CC BY
317
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О БАНКАХ И БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
© Морозов И.П.*
Санкт-Петербургский университет МВД России, г. Санкт-Петербург
В статье рассмотрены основные направления прокурорского надзора в банковской деятельности. Проанализированы формы реагирования прокуроров на нарушение законодательства о банках и банковской деятельности. Изучены особенности отдельных и наиболее актуальных на сегодняшний день областей прокурорского надзора в указанной сфере. Выявлена и обоснована необходимость дальнейшего существования данного направления прокурорского надзора.
Ключевые слова банковская деятельность; законность; потребительское кредитование; прокурорский надзор; формы реагирования.
Необходимость обеспечения прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности обуславливается большой значимостью данной области как для экономики всего государства в целом, так и для благосостояния отдельных его граждан, которые во взаимоотношениях с банками подчас заранее выступают более «слабой» стороной [8, с. 746].
Важность данного направления прокурорского надзора подчеркивается также в п. 8 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в соответствии с которым надзор за исполнением банковского законодательства является направлением, на котором прокурорам необходимо сосредоточить усилия [6].
Актуальной данной тема является и на сегодняшний день, когда экономика России переживает достаточно сложные времена. Так совсем недавно, 5 ноября 2014 года депутатом нижней палаты парламента Евгением Федоровым был направлен на имя Генерального прокурора РФ Юрия Чайки запрос с просьбой провести проверку деятельности Центрального Банка РФ [15]. По мнению парламентария, руководство ЦБ в сложившихся условиях своими распоряжениями нарушает п. 2 ст. 75 Конституции РФ, в котором указано, что защита и обеспечение устойчивости рубля - является основной функцией Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Однако прокуратура отказалась проводить проверку деятельности ЦБ сославшись на то что обо-
* Слушатель 5 курса факультета подготовки следственных работников. Научный руководитель: Матвеева Н.В., доцент кафедры Гражданского процесса, кандидат юридических наук.
значенные вопросы регулирования денежно-кредитной политики относятся к экономической деятельности государства. С учетом положений федерального закона о прокуратуре Российской Федерации их правовая оценка в компетенцию органов прокуратуры не входит [14].
На прошедшем недавно в Санкт-Петербурге пятом международном экономическом форуме Президент РФ В.В. Путин отметил, «что сегодня банковская и финансовые системы адаптировались к новым экономическим условиям» [13]. В то же время необходимо согласиться с президентом банка ВТБ 24 Михаилом Задорновым, по мнению которого «сегодня в РФ наблюдается снижение спроса населения на кредиты (-9 % по кредитным портфелям физических лиц)» [16]. По нашему мнению, в сложившейся ситуации банки в целях привлечения внимания населения к кредитам могут пойти на различные нарушения в области законодательства о рекламе банковских услуг, законодательства в области защиты прав потребителей и т.д. Данные обстоятельства указывают на необходимость усиления прокурорского надзора в банковской деятельности.
Прокурорский надзор за исполнением законов о банках и банковской деятельности представляет собой деятельность органов прокуратуры, осуществляемую от имени государства и состоящую в проверке точности и единообразия соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, регулирующих отношения в кредитно-финансовой сфере, на всей территории Российской Федерации [8, с. 745].
Надзор за соблюдением законодательства о банках и банковской деятельности является составной частью надзора за соблюдением законодательства в сфере экономики. В Генеральной прокуратуре РФ контроль и организация данной области прокурорского надзора осуществляется управлением за исполнением законодательства в сфере экономики, являющегося структурным подразделением главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства [10].
Также в целях противодействия правонарушениям в банковской сфере в Генеральной прокуратуре РФ с 2006 года функционирует Межведомственная рабочая группа по противодействию преступлениям в сфере экономики с участием представителей МВД России, ФСБ России, ФНС России, Рос-финмониторинга и Банка России.
Формами реагирования прокуроров на нарушение законов о банковской деятельности являются:
- протес;
- представление;
- постановление о возбуждении дела об административном правонарушении;
- предостережение о недопустимости нарушения закона;
- иные формы прокурорского реагирования.
Протесты - форма реагирования прокурора, которая приносится на правовые акты банковских учреждений, которые приняты с нарушением действующего законодательства, с нарушением процедуры их принятия, а также в случаях, если они нарушают права граждан или могут привести к незаконному получению прибыли.
Представление - форма реагирования прокурора, применяемая в целях устранения нарушений закона.
Под нарушениями закона в банковской сфере понимаются:
- разовые факты правонарушения в виде ненадлежащего исполнения или неисполнения, требований закона центральным банком, его территориальными учреждениями или кредитными организациями;
- неоднократные однородные обобщенные факты правонарушений, совершенные в городе, районе, нескольких регионах субъекта РФ.
- неоднократные случаи издания несоответствующих закону однородных правовых актов центрального банка, его территориальных учреждений, либо кредитных организаций.
Представления в банковской деятельности могут быть адресованы руководству ЦБ РФ, ФАС РФ, их территориальных учреждений, либо в орган управления коммерческим банком или иной кредитной организации.
Постановление форма реагирования прокурора, которая выносится в случае, когда в деяниях лиц, допустивших нарушение закона, содержится состав административного правонарушения (ст. 15.1 КоАП РФ, ст. 14.3 КоАП РФ).
Предостережение объявляется в целях предупреждения правонарушений в банковской деятельности и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.
Предостережение - форма реагирования прокурора, которая объявляется в целях предупреждения правонарушений в банковской деятельности, а также при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.
Предостережение объявляется как правило руководителям коммерческих организаций.
К иным формам прокурорского реагирования можно отнести: проведение совместных встреч представителей органов прокуратуры и Роспотреб-надзора с руководителями банков. Целью данных встреч является принятие банками решений об устранении ущемлений прав граждан (прекращении практики начисления необоснованных комиссий по всем предоставляемым кредитам) [8, с. 755].
Также стоит упомянуть и о том, что одним из полномочий для устранения нарушений законности в банковской деятельности является возможность обращения в суд в защиту неопределенного круга лиц, которым также наделен прокурор в ст. 45 ГПК РФ [1].
К основным направлениям надзора соблюдением законодательства о банках и банковской деятельности можно отнести:
1. Надзор за соответствием действующему законодательству, правовых актов, Банка России, его территориальных учреждений и кредитных организаций.
2. Надзор за исполнением законов Банком России, его территориальными учреждениями, а также кредитными организациями.
3. Надзор за выполнением Банком России и его территориальными учреждениями возложенных на них обязанностей по надзору за деятельностью кредитных организаций.
4. Надзор за законностью и полнотой мер, принимаемых Банком России и его территориальными учреждениями в целях устранения правонарушений в кредитно-банковской сфере.
Особо значимой областью прокурорского надзора сегодня, по нашему мнению, является надзор за соблюдением законодательства о банках и банковской деятельности в сфере потребительского кредитования.
Изучив правоотношения, складывающиеся в сфере потребительского кредитования, считаем возможным выделить следующие области надзора в данном направлении, которые заслуживают сегодня наибольшего внимания:
1. Надзор за исполнением ФЗ от 13.03.2006 № 38-Ф3 «О рекламе»;
2. Надзор за исполнением ФЗ от 07.02.1992 № 2300-1-ФЗ «О защите прав потребителей»;
3. Надзор за исполнением Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Говоря о первом направлении, стоит сказать, что в соответствии с подп. 2 п. 2 ст. 28 ФЗ «О рекламе», реклама банковских, страховых и иных финансовых услуг не должна умалчивать об иных условиях оказания соответствующих услуг, влияющих на сумму доходов, которые получат воспользовавшиеся услугами лица, или на сумму расходов, которую понесут воспользовавшиеся услугами лица, если в рекламе сообщается хотя бы одно из таких условий [3].
Тем не менее Территориальными управлениями ФАС РФ в деятельности банков зачастую выявляются такие правонарушения как:
- в рекламе не указываются информация об условиях страхования жизни и здоровья заемщика,
- не указывается комиссия за досрочное погашение и выдачу кредита [8, с. 760].
Подобные факты являются основанием для выдачи ФАС России предписания об устранении нарушения законодательства о рекламе или привлечения банка к административной ответственности.
Вторая из обозначенных сфер связана с нарушениями ст. 10 и 16 ФЗ «О защите прав потребителей». В результате проверки проведенной Генераль-
ной прокуратурой были выявлены такие правонарушения как: недоведение банками до клиентов полной и достоверной информации о предоставляемой услуге и последствиях заключения кредитного договора [7, с. 82]. В результате этого реальная плата за использование кредита становилась в несколько раз выше декларированной. По требованию Генеральной прокуратуры РФ банки приняли меры к восстановлению нарушенных прав граждан.
Прокуратурой Санкт-Петербурга в связи с востребованностью среди населения услуг банков по кредитованию также была проведена проверка соответствия условий кредитных договоров требованиям действующего законодательства [9].
Анализ условий кредитных договоров показал, что наиболее распространенные нарушения - это включение требований о взимании комиссии за предоставление кредита, за обслуживание открытого для начисления кредитных средств счета, за снятие со счета кредитных средств, за внесение денежных средств в счет погашения кредита; требования об одностороннем изменении условий договора и его расторжении банком по противоречащим действующему законодательству основаниям; о предоставлении заемщиком дополнительных обеспечительных мер; о запрете заемщику выступать поручителем по иным кредитных договорам или без согласия банка их заключать; об уплате штрафов за досрочный возврат и отказ от получения кредита; об обязательном заключении дополнительных договоров страхования жизни или добровольного страхования автогражданской ответственности; об определении подсудности споров с заемщиком по месту нахождения кредитной организации.
По результатам проверок руководителям некоторых банков, в том числе ОАО «Международный Банк Санкт-Петербург», ОАО «Банк Санкт-Петербург», ОАО «Альфа-Банк», ОАО «Сбербанк России» были направлены предостережения [9].
Третья из указанных сфер связана с нарушением ст. 11 ФЗ «О защите конкуренции», в соответствии с которой запрещаются ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов.
В нарушение данного положения прокурорами выявляются случаи, когда кредитные организации и страховые компании заключают соглашения, предусматривающие договоренности по согласованию применяемых страховыми компаниями тарифов по программам потребительского кредитования, что приводит или может привести к установлению или поддержанию цены на услугу по страхованию [8, с. 761].
Согласно ст. 24.6 КоАП РФ органы прокуратуры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при
производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда [2].
Необходимо помнить и о том, что в соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, вправе самостоятельно возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта РФ, а также в соответствии со ст. 25.11 вправе участвовать в рассмотрении дел об административных правонарушениях.
Основываясь на вышесказанном, стоит сказать, что проблемы, возникающие в сфере потребительского кредитования, должны постоянно находиться в поле зрения органов прокуратуры, но в тоже время стоит упомянуть о том, что органы прокуратуры при осуществлении надзора не должны подменять собой уже имеющиеся контролирующие органы такие как: Банк России, Роспотребнадзор, ФАС РФ, а обязаны только проводить оценку их деятельности и принимаемых ими правовых актов.
Отдельного внимания заслуживает точка зрения законности рассмотрения вопроса за осуществлением прокурорского надзора за банком России и его территориальными учреждениями в сфере возложенных на них обязанностей по надзору за деятельностью кредитных организаций.
Так по результатам проверки, проведенной Генеральной прокуратурой РФ, в деятельности ЦБ РФ были выявлены следующие нарушения:
- нарушения шестимесячного срока для принятия решения о государственной регистрации кредитной организации, установленного ст. 15 ФЗ О банках и банковской деятельности;
- нарушения ЦБ РФ срока для принятия решения об отказе в выдаче лицензий на осуществление банковских операций предусмотренного ст. 15 ФЗ «О банках и банковской деятельности»;
- также Банком России допускаются нарушения законодательства и при предоставлении кредитным организациям кредитов без обеспечения [8, с. 767].
Так в нарушение п. 1.1. ст. 46 Закона о ЦБ РФ и п. 6 Положения № 323-П «О предоставлении Банком России российским кредитным организациям кредитов без обеспечения» расчет кредита лимитного риска при предоставлении кредитов исчислялся только из размера собственных средств кредитной организации, что не в полной мере обеспечивало защиту интересов Банка России по возврату предоставленных кредитов.
- нарушения положений ФЗ «О ЦБ РФ», которые регламентируют порядок прохождения службы сотрудниками ЦБ.
Так в нарушении ст. 90 ФЗ О ЦБ РФ советом директоров ЦБ РФ не были утверждены перечни должностей ЦБ, на которые распространяется действие ограничений по службе. Также не была утверждена процедура дачи
согласия работникам на работу в других коммерческих организациях после увольнения из Банка России [8, с. 769].
В заключении хотелось бы отметить и то, что при осуществлении надзора за исполнением законов о банках и банковской деятельности прокурорам необходимо строго соблюдать банковскую и коммерческую тайны.
Так при проведении проверок не допускается истребование в кредитных организациях информации об исполнении платежных поручений клиентов банка, о соблюдении очередности списания денежных средств с их счетов и т.д. Подобные действия являются нарушением банковской тайны и прав клиентов банка.
Сами же материалы и результаты проверок, а также акты прокурорского реагирования должны быть конфиденциальными и не подлежать опубликованию в средствах массовой информации.
Подводя итог, следует сделать следующие выводы:
1. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности представляет собой осуществляемый от имени государства органами прокуратуры надзор за единообразным исполнением Конституции РФ и законов, регулирующих отношения в кредитно-финансовой сфере на всей территории Российской Федерации.
2. Основными формами реагирования прокуроров на нарушение законности в банковской деятельности являются:
- протес;
- представление;
- постановление о возбуждении дела об административном правонарушении;
- предостережение о недопустимости нарушения закона.
3. К основным направлениям надзора в сфере банковской деятельности относятся:
- надзор за соответствием правовых актов, издаваемых Банком России, его территориальными учреждениями и кредитными организациями действующему законодательству;
- надзор за исполнением законов Банком России, его территориальными учреждениями, а также кредитными организациями.
4. Наибольшего внимания прокуроров на сегодняшний день заслуживают такие области банковской деятельности как:
- потребительское кредитование;
- управленческая, организационно-финансовая и нормотворческая деятельность непосредственно самого ЦБ РФ.
5. При осуществлении прокурорского надзора прокуроры:
- не должны подменять существующие контролирующие органы;
- обязаны соблюдать банковскую и коммерческую тайну.
Список литературы:
1. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. - 2002. - N 46. - Ст. 4532.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // СЗ РФ. - 2001. - N 1 (ч. 1). - Ст. 1.
3. Федеральный закон «О рекламе» // СЗ РФ. - 2006. - N 12. -Ст. 1232.
4. Федеральный закон «О защите прав потребителей» // СЗ РФ. - 1996. -N 3. - Ст. 140.
5. Федеральный закон «О защите конкуренции» // СЗ РФ. - 2006. - N 31 (1 ч.). - Ст. 3434.
6. Приказ Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.rU/popular/gkrf1/5_2.html#p167.
7. Паламарчук А.В. О некоторых аспектах прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности. - М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2008.
8. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики: сб. методич. материалов - М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2010.
9. Курдюмова С.А. Надзор за соблюдением законодательства о банках и банковской деятельности при кредитовании населения // Журнал «Законность». - 2012. - № 8. - С. 27.
10. Положение о Главном управлении по надзору за исполнением федерального законодательства [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://genproc.gov.ru/documents/orders/document-193850/.
11. http://www.consultant.ru.
12. http://www.garant.ru.
13. Выступление В. Путина на ПМЭФ-2015 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://rbctv.rbc.ru/archive/forumlive/56294999 5688046^ЫШ1.
14. Ответ Генеральной прокуратуры РФ на обращение Е.А. Федорова относительно ненадлежащей работы ЦБ РФ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://eafedorov.ru/node2184.html.
15. Генпрокуратура проверит политику Центробанка в отношении рубля [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://izvestia.ru/news/ 578716.
16. Эксклюзивное интервью президента-председателя правления ВТБ24 М. Задорнова [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://rbctv.rbc.ru/ archive/forumlive/562949995669420.shtml.
