CC BY
43
'мшн1ж перов с. в.
УНИВЕРСИТЕТА Прокурорский надзор за исполнением законов при приеме q|
имени o.e. кутафина(мгюа) на обучение в образовательные организации высшего образования
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ПРИ ПРИЕМЕ НА ОБУЧЕНИЕ В ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
Аннотация. В статье дается характеристика отдельных направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства при приеме на обучение в образовательные организации высшего образования, выявляются основные элементы процесса приема на обучение с характерными для них нарушениями прав поступающих, сформулированы предложения в методику прокурорских проверок деятельности образовательных организаций по приему граждан на обучение. Ключевые слова: прокурорский надзор, образовательная организация, высшее образование, прием на обучение, приемная комиссия.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.60.8.081-088
S. V. PEROV, PhD in Law, Docent, Director of the Institute of Public Prosecutions of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), [email protected] 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 PROSECUTORIAL SUPERVISION OVER EXECUTION OF LAWS FOR ADMISSION TO STUDY AT EDUCATIONAL INSTITUTIONS OF HIGHER EDUCATION Abstract. The article gives a description of certain areas of prosecutorial supervision over execution of laws when enrolling in higher education educational institutions, identifies the main elements of the admission process with characteristic violations of the rights of applicants, formulates suggestions in the methodology of prosecutorial audits of the activities of universities for admitting citizens to study. Keywords: prosecutorial supervision, educational organization, higher education, admission to universities.
Сергей Владимирович ПЕРОВ,
директор Института прокуратуры Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, доцент [email protected] 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
Прием на обучение в образовательные организации высшего образования является сложным и существенно затрагивающим права граждан на образование процессом. Его сложность обусловлена, с одной стороны, особенностями правовой регламентации, которая предусматривает различия для отдельных категорий поступающих, таких, например, как инвалиды, дети-сироты. С другой стороны, сложность приема на обучение связана с тем, что в его основе лежит конкурс, предполагающий пересечение интересов поступающих, претендующих на зачисление на места, финансируемые из федерального бюджета. © С. В. Перов, 2019
82
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
"Т^ЕСТНИК
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
В силу указанных обстоятельств нарушения в деятельности образовательных организаций высшего образования по приему на обучение существенно затрагивают права граждан и зачастую становятся предметом жалоб граждан, в том числе поступающих в органы прокуратуры, которые по-прежнему остаются для населения в качестве «бюро жалоб простого человека»1.
В целях осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства при приеме граждан на обучение в образовательные организации высшего образования представляется рациональным выделение основных направлений указанного надзора, основанное на ключевых элементах процедуры приема граждан на обучение и связанных с этими элементами нарушениях в деятельности образовательных организаций.
Одним из указанных выше направлений прокурорского надзора является надзор за соответствием Федеральному закону от 29.12.2012 № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Закон об образовании) правил приема в образовательные организации на обучение по образовательным программам (далее — правила приема), которые регламентируются локальными нормативными актами указанных организаций. В соответствии с Порядком приема на обучение по образовательным программам высшего образования — программам бакалавриата, специалитета, магистратуры, утвержденным приказом Минобрнауки России от 14.10.2015 № 1147 (далее — Порядок прием), правила приема должны утверждаться в срок до 1 октября года, предшествующего году приема на обучение, и размещаться на сайте образовательной организации.
При анализе содержания правил приема особое внимание необходимо уделять закреплению в них положений, касающихся прав победителей и призеров олимпиад школьников. Согласно п. 39 Порядка приема для предоставления победителям и призерам олимпиад школьников особых прав и преимуществ организация высшего образования по своему решению устанавливает, по каким уровням олимпиад и (или) по какому перечню олимпиад предоставляется каждое из указанных прав и преимуществ, а также устанавливает по каждой олимпиаде (по каждому уровню олимпиад), за какие классы обучения по общеобразовательной программе должны быть получены результаты победителя (призера) для предоставления соответствующего особого права или преимущества.
Из правил приема ясно и четко должно следовать, за участие в каких олимпиадах предоставляются особые права и преимущества. При этом согласно Порядку проведения олимпиад школьников, утвержденному приказом Минобрнауки России от 04.04.2014 № 267, олимпиады должны входить в действующий Перечень олимпиад школьников, утвержденный Минобрнауки России, или в перечни, утвержденные Минобрнауки России ранее и утратившие силу, с тем условием, что результаты участия в предусмотренных в них олимпиадах принимаются в течение 4 лет.
Отсутствие достаточной определенности в правилах приема относительно учитываемых в вузе результатов участия в олимпиадах школьников может по-
1 См.: Казарина А. Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 47 (автор этой цитаты — М. И. Калинин).
УНИВЕРСИТЕТА Прокурорский надзор за исполнением законов при приеме
имени o.e. кугафина(мгюа) на обучение в образовательные организации высшего образования
влечь существенные сложности при предоставлении особых прав и преимуществ поступающим.
Особую роль в процедуре приема на обучение в вузы играет учет результатов индивидуальных достижений поступающих. Согласно ч. 7 ст. 69 Закона об образовании, поступающие на обучение по образовательным программам высшего образования вправе представить сведения о своих индивидуальных достижениях, результаты которых учитываются этими образовательными организациями при приеме в соответствии с порядком, установленным ч. 8 ст. 55 Закона об образовании.
Учету индивидуальных достижений поступающих при приеме на обучение посвящена гл. IV Порядка приема. Анализ правовых норм, закрепленных в указанной главе, позволяет выделить несколько видов индивидуальных достижений. При этом их можно классифицировать в зависимости от того, в каком порядке они учитываются.
За одни индивидуальные достижения образовательная организация вправе начислять баллы. Следует отметить, что перечень видов указанных достижений, учитываемых при приеме на обучение по программам бакалавриата и специ-алитета, органичен достижениями, которые перечислены в п. 44 Порядка приема. При этом образовательная организация самостоятельно в правилах приема устанавливает, за какие из закрепленных в данном пункте достижений начисляются баллы.
За другие индивидуальные достижения образовательная организация баллы не начисляет, а предоставляет поступающему преимущество при равенстве суммы конкурсных баллов. При установлении указанных достижений образовательная организация может не ограничиваться перечнем, закрепленным в п. 44 Порядка приема. То есть в данном случае вуз обладает полной широтой усмотрения. Такое же широкое усмотрение образовательная организация имеет при установлении индивидуальных достижений, учитываемых при приеме на обучение по программам магистратуры.
Таким образом, при осуществлении прокурорскими работниками проверки соответствия законодательству правил приема в части, касающейся учета индивидуальных достижений, за которые образовательная организация начисляет баллы при приеме на обучение по программам бакалавриата и специалитета, необходимо определять, относятся ли указанные достижения к закрепленным в п. 44 Порядка приема, а также не превышает ли максимальный размер начисляемых за них баллов установленный в Порядке приема показатель в 10 баллов.
Правила приема являются ключевым локальным нормативным актом в каждой образовательной организации, определяющим особенности приема на обучение в указанную организацию. Вместе с тем для нормальной организации приема на н Е
обучение в вуз, кроме правил приема, в каждой образовательной организации И Н
в период проведения приема на обучение должны быть утверждены положения
Следующим важным направлением прокурорского надзора за исполнением законодательства при приеме на обучение является надзор за исполнением тре-
□ □
тш <т ЧР
ш-
о приемной комиссии, экзаменационных и апелляционных комиссиях, программы вступительных испытаний, составы приемной, экзаменационных и апелля- Сщ ционных комиссий.
ms
Sm
ШКОЛЕ
>
__ш^ж р. r+THL 1кг
84 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J ) УНИВЕРСИТЕТА
L-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
бований законодательства при распределении образовательной организацией контрольных цифр приема. Согласно ст. 100 Закона об образовании контрольные цифры приема устанавливаются образовательной организации Министерством науки и высшего образования РФ. При этом указанные контрольные цифры указываются по специальностям и направлениям подготовки с выделением очной, очно-заочной и заочной форм обучения на учебный год, начинающийся в очередном финансовом году. Образовательная организация, в свою очередь, при проведении приема на обучение по каждой программе бакалавриата, специали-тета или магистратуры либо по совокупности указанных программ в соответствии с п. 13 Порядка приема должна распределить контрольные цифры приема по каждому условию поступления.
Особое внимание при анализе контрольных цифр приема следует уделять тому, какая их часть распределена для особой и целевой квот. Для особой квоты установленный ч. 6 ст. 71 Закона об образовании размер контрольных цифр приема составляет не менее 10 % по каждому условию приема.
Для приема на целевое обучение механизм распределения контрольных цифр приема существенно изменился в 2019 г., когда вступил в силу Федеральный закон от 03.08.2018 № ЭЭ7-ФЗ, которым в Закон об образовании были внесены значительные изменения в части целевого обучения и приема на целевое обучение. Если до вступления в силу указанных изменений в Закон об образовании образовательные организации могли самостоятельно детализировать целевую квоту по заказчикам (если это не сделал их учредитель), то после вступления в силу данных изменений целевая квота устанавливается вузам Правительством РФ и уже не может быть ими самостоятельно детализирована по заказчикам целевого обучения.
Усмотрение образовательных организаций применяется ими лишь при необходимости распределения мест между образовательными программами, выделяемыми в рамках специальностей, направлений подготовки, по которым установлена квота приема на целевое обучение, согласно п. 13 Порядка приема. Указанное усмотрение закреплено в абз. 2 п. 8 Правил установления квоты приема на целевое обучение по образовательным программам высшего образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, утвержденных постановлением Правительства РФ от 21.03.2019 № 302.
Существенно затрагивает права поступающих распределение вузом незаполненных мест в пределах квот. Указанные места, согласно п. 120 Порядка приема, используются как основные конкурсные места по тем же условиям поступления.
Важным направлением прокурорского надзора за исполнением законодательства при приеме на обучение является соблюдение образовательными организациями порядка информирования поступающих.
Согласно ч. 2 ст. 55 Закона об образовании, организация, осуществляющая образовательную деятельность, обязана ознакомить поступающего и (или) его родителей (законных представителей) со своим уставом, с лицензией на осуществление образовательной деятельности, со свидетельством о государственной аккредитации, с образовательными программами и другими документами, регламентирующими организацию и осуществление образовательной деятельности, права и обязанности обучающихся. При проведении приема на конкурс-
УНИВЕРСИТЕТА Прокурорский надзор за исполнением законов при приеме
имени o.e. кугафина(мгюа) на обучение в образовательные организации высшего образования
ной основе поступающему предоставляется также информация о проводимом конкурсе и об итогах его проведения.
В Порядке приема информированию о приеме на обучение посвящена гл. V. Своевременное размещение на сайте ключевой информации, касающейся приема на обучение, позволяет поступающим взвешенно подойти к выбору образовательной организации и образовательной программы. Нарушение сроков размещения указанной информации может привести к ущемлению прав поступающих, повлечь их неверное представление о возможностях поступления на интересующую его образовательную программу.
Особое внимание при информировании должно уделяться опубликованию непосредственно в период проведения приема документов и зачисления списков лиц, подавших документы, а также списков поступающих. Следует отметить, что указанные списки различаются тем, что в списках поступающих указываются конкурсные баллы. Многие образовательные организации размещают информацию о баллах в списках лиц, подавших документы, что является их правом, но не обязанностью. Эта мера, с одной стороны, позволяет абитуриентам более точно оценить свои шансы на зачисление, а с другой стороны — дает возможность вузу заблаговременно проверить корректность начисления конкурсных баллов при получении обратной связи в случае ошибок в начислении.
Кроме списков лиц, подавших документы, и списков поступающих, на сайте образовательной организации размещаются в установленные сроки результаты вступительных испытаний, а также приказы о зачислении. Отсюда следует, что сведения о конкретном поступающем во всех четырех указанных выше видах публикуемой информации — списках лиц, подавших документы, списках поступающих, результатах вступительных испытаний, приказах о зачислении — должны соответствовать друг другу. В случае выявления противоречия в данных сведениях следует определить допущенный образовательной организацией недостаток.
Одним из ключевых элементов процедуры приема на обучение является прием документов от поступающих. Надзор за исполнением законодательства при приеме документов направлен на установление соблюдения образовательной организацией сроков приема документов. Следует отметить, что указанные сроки устанавливаются правилами приема и для приема на очное обучение по программам бакалавриата и специалитета ограничены датами, закрепленными в Порядке приема.
Возврат поданных поступающим документов осуществляется в случаях, если указанные документы представлены с нарушением Порядка приема. При этом п
согласно п. 73 Порядка приема срок указанного возврата документов поступающему достаточно серьезно ограничен — в случае представления документов в организацию лично поступающим (доверенным лицом) их возврат осуществляется в день представления документов. ^ х
Таким образом, проверка документов на предмет соответствия их требовани-
ем т
<гп ЧР
ш-
ям, предъявляемым законодательством, должна проводиться в момент подачи
документов. Фактом, подтверждающим прием документов, является получение Сщ
поступающим расписки.
Следует отметить, что проверка документов, подаваемых поступающими, представляет в отдельных случаях значительную сложность, поскольку требо-
Sm
ШКОЛЕ
>
___а» I-,ГТНШ. Шёл г
86 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J ) УНИВЕРСИТЕТА
L-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
вания к указанным документам закреплены не только в Порядке приема, но и в других нормативных правовых актах. Так, например, в Порядке приема отсутствует четкий перечень документов, подтверждающих отнесение поступающего к категории детей, оставшихся без попечения родителей.
Кроме того, представляемые поступающими на места в пределах целевой квоты договоры о целевом обучении требуют тщательной проверки на предмет их соответствия требованиям законодательства. Для такого рода договоров необходимо проведение их правовой экспертизы. Ситуация усугубляется тем, что образовательные организации до начала приема документов не обладают сведениями о том, какие организации заключили договоры о целевом обучении. Сами указанные организации также должны соответствовать требованиям, закрепленным в ч. 1 ст. 71.1 Закона об образовании.
Тем самым проверка соответствия действующему законодательству РФ как представляемых поступающими договоров о целевом обучении, так и самих заказчиков целевого обучения, заключивших указанные договоры, предусматривает проведение серьезной правовой экспертизы. Проведение указанной экспертизы, особенно в случаях одновременной подачи несколькими поступающими договоров о целевом обучении, может выйти за рамки одного дня. В связи с этим представляется необходимым закрепление в Порядке приема срока проверки договоров о целевом обучении, подаваемых поступающими в образовательные организации.
При приеме документов от поступающих образовательная организация предоставляет особые права и преимущества, а также начисляет баллы за индивидуальные достижения. Соответствие этого вида работы приемной комиссии вуза требованиям законодательства имеет очень важное значение для соблюдения прав граждан при приеме на обучение. Несвоевременное выявление приемной комиссией ошибки, заключающейся в необоснованном предоставлении поступающему особых прав или в необоснованном начислении ему конкурсных баллов за индивидуальные достижения, может повлечь ситуацию, когда поступающий, уверенный в том, что его шансы на зачисление в данную образовательную организацию достаточно высоки, не подал заявление о приеме в другие организации либо не представил в них заявление о согласии на зачисление и оригинал документа об образовании. Тем самым он может оказаться не зачисленным ни в одну из образовательных организаций.
Важность правильности учета индивидуальных достижений подчеркивается, на наш взгляд, еще одним обстоятельством. В 2018 г. Рособрнадзором был издан в новой редакции приказ от 18.06.2018 № 831, регламентирующий требования к составу сведений, вносимых образовательными организациями при приеме на обучение в федеральную информационную систему обеспечения проведения государственной итоговой аттестации обучающихся, освоивших основные образовательные программы основного общего и среднего общего образования, и приема граждан в образовательные организации для получения среднего профессионального и высшего образования (далее — ФИС ГИА).
Данным приказом впервые было предусмотрено новое требование к внесению вузами информации в ФИС ГИА — теперь образовательные организации обязаны вносить в ФИС ГИА не просто сведения об индивидуальных достижениях
УНИВЕРСИТЕТА Прокурорский надзор за исполнением законов при приеме 8/
имени o.e. кугафина(мгюа) на обучение в образовательные организации высшего образования
каждого поступающего, а, по сути, загружать сканированные копии документов, подтверждающих указанные достижения. Таким образом, правильность начисления баллов за индивидуальные достижения становится предметом особого внимания Рособрнадзора.
С развитием современных цифровых технологий совершенствуются процедуры приема документов для поступления на обучение. В соответствии с п. 61 Порядка приема одним из способов подачи документов, необходимых для поступления, является направление их в организацию в электронной форме. Однако поступающие могут воспользоваться данным способом только в том случае, если такая возможность предусмотрена правилами приема.
В ближайшей перспективе планируется внедрение дистанционной формы подачи документов поступающими в образовательные организации посредством использования Портала государственных услуг в сети Интернет, а именно с помощью суперсервиса «Поступление в вуз онлайн»2. Внедрение указанного сервиса делает более доступной и комфортной для поступающих процедуру подачи документов в вуз. По прогнозам Департамента экономической политики Минобр-науки России, к 2024 г. не менее 50 % абитуриентов будут поступать в вуз с использованием данного сервиса3.
Тенденция цифровизации, безусловно, характерна не только для приема на обучение в вузы, но и для других направлений деятельности образовательных организаций. При этом, рассматривая указанную тенденцию как путь к прогрессу, нельзя недооценивать риски нарушений прав поступающих вследствие технических сбоев в работе описанного выше и других подобного рода сервисов. С учетом указанных рисков, должна в том числе строиться работа контрольно-надзорных органов.
У указанных тенденций есть еще один важный применительно к рассматриваемой теме аспект — необходимо с максимальной эффективностью использовать возможности цифровизации в рамках осуществления прокурорского надзора. Автоматизированные системы позволяют оперативно и точно выявлять недостатки в деятельности образовательных организаций. В связи с этим методика использования их возможностей в прокурорской деятельности — это актуальное направление научных исследований.
Отдельное внимание при осуществлении прокурорского надзора при приеме на обучение в вузы должно уделяться соблюдению требований Порядка приема к процедурам зачисления. В частности, важными требованиями является представление поступающим на бюджетную основу заявления о согласии на зачисление и оригинала документа об образовании. Кроме того, прием указанных документов должен осуществляться в установленные сроки и в соответствии
□ □
тш <т ЧР
с этапами, предусмотренными гл. X Порядка приема.
2 URL: https://www.gosuslugi.ru/superservices/university (дата обращения: 07.09.2019) ; Идут цн на клик // Российская газета. URL: https://rg.ru/2019/06/19/superservisy-gosuslug-pozvoliat- Ш 0 oformliat-dokumenty-v-rezhime-onlajn.html (дата обращения: 07.09.2019). ¡=)Ш
3 Портал «Национальная технологическая инициатива». URL: https://ntinews.ru/news/unti/ El ostrov/superservis-postuplenie-v
-vuz-onlayn-k-2024-godu-budet-ispolzovat-kazhdyy-vtoroy- ЙЕ
abiturient.html (дата обращения: 07.09.2019). ШКОЛЕ
>
___ш^ж р. r+THL 1кг
88 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J ) УНИВЕРСИТЕТА
L-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
Важным элементом приема на обучение, существенно затрагивающим правовое положение поступающих, является размещение списков поступающих. Указанные списки должны быть основаны на рейтинге, составленном исходя из конкурсных баллов, набранных каждым поступающим. Кроме того, Порядком приема предусмотрено ежедневное обновление указанных списков. Следует отметить, что включение в списки поступающих сведений о лицах, ранее в них отсутствовавших, после завершения приема документов свидетельствует о недостатках в работе образовательной организации.
Зачислению в образовательную организацию как важному элементу процесса приема на обучение также присущи особенности, которые необходимо учитывать при осуществлении прокурорского надзора. В первую очередь, к таким особенностям относится взаимосвязь количества лиц, зачисленных в вуз, и установленных контрольных цифр приема. Указанные два показателя должны полностью соответствовать друг другу. В случае поступления в вуз лиц, заключивших договоры о целевом обучении в интересах безопасности государства, приказы о зачислении указанных лиц не публикуются.
Таким образом, перечисленные выше направления прокурорского надзора охватывают ключевые элементы процесса приема на обучение в образовательные организации высшего образования и дают возможность выявить наиболее существенные нарушения в деятельности образовательной организации по указанному приему.
