предмет прокурорского надзора в данной области. Именно это влечет превышение должностных полномочий сотрудниками прокуроратуры в форме вмешательства в организацию и тактику оперативно-розыскной деятельности, а также попытках незаконного привлечения оперуполномоченных и руководителей оперативных служб к административной ответственности по ст.17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении».
Уясняя предмет прокурорского надзора важно опираться на положения нормативных правовых актов, и прежде всего Федеральные законы «О прокуратуре Российской Федерации» и «Об оперативно-розыскной деятельности».
Часть 2 ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» гласит, что прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятель-
ность, дознание и предварительное следствие. Статья 29 предметом надзора в этой части определяет соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Подчеркнем, в данном законе говорится не о надзоре за оперативно-розыскной деятельностью или исполнением ведомственных нормативных правовых актов, а только о надзоре за исполнением законов (дт^ь и далее выделено нами. - В.Л. ). Если это так, то при правоприменении важно опираться на положения гл.1 раздела 3 комментируемого Закона, которая называется «Надзор за исполнением законов», так как именно в этой главе определены базисные положения прокурорского надзора за исполнением законов: предмет надзора (ст.21), полномочия прокурора (ст.22) , акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения законности (ст.ст.23-25.1). К такому выводу мы приходим и при анализе глав Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (гл.гл.2, 3, 4), посвященных отраслевым направлениям прокурорского надзора: в них имеются нормы, определяющие лишь специфические полномочия прокурора, а положения об актах проку-
рорского реагировании вообще отсутствуют или дублируют положения ст.ст.23-25.1. Так, гл.3 данного Закона «Надзор з а
исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие» содержит лишь две статьи, одна из которых определяет предмет данной отрасли надзора (ст.29), а вторая -полномочия прокурора (ст.30) , причем часть первая данной статьи носит бланкетный характер и гласит, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Таким образом, из смысла данной нормы следует , что полномочия прокурора по надзору за оперативно-розыскной деятель -ностью должны устанавливаться Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности». Кроме того, анализ Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» позволяет сделать еще один вывод: прокурорский надзор за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» выступает лишь видом надзора за исполнением законов . С этих позиций нормы, закрепленные в гл. 1 раздела 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в полном объеме применимы и при осуществлении прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».
Статья 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», хотя и называется «Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью», не дает четкой формулировки предмета прокурорского надзора. Вместе с тем название статьи несколько расширяет предмет прокурорского надзора, так как речь уже идет не о прокурорском надзоре за исполнением Федерального закона «Об опе-
ративно-розыскной деятельности», а о надзоре за оперативно-розыскной деятельностью в целом. Таким образом, должностные лица прокуратуры и органов внутренних дел сталкиваются с тремя правовыми категориями - надзором за:
1) исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (гл.3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»);
2) исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (ч.1 ст.21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности») и 3) оперативно-розыскной деятельностью (название ст.21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности») . Нетрудно заметить, что это разные по объему понятия.
Формулируя свое мнение по этому вопросу, еще раз обратим внимание, что ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», определяя основные направления деятельности прокуратуры, говорит именно о надзоре за исполнением законов. Поэтому предметом прокурорского надзора в аспекте предмета данной статьи может быть только надзор за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». По нашему мнению, оперативно-розыскная деятельность может быть объектом прокурорского внимания только в контексте соблюдения должностными лицами действующих законов.
Современное правовое регулирование прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью таково, что оно исключает прямое императивное вмешательство прокурора в оперативно-розыскную деятельность. В этой части прокурорская власть имеет существенные ограничения. Однако, как отмечает И.В.Чернышова, даже после изменения уголовно-процессуального законодательства в 2007 г. «прокуратура, несколько ограниченная в своих полномочиях, не желает уступать своих позиций. Реальность такова, что неформально функции тотального надзор а
сохранились»1. Применительно к прокурорскому надзору за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» это проявляется в произвольном толковании оснований и поводов надзорных проверок. Причем это замечание относится не только к «перегибам» на местах, но и к нормативным документам Генеральной прокуратуры РФ. В частности, в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 г. N№207, проверки исполнения Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» необходимо проводить:
а) по обращениям граждан, юридических и должностных лиц;
б) по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручение следователя, руководителя следственного органа, органа дознания или определение суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований и поручений уполномоченного прокурора;
в) в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего прокурора;
г) в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.2
Согласно ч.5 ст.129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. И здесь обращает на себя внимание, что подпункты «в» и «г» п. 5 названного приказа не соответствуют ч.2 ст.21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которая определяет основания надзорных проверок и гласит, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах
нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Иными словами, произвольное проведение проверок по усмотрению прокурора недопустимо. В связи с этим требования приказа Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 г. N№207 о надзорных проверках «в плановом порядке» (пп.«в»), «в других случаях» (пп.«г») противоречат законодательству . Не случайно в ряде случаев подобные проверки оцениваются сотрудниками оперативных подразделений как способ неправомерного воздействия прокуроров и стремление обеспечить показатели в работе, зафиксированные в приложении N№2 к Инструкции об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам оперативно-розыскной деятельности (принесено протестов - графа 6; вынесено постановлений о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания в отношении сотрудников, осуществляющих ОРД, за преступления по службе - графы 8, 9; по представлениям наказано в дисциплинарном порядке сотрудников - графа 11 и др.3) Как противоречащими закону следует оценивать и положения приказа, касающиеся направления надзирающим прокурором руководителям органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, требований и поручений в целях обеспечения эффективного осуществления уголовного преследования (ч.2 п.7). Следует заметить, что ныне действующее законодательство не предусматривает таких актов прокурорского реагирования и, соответственно, не дает таких полномочий прокурору. Это обстоятельство признается и прокурорскими работниками. В частности, прокурор отдела по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью прокуратуры Санкт-Петербурга Г.Дытченко и заведующий кафедрой прокурорского надзора Санкт-Петербургского юридического института Академии Генеральной прокуратуры РФ Е.Никитин отмечают, что «возникает вопрос о юридической природе права
направлять обязательные для исполнения поднадзорными органами требования и поручения, предоставленного уполномоченному прокурору ведомственным Приказом. Возможная ссылка на положения ч.4 ст.21 УПК в этой ситуации представляется не совсем корректной, поскольку в этой норме говорится о полномочиях прокурора, установленных УПК РФ»4.
Видимо, положения анализируемого приказа были призваны компенсировать утрату прокуратурой с 24 июля 2007 г. полномочий по даче указаний о проведении оперативно-розыскных мероприятий.5 Однако сделано это не совсем легитимно.
Практически значимым представляется вопрос о полномочиях прокурора по надзору за исполнением требований ведомственных нормативных правовых актов МВД России. Прокуроры, мотивируя свою позицию о необходимости надзора за исполнением ведомственных инструкций и наставлений, достаточно часто ссылаются на ч.2 ст.21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», согласно которой по требованию прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий. Учитывая, что многие прокуроры не изучали дисциплину «Оперативно-розыскная деятельность», такое положение закона вполне обосновано. Однако получение прокурором нормативных актов для ознакомления и изучения не корреспондирует с правом на надзор за их исполнением. Конечно, если анализировать ситуацию с позиций «духа» и общих принципов права, то нужно признать недопустимость нарушения (несоблюдения) ведомственных нормативных правовых актов. Однако контроль выполнения требований ведомственных нормативных правовых актов находится в компетенции руководителей соответствующих органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и здесь нет места прокурорскому надзо-
ру . Действительно, если считать иначе, то следует признать, что, например, инструкцию принимает МВД России, а надзор за ее исполнением осуществляет прокуратура. Парадоксальность ситуации очевидна.
В связи с этим уже неоднократно отмечалось, что прокуроры не вправе осуществлять проверки, относящиеся к компетенции других государственных органов . Надзорные проверки не должны касаться исполнения подзаконных и ведомственных актов. Такая практика является, по существу, вмешательством в оперативно-хозяйственную деятельность.6 Как считает А.В.Трикс, «прокурор не осуществляет надзор за исполнением органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, нормативных актов министерств и ведомств. Это является задачей ведомственного контроля»7.
При представлении оперативно-служебных документов прокурору, надзирающему за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», сотрудники и руководители оперативных подразделений должны исходить из того, что по требованию уполномоченных прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им подлинные оперативно-служебные документы:
1) дела оперативного учета;
2) материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств;
3) учетно-регистрационную документацию;
4) ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят, а данные о внедренных в организованные преступные группы лицах, о штатных негласных сотрудниках, а также о тех, кто оказывает или оказывал содействие на
конфиденциальной основе, предоставляются только с их письменного согласия, за исключением случаев привлечения этих лиц к уголовной ответственности.
Нужно заметить, что перечисленные документы представляются не в полном объеме, а лишь в той части, где содержатся сведения, отражающие предмет прокурорского надзора. Так, результаты оперативно-розыскной деятельности (сводки!, справки, сообщения и т.п.), если они не являются основанием проведения иных оперативно-розыскных мероприятий, надзирающему прокурору не предоставляются. Однако такие документы чаще всего концентрируются в делах оперативного учета вместе с теми документами, которые должны представляться прокурору. В связи с этим в некоторых МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации в целях обеспечения режима секретности и повышения уровня конспирации в оперативно-розыскной деятельности дела оперативного учета стали вестись в двух частях. Во второй части(разделе) дела оперативного учета концентрировались документы, содержащие сведения о лицах, внедренных или внедрявшихся в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках, лицах, оказывающих или оказывавших негласное содействие оперативным подразделениям, а также сведения об организации, тактике, методике и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности и их результатах. Иными словами, здесь сосредотачивались документы, в которых отражались сведения, не входящие в предмет прокурорского надзора, соответственно, они и не предъявлялись надзирающему прокурору. Это в ряде случаев вызвало протесты и представления со стороны прокуратуры, однако такая реакция представляется не совсем обоснованной. Дело в том, что ни Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», ни ведомственные нормативные правовые акты не запрещают ведение дел оперативного учета в двух частях. Более того, исторически сложилось таким образом, что те дела опера-
тивного учета, которые предъявлялись прокурору, состояли из двух частей и прокурору для ознакомления представлялась лишь та часть, которая содержала сведения, входящие в предмет надзора. Полагаем, что практика ведения дел оперативного учета в двух частях отвечает и требованиям указания Генеральной прокуратуры РФ от 29 сентября 2 008 г. N№215/69 и МВД России от 29 сентября 2 008 г. N№1/7818 «О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"», согласно которому сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят, а данные о внедренных в организованные преступные группы лицах, о штатных негласных сотрудниках, а также о тех, кто оказывает или оказывал содействие на конфиденциальной основе, предоставляются только с их письменного согласия, за исключением случаев привлечения этих лиц к уголовной ответственности.
Следует учитывать, что после принятия Федерального закона от 5 июня 2007 г. Ш?87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"» и Федерального закона от 24 июля 2007 г. Ш?214-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»"», Инструкция о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд в части ознакомления прокурора с результатами оперативно-розыскной деятельности применяться не может.8 В связи с этим
будет нарушением законности представ-ление прокурору материалов скрытого наблюдения, сводок прослушивания телефонных переговоров и других оперативно-розыскных документов, отражающих результаты оперативно-розыскной деятельности, если они, в свою очередь, не являются основанием проведения других оперативно-розыскных мероприятий.
На практике распространены случаи, когда прокуроры, надзирающие за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», требуют от сотрудников оперативных подразделений предоставить им дела оперативного учета, находящиеся на архивном хранении. В этом случае нужно учитывать, что архивные дела оперативного учета, полученные органом внутренних дел во временное пользование, запрещается пересылать в другой орган, учреждение, в том числе в прокуратуру.9 Надзирающий прокурор может с ними знакомиться только в органе внутренних дел или читальном зале подразделения спецфонда ИЦ УВД (ГУВД) по письменному согласованию с руководством фондооб-разователя, заверенному печатью органа - фондообразователя.
Немаловажное значение имеет соблюдение сотрудниками оперативных подразделений условий предоставления надзирающему прокурору оперативно-с лу-жебных документов. Здесь нужно учитывать несколько обстоятельств.
Первое. Прокурорский надзор за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры (ч.1 ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»). В соответствии с п.3 приказа Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2 007 г. N№2 0 7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"» руководители прокуратур должны определить лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, а у упол-
номоченных прокуроров и лиц, на которых возложено ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, к моменту назначения на должность обеспечить наличие оформленного в установленном порядке допуска к совершенно секретным сведениям или сведениям особой важности.
Второе. Копия приказа с перечнем уполномоченных прокуроров и лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, должна быть направлена для сведения руководителям органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также руководителю вышестоящей прокуратуры.
Третье. В соответствии с ч.2 п. 47 Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне, утвержденной постановлением Правительства РФ от 2 8 октября 1995 г. N№1050, доступ лиц, осуществляющих прокурорский надзор, к государственной тайне обеспечивается в порядке, предусмотренном данной Инструкцией. Согласно ч3 п.42 Инструкции работники прокуратуры должны иметь предписание на выполнение задания (приложение 1) и удостоверение личности с отметкой о допуске к государственной тайне. Если такого предписания у прокурора нет, то он к надзорной проверке не допускается. Руководители органа внутренних дел и оперативного подразделения, а также оперуполномоченные, предоставившие должностным лицам прокуратуры оперативно-служебные документы в нарушение установленного порядка, привлекаются к дисциплинарной и иной ответственности.
1 Чернышова И.В. Проблемы досудебного уголовного судопроизводства // СПС Консультант-Плюс, 2 008.
2 См.: Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности : приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 21 декабря 2007 г. N№207, п.5.
3 Утверждена приказом Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации про-
курорского надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"».
4 Дытченко Г., Никитин Е. Проблемы организации надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности // Законность. 2008. N№10. С.17.
5 См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"» : Федеральный закон от 2 4 июля 2 007 г. Ш:214-ФЗ (ред.
УДК 351.746.2:340.111.5
от 25 декабря 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2007. - N№31, ст.4011.
6 См.: Кузьмин В.А., Китрова Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. N№22 02-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс, 2007.
7 Трикс А.В. Справочник прокурора. СПб., 2007.
8 См.: Инструкция о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд : приказ МВД России N№3 68, ФСБ России N№185, ФСО России N№164, ФТС России N№481, СВР России N№3 2, ФСИН России N№184, ФСКН России N№97, Минобороны России N№147 от 17 апреля 2007 г. «Об утверждении инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд».
9 Пункт 28 Инструкции по архивной работе с делами оперативного производства : приказ МВД
России от 5 апреля 2000 г. Владимир Александрович ЧЕРКОВ,
старший преподаватель кафедры оперативно-розыскной деятельности Луганского государственного университета внутренних дел им. Э.А.Дидоренко (Украина)
К ВОПРОСУ О СУЩЕСТВОВАНИИ ОДНОСТОРОННИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛВНОСТИ
Правоотношения являются одним из важнейших элементов жизнедеятельности общества, основной формой выражения взаимосвязи права и общественных отношений, а также его реализации. Как точно отметил В.Н.Протасов, «правоотношение представляет собой такое звено правового механизма, в котором право смыкается с объектом своего регулирования - социальной сферой»1. Властные правовые предписания превращаются в правоотношениях в социально значащее, общественно полезное поведение людей.
Правоотношения являются центральным элементом механизма правового регулиров-ния, с помощью которого он приводится в действие и достигает своих целей. Урегулированию нормами права подлежат все
общественные отношения, которые касаются интересов общества, государства и нуждаются в государственном обеспечении. Поэтому деятельность государственных органов (в том числе и правоохранительных) , их взаимодействие между собой и с гражданами находятся в сфере правового регулирования.
Одним из основных направлений в работе органов внутренних дел (далее -ОВД) является оперативно-розыскная деятельность (далее - ОРД) . Однако, несмотря на это, именно работа оперативных подразделений ОВД, на наш взгляд, недостаточно освещается в научной литературе, а попытки исследования проблем оперативно-розыскных правоотношений ранее осуществлялись исключительно на
