CC BY
1229
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
Научные основы организации судебной и прокурорско-следственной деятельности
Александр Федорович СМИРНОВ,
профессор кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации smiraf@yndex.ru 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
К ВОПРОСУ О МЕТОДИКЕ И ТАКТИКЕ ПРОКУРОРСКОЙ ПРОВЕРКИ
Аннотация. Статья посвящена исследованию вопросов методического обеспечения прокурорской деятельности как условия эффективности прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Обращено внимание на существенные характерные черты методики и тактики прокурорской проверки, принципы ее формирования и структурные элементы. Делается вывод о необходимости совершенствования системы средств прокурорского надзора.
Ключевые слова: Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», приказы Генерального прокурора Российской Федерации, методика и тактика прокурорской проверки.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.60.8.026-039
A. F. SMIRNOV,
Professor of the Department of Judicial and Prosecutorial Investigative Activities of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation
smiraf@yandex.ru 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9
TO A QUESTION OF A TECHNIQUE AND TACTICS OF PUBLIC PROSECUTOR'S CHECK
Abstract. Аrticle is devoted to the study of the issues of methodological support of prosecutorial activity as a condition of the effectiveness of prosecutorial supervision over the execution of laws, observance of human and civil rights and freedoms. Attention is paid to essential characteristic features of a technique and tactics of Prosecutor's check, principles of its formation and structural elements. It is concluded that it is necessary to improve the system of means of prosecutorial supervision.
Keywords: Federal Law «On the Prosecution Service of the Russian Federation», orders of the Prosecutor General of the RF, methods and tactics of Prosecutor's check.
© А. Ф. Смирнов, 2019
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», установив область деятельности прокурора и наделив его соответствующими полномочиями, не в состоянии указать пути эффективного их применения с тем, чтобы они в большей степени были адекватны конкретной обстановке и могли приводить к наивысшему результату.
Эту задачу эффективного применения прокурором предусмотренных законом правовых средств решают применяемые им методы (способы). Они разрабатываются на основе опыта работы прокуроров и достижений юридической науки и не содержат в себе чего-либо, что не согласовывалось бы с действующим законодательством, устанавливая границы возможного поведения участников правоотношений1. Применяемые в практике прокурорского надзора методы должны отвечать определенным требованиям. Первым из них следует назвать законность. Выбор тех или иных методов, порядок их применения могут происходить только в пределах, установленных законом. Другим требованием является их целесообразность, которая выражается в их обоснованности, своевременности и конкретности.
Анализ действующего законодательства и практики прокурорского надзора позволяет утверждать, что основным способом и одновременно формой прокурорского надзора является прокурорская проверка. При ее проведении используется совокупность методов, которая отражает сущность, полноту и завершенность прокурорского вмешательства в правовую ситуацию. Такая совокупность методов образует понятие методики прокурорской проверки. Следует отметить, что методика прокурорского надзора и методика прокурорской проверки соотносятся как общее и частное, поскольку современный прокурорский надзор может осуществляться вне прокурорской проверки. Такой вывод можно сделать при анализе положений ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», гласящей, что «проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки».
Следовательно, можно представить ситуацию, когда прокурорское вмешательство в правовую ситуацию возможно и без проведения прокурорской проверки. Так, например, прокурорская проверка может происходить при применении такого полномочия прокурора, предусмотренного ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», как разъяснение пострадавшим порядка за- К щиты их прав и свобод.
Методы прокурорской проверки неразрывно связаны с тактикой их применения. Используя тактические приемы, прокуроры придают своей проверке кон- П1 кретность, организационную определенность и обеспечивают получение предпо- Ош1 лагаемых результатов. В этой связи методика и тактика прокурорской проверки пЦ< взаимосвязаны и не могут быть отделены друг от друга. т И ^
П
Среди теоретиков прокурорского надзора сложилось мнение, что методика
ппт
прокурорского надзора — это совокупность способов, направленная на решение ВД □ вопроса о том, что надо делать прокурору, а тактика отвечает на вопрос как надо н гг Н
нно □ □ш
1 Прокурорский надзор в СССР : учебник. 2-е изд., испр. и доп. / отв. ред. М. П. Маляров.
М. : Юридическая литература,1969. С. 35. ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
>
28
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
"Т^ЕСТНИК
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
делать. При этом методика и тактика связаны между собой настолько, что иногда невозможно установить, что является первичным звеном. В этой связи некоторые ученые предпочитают формулировку не «методика и тактика прокурорского надзора», а «тактика и методика прокурорского надзора»2.
Такая тесная взаимосвязь позволяет сформировать утверждение, что тактика — это методика в конкретной ситуации. По справедливому замечанию В. И. Шинда, методика прокурорского надзора относится к содержанию самой деятельности, тогда как тактика — к ее организации. Тактика надзора влияет на формирование и достижение ближайших целей, помогает конкретизировать задачу, правильно ее оценить с учетом сложившейся ситуации и на этой основе выбрать из арсенала методических рекомендаций, систем работы и методов труда наиболее рациональные способы действий3.
Важно отметить еще одну, раскрывающую сущность рассматриваемого понятия, особенность: «Если методика показывает, что должен сделать прокурор (изучить законодательство, получить информацию о проверяемом объекте, провести проверку и т.д.), то тактика подсказывает, как эти действия наилучшим образом могут быть выполнены, выступает своего рода регулятором применения правовых средств осуществления общего надзора»4.
Примечательно, что методика прокурорской проверки может быть общей и частной. Общие порядок и условия реализации правовых средств при проведении прокурорской проверки, независимо от объекта и предмета проверки, будут составлять общую методику прокурорской проверки. Особенности, определяемые конкретным направлением, объектом и предметом проверки, составляют частную методику прокурорской проверки.
Как уже отмечалось, методика прокурорской проверки имеет тесную связь с тактикой ее проведения. Тактика используется при реализации методики прокурорской проверки. Она обеспечивает и создает дополнительные условия для получения лучшего результата проверки, т.е. непосредственно связана с эффективностью прокурорского надзора. Тактика прокурорской проверки зависит от конкретной правовой ситуации, которая оказывает влияние на выбор прокурором тех или иных способов, условий, порядка и иных особенностей проведения проверки. В этой связи к тактическим приемам можно отнести сочетание плановых и внеплановых, а также контрольных проверок, привлечение к проверкам специалистов, определение приоритетных направлений прокурорского надзора, смещение акцентов проверки на контролирующие органы, определение порядка истребования доказательств, свидетельствующих о допущенных нарушениях закона, и др.
В зависимости от задач прокурорского надзора можно говорить о тактике выявления нарушений закона, тактике реагирования на выявленные нарушения
2 Прокурорский надзор : курс лекций и практикум / под ред. Ю. Е. Винокурова. М. : Экзамен, 2000. С. 130—137.
3 Шинд В. И. О соотношении методики и тактики прокурорского надзора // Вопросы теории законности прокурорского надзора : сб. статей. М.,1994. С. 27—28.
4 Ястребов В. Б., Гоигоренко В. Н., Рябцев В. П., Чернова К. Т. Проблемы тактики общенадзорной деятельности прокуратуры // Вопросы борьбы с преступностью : сб. статей. Вып.45. М.,1987. С. 79.
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
закона, тактике восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства, тактике предупреждения правонарушений. В совокупности они отражают тактику прокурорской проверки.
Анализ применяемых тактических приемов (тактики) прокурорских проверок свидетельствует о том, что они зависят от ряда обстоятельств. Наиболее существенными из них являются:
— характер полученного сигнала о нарушении закона (источник полученного сигнала, содержание в сигнале полноты, достоверности, важности информации и т.д.);
— степень подготовки прокурора к проверке, его осведомленности о характере совершенного правонарушения и лицах, его совершивших;
— сведения об объекте проверки, о должностном положении лиц, нарушивших закон;
— представления об объеме предстоящей проверки и ее участниках. Могут быть и иные обстоятельства, например возможность и необходимость
обращения к помощи специалистов.
Тактические приемы должны обеспечивать важнейшие характеристики прокурорской проверки. К ним следует отнести, в частности, быстроту прокурорской проверки. Несмотря на то, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 21) установил предельный срок проверки в 30 календарных дней с возможностью его продления, тем не менее необходимо стремиться к тому, чтобы прокурорские проверки завершались по возможности в более короткий срок. Оперативное реагирование на нарушения законов позволяет поддерживать режим законности на высоком уровне, свидетельствует о профессионализме прокуроров, создает условия для полноты и всесторонности прокурорского надзора. Быстрота прокурорской проверки обеспечивается за счет тщательной предварительной подготовки к проверке, использования возможностей контролирующих органов, привлечения к проверке специалистов и других обстоятельств.
Другая важная характеристика прокурорской проверки — это ее глубина и полнота. Такое качество может быть обеспечено, например, за счет использования комплексных проверок, точного определения предмета проверки, установления достаточного круга источников информации.
Современная практика прокурорского надзора имеет примеры проведения несущественных, малозначительных проверок. Нередко возникают сомнения П в обоснованности таких проверок. Иногда представляется, что эти проверки делаются для улучшения отчетных показателей. Результатами таких проверок, например, являются составленные акты о несоответствии техническим услови- ПН ям высоты бордюрного камня, уложенного на пешеходной дорожке, или акты □щН о росписях подъездов домов, отслаивающейся от стен краски и др. В этой связи СЦ< следует указать, что прокурорские проверки должны отвечать требованиям их тИН
существенности. Для этого тактически правильными будут верное определение
П
Д % ССт
предмета проверки, ее границ, выделение основных и производных нарушений ВДО законов, установление ответственных лиц за допущенные и выявленные при нгпН проверке нарушения законов. НН □
Прокурорские проверки должны быть убедительными. Это означает, что результаты проверки должны быть очевидными, ясными и понятными, по возможно
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
>
30 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J ) УНИВЕРСИТЕТА
L-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
сти бесспорными. Достигается такое положение за счет, например, фиксирования материальных следов правонарушений. Это могут быть фото- и видеосъемка, акты ревизий, подтверждающие итоги проверки письменные объяснения ответственных лиц, документы, подтверждающие причинение вреда.
Иные приемы связаны с использованием технических средств, компьютерными (информационными) технологиями.
Материалы научных исследований свидетельствуют, что именно методика и тактика прокурорской проверки позволяют находить оптимальные варианты прокурорской деятельности в конкретной ситуации, расширяют возможности прокуроров по воздействию на состояние законности и правопорядка. Представляется, что методика и тактика прокурорской проверки в определенной степени определяют пределы собственного усмотрения прокурора, осуществляющего надзорную функцию прокуратуры. И наоборот, собственное усмотрение прокурора оказывает прямое влияние на формирование методики и тактики прокурорской проверки. Все это происходит потому, что работа прокурора при достаточно строгой правовой регламентации все же в значительной степени является творческой. И в этом скрыта важная проблема пределов прокурорского усмотрения при реализации стоящих перед прокурором профессиональных задач и используемых при этом полномочий.
Важным обстоятельством, характеризующим методику и тактику прокурорской проверки, являются ее цели и задачи. Они, как представляется, связаны и вытекают из целей и задач прокурорской проверки.
Исходим из того, что цель проверки состоит в получении информации о соответствии закону действий и бездействий объектов надзора, издаваемых ими правовых актов и реализации полномочий по восстановлению режима законности. Иными словами, прокурорская проверка имеет своей целью установление обратной связи от объекта надзора к субъекту надзора и обеспечение режима законности. Названная цель достигается с помощью решения некоторых задач. К таким задачам, как представляется, можно отнести следующие обстоятельства:
— получение информации о фактическом состоянии законности на поднадзорном объекте;
— оценка обстоятельств, характеризующих фактическое состояние законности, выявление отрицательных и положительных отклонений от режима законности;
— принятие решений по обеспечению корректировки фактического состояния и восстановлению режима законности.
Названные цели и задачи прокурорской проверки состояния законности на территории или объекте должны быть достигнуты с наименьшими затратами сил и средств, достаточно оперативно, с получением запланированных результатов. Этому будет способствовать избранная методика и тактика прокурорской проверки. Иными словами, применение методики и тактики прокурорской проверки является условием, при котором установление обратной связи от объекта надзора к субъекту надзора и обеспечение режима законности происходят наиболее эффективно. При этом наиболее полно, всесторонне, объективно и достоверно происходит получение информации о состоянии законности на поднадзорном объекте. Полученная совокупность информации по результатам оценки позволяет
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
установить допущенные правонарушения и выбрать наиболее результативные акты прокурорского реагирования по восстановлению режима законности. По своей сути цели и задачи методики и тактики прокурорской проверки такие же, как и непосредственно у прокурорской проверки, но с условием, что они должны быть решены эффективно. Другими словами, методика и тактика прокурорской проверки отражают ее содержание и направлены на эффективную реализацию целей и задач прокурорской проверки.
Анализ практики прокурорского надзора, методических рекомендаций по осуществлению тематических прокурорских проверок позволяет сформировать представление о принципах методики и тактики прокурорской проверки.
Под принципами обычно понимают основополагающие начала, отражающие сущностные характеристики явления или процесса, их предназначение в организационной системе. Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в ст. 15 Конституции РФ, а также в ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». К ним относятся: законность, единство и централизация системы органов прокуратуры, независимость деятельности, гласность. Эти принципы носят универсальный характер и относятся в равной степени к организации и деятельности прокуратуры. Они в полной мере реализуются и в методике, и в тактике прокурорской проверки, поскольку проверка является существенной частью содержания деятельности прокуратуры. В то же время на основе анализа содержания и иных существенных сторон методики и тактики прокурорской проверки можно выделить присущие ей принципы, на которых должны основываться методика и тактика прокурорской проверки. Эти принципы определяют их специальное предназначение в системе прокурорского надзора. К ним можно отнести следующие принципы:
— законности и соблюдения норм профессиональной этики;
— целесообразности;
— универсальности;
— конкретности;
— связи с практикой прокурорского надзора;
— перспективности.
Принцип законности и соблюдения норм профессиональной этики означает,
с проверяемыми лицами и т.д.
П
что прокуроры, формируя методику и тактику прокурорской проверки, обязаны действовать в пределах, установленных законом. Это касается, например, не- П обходимости соблюдения установленных в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» условий и порядка проведения прокурорской проверки. Кроме того, принцип законности методики и тактики прокурорской про- ПН верки означает необходимость использования полномочий, закрепленных в за- □щН коне. Это находит отражение, например, при выборе возможных актов прокурор- пЦ< ского реагирования, определении источников информации, во взаимоотношении ЕИН
Д %
ССЕ
Гарантиями реализации принципа законности методики и тактики прокурорской ВД д проверки являются строгая подчиненность и подконтрольность нижестоящих про- НгпН куроров вышестоящим, а также конституционные и иные нормы, предусматрива- ннО ющие права граждан на судебную защиту от всякого произвола. К этому принципу тесно примыкает требование соблюдения норм этики и морали. Это требование
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
>
32 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J ) УНИВЕРСИТЕТА
L-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
достаточно трудно характеризовать однозначно, поскольку мораль основана на понимании добра и зла, а эти категории достаточно подвижны в общественном сознании. Тем не менее можно утверждать, что выбор способов и приемов прокурорской проверки должен соответствовать нормам профессиональной этики. Они закреплены в Кодексе этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации, которые приняты и введены в действие приказом Генерального прокурора РФ от 17.03.2010 № 114. Важными этическими требованиями, которые должны быть учтены в методике и тактике прокурорской проверки, можно назвать следующие обстоятельства:
— объективность, честность и гуманизм;
— добропорядочность;
— недопущение формализма, высокомерия, неуважительного отношения к законным просьбам и требованиям граждан;
— гуманное и взвешенное использование должностных полномочий.
Эти и другие требования профессионального этического свойства находят проявления в большей степени в тактике прокурорской проверки. Применяемые тактические приемы отражают общую картину взаимоотношений участвующих в проверке лиц, оказывают прямое влияние на установление при проверке спокойных, деловых контактов.
Принцип целесообразности связан со свободой усмотрения прокурора при выборе методов и тактических приемов прокурорской проверки. Принцип целесообразности проявляется в том, что прокурор, формируя методику и тактику прокурорской проверки, обязан учитывать следующие обстоятельства:
— цели и задачи прокурорской проверки должны быть достигнуты с меньшими затратами сил и средств;
— применяемые методы и тактические приемы должны обеспечить глубину, всесторонность и объективность исследуемой правовой ситуации;
— выявленные нарушения закона должны быть существенными;
— избираемые правовые средства реагирования на допущенные нарушения законов не должны принести больший ущерб по сравнению с тем, который прокурор стремился устранить.
Впервые отчетливо о целесообразности в деятельности прокуроров было заявлено в п. 13 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в котором указано, что «при внесении актов реагирования оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством».
Принцип целесообразности в деятельности прокурора, однако, должен носить подчиненный характер по отношению к принципу законности. Руководствоваться целесообразностью уместно только в ситуациях, когда закон позволяет избрать альтернативную форму поведения. Критерием формирования целесообразной методики и тактики прокурорской проверки в условиях отсутствия прямого указания закона должно быть системное толкование законодательных положений,
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
определяющих основное предназначение прокуратуры в системе государственно-правовых институтов.
Принцип универсальности означает, что методика и тактика прокурорской проверки имеют общий характер и применяются ко всем видам прокурорских проверок. Известно, что прокурорские проверки могут быть целевыми, предметными, комплексными, контрольными, совместными, сплошными, плановыми, внеплановыми и др. Методика и тактика прокурорских проверок имеют общие обязательные структурные элементы и общее содержание. Методика и тактика прокурорских проверок не зависят от должностного положения прокурорского работника. Они только отражают профессиональный уровень прокурорского работника, его подготовку к решению профессиональных задач.
Принцип конкретности означает, что при наличии общего каждая методика и тактика прокурорской проверки всегда конкретна. Такая характерная черта основана на особенностях объекта проверки и ее предмете. Объекты прокурорской проверки имеют разный правовой статус, который следует учитывать при формировании методики и тактики прокурорской проверки. В этой связи методика и тактика прокурорской проверки, например федеральных органов исполнительной власти, будет отличаться от проверки органов управления коммерческой организации.
Предмет прокурорской проверки также определяет конкретность методики и тактики прокурорской проверки. Неслучайно в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» установлено, что предмет проверки обязательно указывается в решении о проведении проверки. При необходимости расширения предмета проверки прокурор или его заместитель обязаны принять мотивированное решение о расширении предмета проверки или о проведении новой проверки (п. 3 ст. 21). Предмет проверки определяет ее тематическую направленность, пределы прокурорского вмешательства в проверяемую правовую ситуацию, оказывает влияние на выбор средств, прокурорского реагирования.
Принцип связи с практикой прокурорского надзора связан с формированием методики и тактики прокурорской проверки. Он проявляется в том, что методика и тактика любой прокурорской проверки основаны на изучении опыта прокурорского надзора и выявлении типичных нарушений закона. Указание в конкретной П методике на существенные, типичные нарушения закона помогает проверяющему Р прокурору правильно ориентироваться в исследуемой правовой ситуации, бы- П стрее и в полном объеме выявлять допущенные нарушения закона и выбирать рр целесообразные средства прокурорского реагирования. РА
Другой особенностью связи методики и тактики прокурорской проверки с прак- П1 тикой прокурорского надзора является тот факт, что она формируется на основе Ош1 выявления передовых форм и методов прокурорской деятельности. Поскольку пЦ< методика и тактика прокурорской проверки связаны с эффективностью прокурор- т^!
ского надзора, представляется важным и необходимым при его формировании
методики и тактики прокурорской проверки прогностической информации и ос-
Д %
ппт
учитывать передовой опыт работы, выбирать такие методы и тактические при- ВДО
емы прокурорской деятельности, которые, будучи апробированными на практике, нгпН
привели к наивысшим результатам профессиональной деятельности. !!□ Принцип перспективности связан с использованием при формировании
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
>
34 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J ) УНИВЕРСИТЕТА
L-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
нован на предвидении возможных нарушений законов. На первый взгляд такой принцип находится в противоречии с утверждением, что методика и тактика прокурорской проверки основаны на изучении опыта прокурорского надзора и выявлении типичных нарушений законов. Однако в действительности указанные принципы дополняют друг друга и охватывают в полном объеме те правовые ситуации, в которых приходится прокурору осуществлять свои профессиональные задачи. Одной из таких ситуаций, в частности, может быть необходимость прокурорской проверки в условиях отсутствия прокурорской практики проверки исполнения конкретного закона.
Так, например, бывает, когда появляется новый закон, исполнение которого еще не было предметом прокурорской проверки, или в другой ситуации, когда практика прокурорской проверки свидетельствует, что не все существенные требования закона были предметом прокурорского изучения и оценки. В этом случае у прокурора, готовящего методику и тактику прокурорской проверки, возникает необходимость формирования представления о возможных типичных нарушениях закона. Другими словами, делается прогноз о том, какие вероятные нарушения закона могут быть допущены в практике исполнения закона. Понятно, что такими нарушениями могут стать, например, трудно исполнимые требования закона или сложности в уяснении механизма реализации нормативных требований, значительные затраты любого свойства для исполнения предписаний закона и др.
Названные принципы относятся к требованиям, которые следует учитывать при формировании методики и тактики прокурорской проверки. Они позволяют учесть особенности конкретного вида прокурорской деятельности, отражают существенные стороны ее содержания и создают условия, повышающие эффективность прокурорского надзора.
Важные характеристики методики и тактики прокурорской проверки скрыты в ее структуре и содержании ее структурных элементов.
В философском смысле структура понимается как строение, устройство, сложение частей, связанных между собой совокупностью устойчивых связей, обеспечивающих целостность явления, предмета, процесса. Анализ методических рекомендаций и тактических приемов, применяемых при прокурорских проверках, позволяет сделать вывод о том, что методика и тактика прокурорской проверки имеют определенную структуру. В ней можно выделить структурные элементы, которые между собой логически связаны, последовательны и в совокупности отражают сущность и содержание прокурорской деятельности по установлению нарушений закона, реагированию на них средствами прокурорского надзора и восстановлению режима законности в исследуемой правовой ситуации. Учитывая творческий характер прокурорской деятельности, методика и тактика прокурорской проверки могут отличаться конкретной структурой за счет количества элементов, в нее входящих, и последовательности их реализации. Однако в любом случае можно обнаружить и зафиксировать такие части и элементы, отражающие ее структуру, которые всегда будут присутствовать во всякой прокурорской поверке.
Наиболее часто встречающиеся разделы или самостоятельные части конкретной методики прокурорской проверки, составляющие ее структуру, как представляется, следующие:
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
— цели и задачи прокурорской проверки;
— объекты и предмет прокурорской проверки;
— совокупность законодательства, исполнение которого подлежит прокурорской проверке;
— источники информации о нарушении закона;
— типичные нарушения, допускаемые на практике при исполнении закона;
— этапы (стадии) прокурорской проверки;
— круг вопросов, на которые следует ответить при проведении проверки;
— полномочия прокурора при проведении проверки;
— особенности взаимодействия со специалистами и контролирующими органами;
— рекомендуемые акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов.
В содержание раздела о целях и задачах прокурорской проверки включаются положения, позволяющие сосредоточить внимание проверяющих прокуроров на определении состояния законности на проверяемом объекте за счет решения специальных задач, определяемых тематикой прокурорской проверки, ее предметом. Специальные задачи формируются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, изданных по отраслям прокурорского надзора. Они могут указываться в директивных документах вышестоящих прокуроров, планах работы, заданиях на проверку. Цели и задачи проверки могут также определяться на основе анализа состояния законности и полученных при этом выводах. Содержание такого раздела в методических рекомендациях позволяет действовать при проверке целенаправленно, в рамках пределов указанных задач.
Описание объекта и предмета проверки позволяет индивидуализировать проверку. В данном разделе методики дается описание правового статуса объекта, которое позволяет проверяющему прокурору подготовиться к проверке. Полное и всестороннее знание объекта проверки существенно влияет на выбор методов и тактических приемов, которые будут применены при прокурорской проверке. Объект проверки, его правовое положение позволяют правильно сформулировать предмет проверки, ее направленность, ограничить пределы прокурорского вмешательства, правильно выбрать меры прокурорского реагирования. Описание предмета проверки ограничивает ее пределы, позволяет сконцентри-
П
ровать внимание на существенных сторонах исследуемой практики исполнения законов, конкретизирует проверку, способствует целенаправленности в выборе П
средств прокурорского надзора и тактике их применения. р
подготовки к проверке, формирует представление проверяющего прокурора об
□
"О
Обязательным элементом методики и тактики прокурорской проверки является раздел, отражающий совокупность законодательства, исполнение кото- П Н рого подлежит прокурорской проверке. Термин «законодательство» избран не □щН случайно, поскольку подлежащие проверке исполнения законы зачастую реа- Г)Ц< лизуются в подзаконных нормативных правовых актах. В них нередко заложен еИн механизм реализации закона. В этой связи без учета всего законодательства, С сЕ регулирующего ту или иную сферу правового регулирования, достаточно трудно ВД □ определить, насколько точно и правильно исполняется подлежащий прокурор- НгпН ской проверке закон. Перечисление совокупности законодательных актов, регулирующих предмет прокурорской проверки, создает благоприятные условия для
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
>
36 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J ) УНИВЕРСИТЕТА
L-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
объеме и полноте правового регулирования исследуемой правовой ситуации, определяет ее границы, помогает сформулировать вопросы, подлежащие проверке. Следует заметить, что естественное стремление полнее отобразить список законодательных актов, подлежащих прокурорской проверке, приводит нередко к ненужному перенасыщению формируемого раздела методики. Нередко это происходит за счет перечисления ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих внутрифункциональную деятельность проверяемой организации или должностного лица. Их исполнение, однако, не должно входить в предмет прокурорской проверки.
Важным структурным элементом методики и тактики прокурорской проверки является ее часть, посвященная источникам информации о нарушении закона. Ее содержание помогает прокурору действовать целенаправленно, быстрее и в полном объеме получать информацию о возможных нарушениях закона. Знания возможных источников информации о нарушениях закона создают необходимые условия для хорошей подготовки к проведению проверки. Определение источников информации всецело зависит от объекта и предмета проверки. Перечень таких источников можно составить только применительно к конкретной проверке.
Содержание раздела методики и тактики прокурорской проверки о типичных нарушениях закона содержит описание наиболее часто выявляемых при проверке нарушений закона. Такой перечень помогает оперативно выявить нарушения законов, ориентирует в выборе направления проверки, указывает на возможные наиболее уязвимые места в обеспечении режима законности. Типичные нарушения закона устанавливаются по результатам изучения практики прокурорского надзора и за счет прогнозирования возможных нарушений закона. Они зависят от тематики и предмета прокурорской проверки.
Для примера можно привести типичные нарушения закона при проверке исполнения законодательства о приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Анализ практики прокурорского надзора показывает, что такими нарушениями являются:
— незаконный и необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела;
— нарушения установленного законом порядка разрешения сообщений о преступлениях.
Незаконный и необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела связан зачастую с неполнотой проводимой доследственной проверки сообщения о преступлении и надуманностью оснований к принятию решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Нарушение порядка разрешения сообщений о совершенных преступлениях в основном связано с нарушением процессуальных сроков регистрации, проверки и принятия решения по поступившему заявлению. К этой группе типичных нарушений можно отнести и нарушения, связанные с укрытием сообщений о преступлениях от регистрационного учета по различным основаниям.
Этапы (стадии) прокурорской проверки. Следует признать, что такой элемент структуры методики прокурорской проверки встречается не всегда. Иногда его место занимают порядок проведения проверки или организация проведения проверки. Содержание этого раздела методики составляют рекомендации, связанные с подготовкой к проверке, ее проведению и действиями на заключительном этапе проверки. Они определяются тематикой прокурорской проверки, ее
37
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
объектом и предметом. Общим же содержанием методических рекомендаций
на этапе подготовки проверки являются:
— составление и изучение полного пакета законов и иных нормативных правовых актов, исполнение которых подлежит прокурорской проверке;
— изучение документов, подтверждающих правовой статус проверяемого объекта (законы, уставы, положения и иные документы);
— документы, раскрывающие виды и содержание деятельности проверяемого объекта;
— предварительный анализ состояния законности на объекте по результатам изучения жалоб и заявлений граждан и должностных лиц, материалам предшествующих проверок, других источников информации;
— изучение руководящих указаний вышестоящего прокурора по теме предстоящей проверки;
— ознакомление с имеющимися методическими рекомендациями, докладами, докладными (служебными) записками, справками о состоянии законности, обзорами, обобщениями состояния прокурорского надзора, аналитическими справками;
— ознакомление с судебной практикой по тематике предстоящей прокурорской проверки;
— изучение заданий вышестоящих прокуратур, справок о выполнении таких заданий, документов прокурорского реагирования.
При проведении проверки к числу документов и материалов, с которыми следует ознакомиться, могут быть отнесены следующие:
— документы, подтверждающие правовой статус проверяемого объекта (уставы, положения, приказы и др.);
— разрешительная документация на производственную деятельность (лицензии, аккредитация, технические паспорта, документы по вводу в производственный процесс оборудования, машин и механизмов, их проверке и др.);
— организационно-распорядительные документы (приказы, распоряжения, правила, инструкции);
— отчетные материалы, материалы переписки с вышестоящими организациями, контролирующими органами, гражданами;
П
материалы проверок контролирующих органов, вышестоящих ведомственных организаций; П
причины и условия совершения правонарушений, указываются лица, ответ-
менных возражений по содержанию проверки.
— ведомственная переписка по исследуемой при проверке правовой ситуации;
— статистические учетные данные и отчеты. РА Завершающий этап методики прокурорской проверки характеризуется реко- ПН
мендациями, содержанием которых является: □ ШН
— составление справки (акта) проверки, в которой указываются показатели со- СЦ< стояния законности, выявленные факты нарушения законов, устанавливаются еИн
Д % ССт
ственные за допущенные нарушения законов; ВД □ ознакомление с содержанием справки (акта) проверки лиц, допустивших на- пгпН
рушение закона, руководителей проверяемой организации; пНО получение от лиц, которые ознакомлены со справкой (актом) проверки пись-
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
>
38 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ УНИВЕРСИТЕТА
L-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
Важным элементом методики и тактики прокурорской проверки является круг вопросов, на которые следует ответить при проведении проверки. В этом же разделе даются рекомендации о методах и приемах прокурорско-надзорной деятельности и их последовательности. Перечень вопросов, подлежащих выяснению при проверке, устанавливается с учетом объекта проверки, ее предмета, типичных нарушений законов.
Полномочия прокурора при проведении проверки в качестве одного из структурных разделов методики и тактики прокурорской проверки имеет большое значение для лиц, не имеющих достаточного опыта осуществления конкретной тематической проверки. Перечень возможных полномочий определяется в зависимости от объекта и предмета проверки. Он также зависит от отрасли прокурорского надзора, в которой осуществляется проверка. Общее правило таково, что каждой отрасли прокурорского надзора соответствуют определенные полномочия прокурора. Они закреплены в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и в отраслевом законодательстве, например в УПК РФ и ГПК РФ. Следует заметить, однако, что отраслевой принцип полномочий прокурора не всегда соблюдается ввиду того, что иногда приходится проводить проверки в сложных правовых ситуациях, в которых правоотношения регулируются различным отраслевым законодательством. В этом случае на помощь приходят положения, закрепленные в приказах Генерального прокурора РФ, которые дополняют полномочия прокуроров по конкретным направлениям надзорной деятельности.
Необходимость в структуре методики и тактики прокурорской проверки раздела, связанного с особенностями взаимодействия со специалистами и контролирующими органами, определяется тем, что прокурор, привлекая к проверкам специалистов ведомственных и межведомственных контролирующих органов, используя их возможности, значительно повышает свой потенциал в достижении задач прокурорского надзора. За счет привлечения контролирующих органов к прокурорским проверкам последние становятся более полными, объективными, профессионально выверенными.
Кроме того, принимаемые прокурором меры прокурорского реагирования, дополняются актами контролирующих органов. За счет такого объединенного воздействия на нарушителей закона режим законности на проверяемом объекте восстанавливается эффективнее. Не следует забывать, что контролирующие органы осуществляют проверки с точки зрения не только законности, но и целесообразности. Поэтому, используя материалы контролирующих органов, прокурор получает возможность выбрать из арсенала средств прокурорского надзора наиболее эффективные акты реагирования.
Роль специалистов определяется тем, что они имеют специальные знания и способны профессионально оценить техническую, технологическую, организационную ситуацию, дать компетентное заключение, позволяющее прокурору правильно оценить правовую ситуацию и определить состояние законности на проверяемом объекте. Эти обстоятельства учитываются прокурором при формировании вопросов, на которые должны ответить привлекаемые к прокурорской проверке специалисты, в том числе контролирующих органов.
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Методика и тактика прокурорской проверки обычно завершаются таким разделом, как рекомендуемые акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов.
Правовые средства реагирования на выявленные нарушения законов по общему правилу выбираются в зависимости от отрасли прокурорского надзора, в которой осуществлялась прокурорская проверка. Поэтому первым условием выбора средств реагирования является определение отрасли прокурорского надзора. Вторым условием является учет особенностей той или иной меры реагирования. Например, представление об устранении выявленных нарушений законов вносится в том случае, если выявленные нарушения законов связаны с действиями или бездействиями должностных лиц, с необходимостью устранения причин и условий допущенных правонарушений. Протест прокурора вносится на незаконный правовой акт Третьим условием можно считать целесообразность избранной меры реагирования. Если прокурор имеет возможность применить разные меры реагирования, он должен избрать ту, которая будет наиболее результативной. Например, если прокурор понимает, что его протест на правовой акт будет должностным лицом отклонен, ему следует сразу обратиться в суд с заявлением о несоответствии правового акта закону.
Думается, что предпринятая попытка раскрыть существенные характерные черты методики и тактики прокурорской проверки не может быть признана завершенной. Она свидетельствует о необходимости дальнейших исследований этой важной составляющей организации и деятельности прокуратуры.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Прокурорский надзор в СССР : учебник. — 2-е изд., исправ. и доп. / отв. ред. М. П. Маляров. — М. : Юрид. лит., 1969.
2. Прокурорский надзор : курс лекций и практикум / под ред. Ю. Е. Винокурова. — М. : Экзамен, 2000.
3. Шинд В. И. О соотношении методики и тактики прокурорского надзора // Вопросы теории законности прокурорского надзора : сб. статей. — М., 1994. П
4. Ястребов В. Б., Гоигоренко В. Н., Рябцев В. П., Чернова К. Т. Проблемы так- Р тики общенадзорной деятельности прокуратуры // Вопросы борьбы с пре- П ступностью : сб. статей. — Вып. 45. — М., 1987. Р Р
□ п
ПН
□аа
ЕИН
Д § Ы
ТУ §
шп
□
гпТпП
Нг НН
□□ ЙЙЫ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
>
