CC BY
84
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О
ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ
Черникова Е.Н. ®
Магистрант, Институт прокуратуры, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»
Аннотация
В статье исследуется сущность правового понятия «коррупция» его исторические корни, современное правопонимание указанного явления, основные направления противодействия коррупции и ответственность за коррупционные правонарушения и преступления.
Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, правонарушения, преступления. Keywords: ^n^tion, counteraction to corruption, offenses, crimes.
Противодействие коррупции является одной из приоритетных задач государственной политики. Президент Российской Федерации в своих выступлениях, а также в послании Федеральному собранию Российской Федерации не раз заострял внимание на необходимости повышения эффективности мер по борьбе с коррупцией. Между тем, на сегодняшний день мероприятия по противодействию коррупции являются бессистемными и недостаточно разработанными.
В настоящее время остро встает проблема коррупционных проявлений в системе органов государственной и муниципальной власти. Данная проблема широко освещается в средствах массовой информации и является предметом обсуждения общественности. Пристальное внимание к проблеме коррупционных проявлений обращено со стороны государства, его руководства, в том числе, Президента Российской Федерации.
В современных реалиях уровень коррумпированности государственных и муниципальных органов остается высоким, и ни у кого не остается сомнений в необходимости организации действенного инструмента борьбы с коррупцией.
Широким инструментарием по борьбе с коррупцией обладают органы прокуратуры Российской Федерации.
Надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции является одним из основных направлений деятельности прокуратуры Российской Федерации, которое непосредственно связано с укреплением законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также коммерческих структур.
Рассматриваемая деятельность направлена на создание комплексного подхода и эффективного механизма по борьбе с коррупций. Работа прокуратуры в указанном направлении организуется не только путем осуществления мероприятий, направленных на выявление и пресечение правонарушений, но и путем разработки профилактических мер. Надзорная деятельность прокурора в рассматриваемой сфере должна проводится по всем направлениям: и в сфере соблюдения законодательства о государственной и муниципальной службе, и в бюджетной сфере, и в сфере защиты прав предпринимателей, поскольку надзор прокуратуры по противодействию коррупции имеет своей целью не только защиту интересов государства и общества, но и защиту коммерческих структур, страдающих от злоупотреблений власти.
Думается, что для искоренения коррупции недостаточно проводить работу по конкретному направлению деятельности. Для нивелирования коррупционных проявлений требуется широкий спектр методик, комплексный, системный подход.
Для результативности и эффективности деятельности по борьбе с коррупцией, в том
® Черникова Е.Н., 2017 г.
числе, со стороны надзирающих прокуроров, необходимо выявить сущность, природу и истоки коррупции.
Понятие коррупции многогранно. Толкование указанного термина разнится в зависимости от источника и подхода к пониманию коррупции.
В толковом словаре русского языка Ожегова С.И. понятие коррупции отражает не только внешнее ее проявление, но и субъективную составляющую. Коррупция рассматривается как «моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами»[ 1 ].
Поскольку меры правового воздействия применимы только в случае фактического нарушения тех или иных норм, и при этом не учитывается моральная основа указанного явления, то на законодательном, нормативном уровне понятие "коррупция" рассматривается в более узком смысле, чем в толковых словарях.
Современное законодательное понимание коррупции содержится в Федеральном законе № 273 - ФЗ от 25.12.2008г. «О противодействии коррупции», где коррупция определяется как:
«а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп, либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица»[2]
Несмотря на проведённый анализ подходов к пониманию коррупции, установить ее природу и истоки невозможно без анализа исторических этапов развития указанного явления.
Следует отметить, что как социально-негативное явление в обществе, коррупция существовала всегда, как только сформировался управленческий аппарат, и была присуща всем государствам в любые периоды их развития. Однако, на каждом историческом этапе менялась тактика борьбы с коррупцией и ее характеристика.
Становление коррупции на Руси относится к IX-X векам, благодаря такому понятию, как «кормление». Князь направлял своих наместников и воевод в провинции, при этом, не обеспечивая их содержание, предполагая, что население будет «кормить» его, что приводило к чрезмерным излишним поборам и злоупотреблениям. Таким образом, первоначально на Руси коррупция не воспринималась государством как негативное явление, поскольку государственные чиновники, наместники и воеводы жили на подношения населения.
Первое упоминание о коррупции как негативном явлении в Древней Руси содержится в Двинской уставной грамоте XIV века. В те времена коррупция проявлялась в форме "посула"- незаконного вознаграждения.
Понятие "посула", выражаясь современным языком, "взятки" содержалось и в Псковской судной грамоте 1467 г. Однако, несмотря на упоминание в грамотах о таком явлении, как посул, наказание за его взимание в Двинской и Псковской судных грамотах не устанавливалось.
Несмотря на введение карательных мер за коррупционные проявления в XVI веке возникло новое проявление взяточничества - вымогательство.
В XVIII веке начался очередной виток разрабатываемых антикоррупционных мер. Впервые к ответственности стали привлекаться не только чиновники, бравшие посулы, но также и граждане, дававшие чиновникам посулы за совершение определённых действий, благодаря которым данные граждане извлекали для себя выгоду.
В конце XIX - начале XX века произошел новый виток антикоррупционных мер. При Александре II введены дополнительные ограничения для чиновников - запрет на участие в правлениях частных акционерных обществ, запрет на получение комиссии (лично чиновником) при размещении государственного займа и т.д.
Тем не менее, недостаточная эффективность мер, предпринимаемых государством по борьбе с коррупцией, обусловлена значительным ростом в начале XX века чиновничьего аппарата, разразившимися войнами и нестабильной международной политикой. Ранее в коррупционных проявлениях уличались, по большей части, мелкие чиновники, то в начале XX коррупция охватила высшей эшелоны власти.
В 90-е гг. XX века началась либерализация в политической и экономической сферах под лозунгами «борьбы с коррупцией». Между тем, волна либерализации зачастую приводила к казнокрадству, хищению и приобретению государственной собственности за малые деньги, не составляющие по факту его рыночную стоимость.
В целях повышения уровня эффективности мер по борьбе с коррупцией на современном этапе развития общества 25 декабря 2008 г. принят Федеральный закон о "О противодействии коррупции". Данный закон установил фундаментальные, базовые положения, получившие свое дальнейшее развитие в иных нормативных правовых актах, конкретизирующих положения 273-Ф3 (понятие коррупции; принципы противодействия коррупции; запрет отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами; обязанность государственных служащих по представлению сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также при определённых обстоятельствах - сведения о расходах; ограничения, налагаемые на государственных служащих и иные)[2].
Кроме того, для соблюдения положений вышеуказанного закона законодателем устанавливались нормы, предусматривавшие ответственность за коррупционные правонарушения и преступлений. Например, с учетом имеющихся на сегодняшний день изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации ( далее по тексту - УК РФ) можно выделить следующие виды статей УК РФ, устанавливающие ответственность за коррупционные проявления: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ); превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ); коммерческий подкуп (ст.204 УК РФ); получение взятки (ст. 290 УК РФ); дача взятки (ст. 291 УК РФ); провокация взятки (ст. 304 УК РФ), неправомерное присвоение или иное нецелевое использование бюджетных средств (ст.285.1 УК РФ и ст. 285.2 УК РФ) [3].
В соответствии с требованиями приказов Генерального прокурора Российской Федерации прокурорам необходимо ежеквартально проводить в органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, проверки соблюдения законности при получении и документировании информации о коррупционных проявлениях, при принятии решений о ее проверке и последующей реализации, обращая особое внимание на преступления, представляющие большую общественную опасность. При отсутствии эффективной работы оперативных подразделений в течение месяца - переходить на еженедельную систему проверок. При этом обеспечить недопустимость достижения правоохранительными органами соответствующих показателей за счет длящихся преступлений, а также фактов дачи взятки.
Кроме того, действующим законодательством предусмотрена административная ответственность за коррупционные правонарушения: незаконное вознаграждение от имени юридического лица (19.28 КоАП РФ), незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего (19.29 КоАП
РФ)[4].
Полномочиями по возбуждению данной категории дел об административных
правонарушениях наделен прокурор (часть 1 статьи 28.4 КоАП РФ), а по рассмотрению -судьи судов общей юрисдикции (части 1 и 3 статьи 23.1 КоАП РФ).
Выявление прокурором нарушений в рассматриваемой сфере представляет собой трудоемкий, систематический процесс, требующий применения аналитических способностей и привлечения огромного количества людских и технических ресурсов. Состав административного правонарушения, квалифицированного по ст.19.29 КоАП РФ возможно выявить только при слаженной работе правоохранительных органов с отраслевыми ведомствами (ФНС РФ, ПФР и т.д), а по ст.19.28 КоАП РФ- с оперативными подразделениями полиции, поскольку установление объективной стороны указанного правонарушения невозможно без предварительного проведения оперативно - розыскных мероприятий. Относительно роли прокуратуры в привлечении лиц к уголовной ответственности за совершение преступлений коррупционной направленности следует заметить, что, хотя прокуратура в наши дни и не имеет полномочия по возбуждению уголовных дел и по проведению следственных действий, тем не менее, от уровня квалификации прокурора в рассматриваемой сфере зависит качество правовой оценки процессуальных действий, проведенных в сфере противодействия коррупции поднадзорными следственными органами. В этой связи, прокурор должен обладать достаточным уровнем правовых знаний, способных дать верную и точную квалификацию совершенным лицом деяниям и, в случае выявления фактов ошибок следственных органов в установлении преступлений коррупционной направленности, исправить их.
На основании изложенного, можно сделать вывод, что коррупция в России берет свои истоки еще в глубокой древности, где подарки государю и его представителям считались уместным и обыкновенным явлением. Постепенно, с развитием экономических отношений, разрастанием государственного аппарата, перестройкой социальных отношений, как к гражданам, так и к правящей верхушке пришло понимание необходимости борьбы с «посулами», «лихоимством», «мздоимством» и «взяточничеством», а позднее - с «коррупцией».
Думается, что действующая на сегодняшний день система наказаний за коррупционные проявления способствует реализации принципа неотвратимости наказания, а также обеспечивает предупредительную и устрашающую функцию, однако имеющиеся пробелы в действующем антикоррупционном законодательстве создают преграды на пути реализации отдельных антикоррупционных норм, что порождает необходимость разработки дополнительного нормативно - правового регулирования в рассматриваемой сфере законодательства.
Проведенный анализ различных форм коррупционных проявлений, а также применяемых мер по борьбе с ними, показал, что «коррупция» является опасным социально - политическим явлением, имеющим под собой экономическую подоплеку, и только благодаря использованию системного подхода к борьбе с коррупцией, сочетающего в себе предупредительные, карательные и правовосстановительные меры, можно добиться если не искоренения коррупции, то хотя бы уменьшения ее форм и проявлений. И в данном случае для достижения указанной цели необходимо добиться слаженной работы и тесного взаимодействия законодательных, правоприменительных и правоохранительных органов, где одна из ведущих ролей отведена прокуратуре как органу, осуществляющему надзор за соблюдением антикоррупционного законодательства со стороны должностных лиц; как органу, осуществляющему активную роль, как в привлечении чиновников, уличенных во взяточничестве, так и граждан, дающих взятки, к ответственности в установленном законом порядке; и как органу, выполняющему предупредительную функцию в части недопущения принятия законодателем правовых актов, содержащих в себе коррупциогенные факторы, открывающие широкие возможности для злоупотреблений чиновников.
Литература
1. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю.- Толковый словарь русского языка//М.: "Азъ".- 1992, С.60.
2. Федеральный закон "О противодействии коррупции" от 25.12.2008 N 273-Ф3 (ред. от 03.07.2016) // Российская газета.-2008.-№266.
3. "Уголовный кодекс Российской Федерации" от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 19.12.2016)// Собрание Законодательства РФ.-1996.- №25.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 28.12.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 29.01.2017) // Российская газета.-2001.- № 256.
