CC BY
460
Прокурорский надзор за исполнением миграционного законодательства Prosecutor's supervision of the implementation of migration legislation
Хасанова Роза Винеровна
Студент
Стерлитамакский филиал ФГБОУ ВО «Башкирский государственный университет»
Российская Федерация, Стерлитамак gabroza@yandex. ru
Khasanova Roza Vinerovna
Student
Sterlitamak branch of FGBOU V "Bashkir State University"
Russian Federation, Sterlitamak gabroza@yandex. ru
Аннотация.
В данной статье рассматривается специфика организации прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства. В утвержденной 13 июня 2012 г. Президентом РФ Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г. особое внимание уделяется одному из ключевых вопросов для нашей страны, успешное решение которого всецело отвечает интересам дальнейшего поступательного развития отечественной государственности, во многом предопределяет уровень фактической реализации прав и свобод россиян - регулированию миграционных процессов. К сожалению, реальный потенциал этой сферы долгое время был недооценен. До сих пор имеются некоторые пробелы в миграционном законодательстве, а число нарушений с каждым годом только возрастает. В связи с этим, требуется разработка соответствующих мер совершенствования прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства.
Annotation.
This article examines the specifics of the organization of prosecutorial supervision over the implementation of migration legislation. In the Concept of the State Migration Policy of the Russian Federation approved on June 13, 2012 for the period until 2025, special attention is paid to one of the key issues for our country, the successful solution of which fully meets the interests of further progressive development of the national statehood, largely predetermines the level of actual implementation of rights and freedoms of Russians - regulation of migration processes. Unfortunately, the real potential of this sphere has been underestimated for a long time. There are still some gaps in the migration legislation, and the number of violations is increasing every year. In this regard, the development of appropriate measures to improve the prosecutor's supervision over the implementation of migration legislation is required.
Ключевые слова: прокурорский надзор, миграция, миграционные процессы, закон, мигрант, Конституция РФ, трудовая миграция, право.
Key words: public prosecutor 's supervision, migration, migration processes, law, migrant, Constitution of the Russian Federation, labor migration, law.
В настоящее время миграционные процессы играют большую роль в экономическом развитии Российской Федерации. Согласно Концепции государственной миграционной политики России на период до 2025 г. (утвержденной 13 июня 2012 г. Президентом РФ) переселение мигрантов становится одним из источников увеличения численности населения государства и ее регионов, а привлечение иностранных работников по приоритетным профессионально-квалификационным группам в соответствии с потребностями российской экономики - первостепенная задача для ее последующего поступательного развития.
Вместе с тем в Концепции обозначено, что миграционное законодательство России не в полном объеме соответствует текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития, интересам работодателей, российских граждан и российского социума в целом. Оно главным образом направлено на привлечение временных иностранных трудовых ресурсов и не содержит мер, которые бы способствовали переезду на постоянное место жительства, адаптации и интеграции мигрантов. Несовершенство имеющейся системы управления миграционными процессами прослеживается в наличии большого числа незаконных
мигрантов. Каждый год в Российской Федерации от 3 до 5 млн. иностранных граждан осуществляют трудовую деятельность без официального разрешения.
С учетом изложенного прокурорский надзор за исполнением миграционного законодательства в настоящее время приобрел особую актуальность, в том числе как средство профилактики преступлений со стороны приезжих. Лишь за 2017 год на территории Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства было совершено 41 047 преступлений. Приказом Генерального прокурора РФ от 16 января 2012 г. N° 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности» прокурорам предписано уделять большое внимание на исполнение законодательства Российской Федерации о борьбе с нелегальной миграцией. Каждый год число выявляемых прокурорами нарушений законодательных актов о миграции не только остается стабильно высоким, но и имеет тенденцию роста.
Как свидетельствует практика прокурорского надзора, наибольшая часть нарушений связана с несоблюдением иностранными гражданами порядка пребывания на территории России, осуществлением ими трудовой деятельности, фиктивной постановкой иностранцев на миграционный учет, в том числе в так называемых «резиновых квартирах». Например, по результатам проведенной прокурорской проверки было установлено, что житель Екатеринбурга на протяжении десяти лет прописал в квартире около 20 тысяч иностранных граждан [3]. Данный факт свидетельствует о наличии в действующем законодательстве очевидных пробелов в плане регистрации иностранных граждан.
Прежде чем исследовать особенности прокурорского надзора за соблюдением законов и миграции, важно определиться с понятием предмета прокурорского надзора. Официальное определение предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства закреплено в ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре в Российской Федерации» [6]. Согласно исследованию профессора В.Б. Ястребова в данной правовой категории, законодателем обозначены два как бы самостоятельных элемента: первое - это соблюдение Конституции России и исполнение нормативно-правовых актов, которые действуют на территории Российского государства, а второе - это соответствие федеральному законодательству нормативно-правовых актов, которые издаются соответствующими органами и должностными лицами [8, с. 164]. Тем не менее, в сущности, как в первом, так и во втором случаях, речь идет о разных проявлениях единой направленности надзорной деятельности на решение некоторого рода стоящих перед прокурорами задач.
Целесообразно отметить, что предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства, которое регламентирует права субъектов миграционных правовых отношений, безусловно, базируется на общем родовом понятии предмета прокурорского надзора за соблюдением Конституции России, исполнением законов и законностью нормативно-правовых актов, определенном в ст. 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Таким образом, предмет прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства, по своей сущности, представляется в виде соответствующей функциональной деятельности прокурора, которая направлена на своевременное и полное выявление, устранение, пресечение и предупреждение каких-либо нарушений норм Конституции страны о правах человека и гражданина в сфере миграции, а также на применении соответствующие мер по привлечению к ответственности лиц, которые виновны в нарушении законодательства в сфере миграции и прав субъектов миграционных правовых отношений.
Содержательная сущность и особенность прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства представляет собой:
- надзор за соблюдением прав субъектов миграционных правовых отношений, которые закреплены в Конституции России, международных законодательных актах в сфере миграции, федеральных законах, указах
Президента России и прочих нормативно-правовых актах, принятых на основе закона и непосредственно регулирующих магистральные законодательные положения в данной области, всеми министерствами, службами и прочими органами федеральной исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами власти муниципальных образований, органами контроля и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих предприятий и некоммерческих организаций;
- надзор за соответствием Конституции России и нормативно-правовых актов, которые издаются соответствующими органами и их должностными лицами, поднадзорными прокуратуре, в процессе осуществления ими своих полномочий в сфере регулирования миграционных процессов, практической реализации прав субъектов миграционных правовых отношений.
К числу наиболее существенных недостатков в организации прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства относятся:
- низкая организация информационно-аналитического обеспечения по своевременному сбору, оперативной обработке, анализу и обобщению статистических и иных необходимых сведений о нарушениях законодательства, ущемляющих права участников миграционных правоотношений;
- во многих регионах прокурорские проверки проводятся не регулярно и в основном по заданиям вышестоящих прокуроров. В результате правонарушения своевременно не выявляются, не устраняются, а нарушенные права не восстанавливаются, либо восстанавливаются с большим опозданием;
- низкое качество значительной части актов прокурорского реагирования, в которых требования об устранении нарушений законов излагаются недостаточно четко с правовых позиций и не всегда в виде конкретных предложений;
- в представлениях не всегда анализируются причины и обстоятельства, способствовавшие совершению миграционного законодательства. Во многих случаях не выявляются виновные должностные лица и не ставятся вопросы их об ответственности, установленной законом;
- в организации прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства явно недостаточно используются правомочия федеральных и территориальных органов государственного контроля, уполномоченных в указанной сфере.
Кроме этого необходимым элементом правильной расстановки акцентов в организации надзорной работы является обязательное внимание прокуроров к вопросам получения мигрантами (российскими гражданами и иностранцами) вознаграждения за труд, причем без фактов дискриминации и не ниже установленного федеральным законодательством минимального размера оплаты труда, как это закреплено в ст. 37 Конституции РФ. В данном случае целесообразно обозначить, что одна из основных причин широкого использования работодателями иностранной рабочей силы даже вопреки требованиям законодательства Российской Федерации - доступность низкооплачиваемого труда, которая позволяет минимизировать производственные расходы (подобная ситуация способствует получению сверхдоходов и экономически выгодна бизнесу, но напрямую отрицательно сказывается на состоянии занятости и уровне оплаты труда местного населения, приводит к их замещению иностранцами).
Как свидетельствует практика, в организациях иногда отмечаются явные диспропорции в оплате труда сотрудников одинаковой квалификации и должностного положения для иностранцев и российских граждан. Помимо этого, например, в Москве на вопрос трудоустройства, уровень оплаты труда россиян, приезжающих из других субъектов страны, большое влияние может оказывать факт наличия регистрации в столичном регионе, тогда как, согласно позиции Конституционного Суда РФ, сам по себе факт регистрации или отсутствия таковой
не может порождать для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод.
Важно обозначить, что при обнаружении фактов нарушения миграционного законодательства в целях восстановления нарушенных прав субъектов миграционных правоотношений прокурорами используются полномочия, предусмотренные статьей 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Так, на основании п. 3 ст. 22 данного Федерального закона прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона, в том числе и закона в сфере регулирования миграционных правоотношений органами и должностными лицами:
- освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
- опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;
- вносит представление об устранении нарушений закона.
Неудовлетворительное состояние законности в сфере миграции требует принятия дополнительных мер, которые соответствуют сложившейся ситуации и направлены на кардинальное усиление прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства.
В целях совершенствования надзорной практики прокурорского реагирования на выявленные нарушения прав субъектов миграционных правовых отношений, целесообразна разработка и издание организационно-распорядительного документа - Указания Генерального прокурора РФ, в котором важно закрепить ключевые требования к организации работы прокурора по надзору за соблюдением миграционного законодательства, определить цели и задачи прокурорского надзора, раскрыть тактические и методические аспекты выявления и предупреждения нарушений законов в данной сфере.
Для повышения качества прокурорского надзора за исполнением нормативно-правовых актов с сфере регулирования миграции, соблюдением прав и свобод субъектов миграционных правовых отношений, целесообразно кардинально повышать уровень информационно-аналитического и методического обеспечения применительно к организации и осуществлению именно данного вида надзора. Одним из средств развития информационного обеспечения органов прокуратуры, которое также будет способствовать укреплению законности и правопорядка в сфере миграционных правовых отношений является существенное расширение и организационное укрепление сотрудничества органов прокуратуры с общественными организациями, которые непосредственно функционируют в сфере миграции, а значит, владеют всеми данными о совершаемых в данной сфере правонарушениях.
Таким образом, учитывая актуальность рассмотренных проблем, прокурорам необходимо ориентироваться на активизацию надзора за исполнением законодательства в сфере внутренней миграции. Важно обеспечить систематический анализ состояния законности, по результатам которого планировать и проводить проверки по вышеизложенным вопросам, давать принципиальную оценку деятельности органов исполнительной власти и контролирующих органов и их влияния на миграционную ситуацию в целом, принять дополнительные меры, направленные на усиление межведомственного взаимодействия. Особое внимание должно быть уделено вопросам профилактики правонарушений.
Список используемой литературы:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 21.07.2014 № 11 -ФКЗ) // Российская газета. - 1993. - № 12.
2. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.02.2018) (ред. от 31.12.2017) // Российская газета. - 1992. - № 132.
3. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 16 января 2012 г. № 7 "Об организации работы органов Прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности"
4. Зайцев С.П. Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства в миграционной сфере // Законность. - 2012. - № 11. - С. 3 - 6.
5. Токтаньязов А.Б. Надзор за исполнением миграционного законодательства // Законность. - 2012. - № 10. - С. 34 - 35.
6. Черепанова И.В. Прокурорский надзор за исполнением законов о внешней трудовой миграции. - М.: Академия Генеральной Прокуратуры Российской Федерации, 2012. - 36 с.
7. Ястребов В.Б. Прокурорский надзор. - М. 2001. - С. 164
8. Официальный сайт «РИА Новости» - информационное агентство [сайт]. URL: https://ria.ru/inridents/20180322/1516983703.html?relap=1 (дата обращения: 22.03.2018).
