Прокурорский надзор и ведомственный контроль - как средства устранения существенных нарушений уголовно-процессуального закона Текст научной статьи по специальности «Право»

СУДЕБНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ПРОКУРОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ПРАВОЗАЩИТНАЯ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

УДК 343.16

Аушев Михаил Ахметович Всероссийский государственный университет юстиции

(РПА Минюста России) Россия, Москва [email protected] Aushev Mikhail The All-Russian State University of Justice (RLA of the Ministry of Justice of Russia)

Russia, Moscow

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР И ВЕДОМСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ - КАК СРЕДСТВА УСТРАНЕНИЯ СУЩЕСТВЕННЫХ НАРУШЕНИЙ УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЗАКОНА Аннотация: статья посвящена детальному анализу особенностей прокурорского надзора и ведомственного контроля как основных средств устранения нарушений уголовно-процессуального закона, осмыслении и исследовании проблем практической реализации, а также в выявлении пробелов в современном уголовно-процессуальном законодательстве, связанных с осуществлением прокурорского надзора и ведомственного контроля в досудебном производстве.

Ключевые слова: прокурорский надзор, существенные нарушения, ведомственный контроль, уголовно- процессуальный закон, полномочия.

PROSECUTORIAL SUPERVISION AND DEPARTMENTAL CONTROL - AS A MEANS OF ELIMINATING SIGNIFICANT VIOLATIONS OF THE

CRIMINAL PROCEDURE LAW

Annotation: the article is devoted to a detailed analysis of the features of prosecutorial supervision and departmental control as the main means of eliminating violations of the criminal procedure law, understanding and studying the problems of practical implementation, as well as identifying gaps in modern criminal procedure legislation related to the implementation of prosecutorial supervision and departmental control in pre-trial proceedings.

Key words: prosecutorial supervision, material violations, departmental control, criminal procedure law, authority.

Актуальность темы исследования заключается в том, что с давних времен институты прокурорского надзора и ведомственного контроля, как в России, так и в зарубежных странах занимали ключевое значение в системе государственных органов. В настоящее время осуществление данных видов деятельности в современном уголовном процессе показывает не только на несомненную важность вышеуказанных сфер, но и на широкие перспективы их дальнейшего развития и совершенствования как основных средств устранения существенных нарушений действующего законодательства.

Несомненно, понятия прокурорского надзора и ведомственного контроля тесно связаны с законностью, так как законность осуществляется и обеспечивается благодаря надзорной деятельности прокуратуры. Из этого следует, что сущность законности выражается в строгом соблюдении и несомненном исполнении всеми субъектами уголовной сферы действующего законодательства. А ведущая роль прокурорского надзора заключается в строгом соблюдении и исполнении уголовного закона.

Роль прокурорского надзора и ведомственного контроля в сфере уголовно-процессуального законодательства с давних времен интересовала умы видных ученых-правоведов. Ими, как основными средствами устранения существенных нарушений в законе уделялось значительное внимание. Проблемы надзорных полномочий прокуратуры исследовались следующими учеными: А.Г. Халиулиным, В.М. Бозровым, А.Д. Бойковым, И.Ф. Демидовым,

Ю.А. Дмитриевым, А.А. Квачевским, П.А. Лупинской, А.В. Малько, И.Б. Михайловской, В.М. Савицким, В.В. Скитовичем, А.Б. Соловьевым, Ю.И. Стецовским, М.С. Строговичем, М.Е. Токаревой, и другими видными деятелями науки.

В настоящее время нет единого законодательного акта и научной литературы, в котором содержалось бы исчерпывающее понятие «существенное нарушение закона». Важность данного вопроса состоит в том, что от трактовки данного понятия зависит соблюдение прав граждан, а также законность судебного решения [7, с. 5].

В ч. 2 ст. 389.17 УПК РФ перечисляются наиболее существенные нарушения уголовно-процессуального закона. Однако, если нарушения в любом случае являются основаниями отмены или изменения судебного решения, то на них не распространяется требование закона, закрепленное в ч. 1 ст. 389.17 УПК РФ [8, с. 210].

Существенные нарушения уголовно-процессуального закона влекут за собой отрицательные последствия, которые создают препятствия для осуществления правосудия, правильного рассмотрения и разрешения уголовного дела, а именно вынесение законного и обоснованного приговора, как оправдательного, так и обвинительного.

Обязанности по выявлению и устранению указанных нарушений возложены на прокуратуру, как на главного надзорного органа в государстве и ключевого субъекта за соблюдением прав и свобод личности.

По мнению А.В. Безлепкина, социальное значение прокуратуры состоит в том, что именно прокуратура для многих граждан России является последней и наиболее действенной правозащитной инстанцией, тем государственным органом, куда граждане идут жаловаться на нарушения их прав иными государственными органами [6, с. 5].

Осуществляет прокуратура свои функции путем осуществления прокурорского надзора, который представляет собой самостоятельный вид

государственной деятельности, который осуществляется в специфической форме [5, с. 380].

Говоря о понятии прокурорского надзора, Н. А. Назаров пишет о нем, как об «осуществляемом от имени государства наблюдении органов прокуратуры за точным исполнением законов, их единообразным пониманием и применением субъектами права без административного вмешательства в деятельность соответствующих органов» [11].

Вместе с тем, А.Г. Халиулин, анализирую роль прокуратуры Российской Федерации в государственной деятельности в целом и в уголовно -процессуальной деятельности, в частности, приходит к выводу о том, что основной функцией прокуратуры является надзор за исполнением законов, а функция уголовного преследования, имея характер дополнительной функции, должна исходить из основной - надзорной функции прокуратуры [14, с. 251].

Под ведомственным контролем С. А. Табаков понимает «регламентированную уголовно-процессуальным законом деятельность руководителя следственного органа, в содержание которой могут входить проверка законности и обоснованности процессуальных решений, руководство предварительным расследованием, принятие мер по организации предварительного следствия, а также применение полномочий, направленных на устранение выявленных нарушений закона» [13].

По мнению Т. Г. Олефиренко ведомственный контроль, это средство обеспечения законности следствия руководителем следственного органа, состоящее, из определенных процессуальных действий и решений, которые связаны с проверкой деятельности следователя по выполнению стоящих перед ним задач уголовного судопроизводства [12, с. 148].

Полномочия руководителя следственного отдела определены статьей 39 УПК РФ. К основным чертам ведомственного контроля можно отнести: непрерывность контрольной деятельности со стороны руководителя следственного органа, оперативное реагирование на выявленные нарушения закона и оптимальный способ их устранения, применение к лицам,

допустившие несущественные нарушения закона - мер дисциплинарного воздействия и т.д. [10].

Таким образом, прокурорский надзор и ведомственный контроль рассматривается с точки зрения их относительной самостоятельности, как отдельные направления деятельности различных субъектов [16, с. 116].

Деятельность прокурора, осуществляемая при устранении нарушений уголовно-процессуального закона можно разделить на две основные части: выявление нарушений законности и реагирование на эти нарушения.

Работа по выявлению нарушений в законе начинается с полномочий по проверке исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Приказом Генеральной прокуратуры РФ№ 277 от 05.09.2011 [3].

Также на основании ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор уполномочен истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа о приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с УПК РФ, участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном статьей 125УПК РФ [1].

Вторая часть - реагирование на нарушения законности состоит в том, что ни одно нарушение закона не должно оставаться без соответствующего воздействия со стороны прокуратуры. Только при пресечении существенных нарушений, возможно, укрепить законность в стране.

Прокурор наделен следующими полномочиями: отменять постановление о возбуждении уголовного дела, требовать от следственного органа устранения нарушений законодательства, допущенных в ходе следствия, отменять меру

пресечения, если истек срок содержания под стражей, а также признавать доказательства недопустимыми, если установлен факт того, что они получены с нарушениями текущего законодательства.

Особенно важным при принятии необходимых мер прокурором, является достижение результатов по пресечению незаконности. Однако, на практике по отдельным вопросам нарушения законодательства, достижение положительных результатов является сложной задачей. В качестве примера можно привести -пропуск сроков расследования преступлений.

Анализ деятельности органов прокуратуры и судебной системы гласит, что наиболее частыми нарушениями на стадии предварительного следствия служат: не разъяснение участникам уголовного процесса прав и ответственности, а также порядок производства соответствующего следственного действия, отсутствие понятых в производстве соответствующего следственного действия, не предоставление переводчика лицу, не владеющему языком уголовного судопроизводства, нарушения права обвиняемого (подозреваемого) на выбор адвоката, отсутствие в материалах уголовного дела постановления следователя о принятии уголовного дела к своему производству.

Ведомственный контроль на стадии досудебного производства имеет место только внутри соответствующего государственного органа власти. Сущность данной деятельности имеет процессуальный характер, поскольку основывается на положениях УПК РФ. В отличие от прокурорского надзора ведомственный контроль отличается быстротой реагирования на выявленные нарушения уголовно-процессуального законодательства [9, с. 69].

Необходимо отметить, что ведомственный контроль является гарантом законности по осуществлению органами предварительного следствия своей деятельности, в том числе на стадии возбуждения уголовного дела. Исследуя роль ведомственного контроля на стадии возбуждения уголовного дела, следует сказать, что его основной целью является пресечение возбуждения уголовного дела при условии, что нет поводов и оснований для данного процессуального решения, а равно и незаконного отказа в возбуждении уголовного дела. Тем

самым ведомственный контроль борется с нарушениями в уголовном законе, допускаемыми различными органами на практике в силу различных причин.

Основные направления ведомственного контроля, за законностью деятельности органов на стадии возбуждения уголовного дела определяются УПК РФ. Например, согласно ч. 1 ст. 39 УПК РФ в основные обязанности руководителя следственного органа на стадии возбуждения уголовного дела входит: проверка материалов проверки сообщения о преступлении, отменять незаконные и необоснованные постановления следователя, которые влекут нарушение закона и др.

Согласно Приказу Генпрокуратуры России № 147, МВД России № 209, ФСБ России № 187, СК России № 23, ФСКН России № 119, ФТС России № 596, ФСИН России № 149, Минобороны России № 196, ФССП России № 110, МЧС России № 154 от 26.03.2014,особо выделяется роль надзора и контроля за сохранением законности и пресечению любых нарушений уголовного закона со стороны различных органов [2].

В соответствии с приказом Следственного департамента МВД России № 55 от 26.10.2011 «Об организации ведомственного контроля при рассмотрении материалов проверки в порядке ст.140-145 УПК РФ о преступлениях экономической и коррупционной направленности» осуществляется применение ведомственного контроля при рассмотрении сообщений об определенных видах преступлений. Данным приказом введены дополнительные к УПК РФ внутриведомственные требования к деятельности в рамках стадии возбуждения уголовного дела [4].

Существует мнение о том, что эффективность ведомственного контроля в своевременном реагировании на нарушения в законе, допускаемыми следователями является невысокой. Более того, опрос следователей и дознавателей, проведенный поданному вопросу стал показателем того, что многие из них, а в частности, сами прокуроры считают ведомственный контроль на стадии возбуждения уголовного дела менее эффективным средством, нежели прокурорский надзор.

Как уже отмечалось различными авторами, необходимо взаимодействие как надзорных, так и контрольных функций со стороны органов, в обязанности которых входит соблюдение законности и в случае обнаружения каких-либо нарушений быстрое и эффективное реагирование с целью их предотвращения. Однако, без отсутствия «взаимодействия» практика прямого контакта -«прокурор - следователь», нарушается, т.е. возложенные на них функции осуществления контроля не исполняются.

Как показывает практика, осуществляя надзор за исполнением законов в сфере уголовно-правовой регистрации преступлений, прокурор располагает большим объемом полномочий, чем должностные лица, осуществляющие ведомственный контроль, кроме того, прокурор обладает надзорными полномочиями и в отношении самих руководителей следственных органов. Также, прокурорский надзор имеет «надведомственный» характер, что значительно повышает его результативность. Как правило, участие прокурора на стадии возбуждения уголовного имеет большое значение. Его роль сводится к надзору за соблюдением положений законодательства по поступающим сообщениям о преступлениях.

Прокурор Вологодской области С. Хлопушин анализировал случай, когда прокурор, осуществляющий надзорные полномочия за соблюдением требований законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, установив сокрытое преступление при наличии соответствующих оснований, не вправе принять решение о возбуждении уголовного дела. Вместо этого, прокурор должен направить соответствующие материалы о выявленном преступном действии в то же ведомство, где преступление и было сокрыто, тем самым неизвестно будет ли в конечном итоге возбуждено уголовное дело [15, с. 15].

Безусловно, в первую очередь, обнаруживается нарушение прав участников уголовного судопроизводства, неэффективность работы органов, что в свою очередь приводит к существенным нарушениям закона. Прокурор, установив факт совершенных или готовящихся нарушений закона, выясняет

обстоятельства, способствующие данным нарушениям, а также виновных лиц, а затем предпринимает соответствующие меры по устранению выявленных нарушений и их недопущению впредь. Тем самым прокурор и наделяется рядом полномочий, чтобы устранять, имеющиеся значительные и нет нарушения в уголовном законе.

В ФЗ«О прокуратуре Российской Федерации», а также и в других законодательных актах содержатся разнообразные акты реагирования прокурора на выявленные нарушения закона, как правило, их целью является поддержание законности. К таким актам прокурорского надзора можно отнести: протест прокурора, представление прокурора, предостережение о недопустимости нарушения закона, постановление об освобождении лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов, заявления и иски в суды и другие.

Вышеуказанные акты прокурорского надзора носят характер предупреждения и пресечения нарушений законодательства РФ.

При установлении признаков преступления, прокурор направляет соответствующие материалы в орган предварительно расследования для решения вопроса об уголовном преследовании. Однако, именно здесь, на этапе возбуждения уголовного дела, нередко допускаются серьезные нарушения законности, а именно, в случаях, когда преступление совершено в условиях неочевидности и нет подозреваемого, пострадавшим очень часто отказывают в приеме заявлений и сообщений о преступлениях, а принятые - просто не рассматриваются, затем общественно-опасным деяниям дается правовая оценка как административным проступкам, а при наличии явных признаков состава преступления принимаются незаконные решения, в виде отказа в возбуждении уголовного дела, что распространяет беззаконие и беспредел, также нарушаются установленные законом сроки рассмотрения и разрешения сообщений о преступлениях, что в дальнейшем еще более затрудняет работу и в конечном итоге приводит к существенным нарушениям уголовного закона.

Таким образом, превосходством прокурорского надзора является отсутствие ведомственной заинтересованности в соответствующем исходе дела, следовательно, ориентиром деятельности прокурора является обеспечения законности, обоснованности и объективности процессуальной деятельности органов предварительного следствия.

Правовые пробелы, существующие в уголовно-процессуальном законе, сильно снижают эффективность реализации надзорных функций. Как правило, для сотрудника следственного органа, требования прокурора о предоставлении соответствующих материалов проверки сообщения о преступлении, расследуемых, прекращённых и приостановленных уголовных дел должны иметь императивный характер.

Таким образом, нельзя не согласиться с мнением, высказанным бывшим Генеральным прокурором Российской Федерации Ю.А. Чайкой на научно -практической конференции, посвященной «К 150-летию судебной реформы в России» по поводу того, что «пришло время вернуться к вопросу восстановления баланса полномочий прокуроров и руководителей следственных органов, так как, только взаимодействие и эффективная деятельность данных органов способствует избавлению от существующих нарушений. Кроме того, Ю.А. Чайка принял во внимание и международные стандарты роли прокурора на данных стадиях процесса.

Появление руководителя следственного органа намного изменило процессуальное положение, как следователя, так и прокурора, что в свою очередь, как говорилось раннее, и нарушило существующий баланс между надзором и контролем за законностью уголовного закона. Преимуществом ведомственного контроля на данной стадии заключается в том, что должностное лицо наделено правом контроля, он имеет возможность выявлять нарушения, допускаемые следователями, различные существенные ошибки, злоупотребления в ходе расследования, а затем в самые кратчайшие сроки незамедлительно принимать меры к их устранению.

Проведенный анализ взаимоотношения руководителя следственного органа и следователя позволил выявить ряд наиболее существенных проблем, которые существуют в уголовном законе. Согласно п. 5 ч. 2 ст. 38 УПК РФ следователь может обжаловать ряд решений прокурора только с согласия руководителя следственного органа, вне зависимости от своего мнения.

Таким образом, приходим к выводу, что у сотрудников следственных органов, в сущности, нет возможностей отстаивать свои процессуальные решения перед непосредственным руководителем. Проведенные исследования показали, что 91,3% следователей системы МВД и 86,8% следователей Следственного комитета ни разу не обжаловали указания руководителя следственного органа.

Подводя итоги на расширенном заседании коллегии, посвященной итогам работы органов прокуратуры за 2019 год и задачам по укреплению законности и правопорядка на 2020 год, Генеральный прокурор И.В. Краснов отметил, что число выявленных нарушений при производстве предварительного следствия и дознания составляет более 1,5 млн. нарушений.

Необходимо отметить, что нарушения при проведении любых следственных действий приводит к различным последствиям. В одних случаях это никак не повлияет на принятие судом правосудного решения, а в других случаях такие же нарушения могут поставить под сомнение часть либо всю систему доказательств, на которых основан приговор.

Таким образом, было выяснено, что роль прокурорского надзора и ведомственного контроля на стадии возбуждения уголовного дела и предварительного расследования достаточно велика. Деятельность этих органов по борьбе с нарушениями уголовного закона разнообразна, их совместной целью является устранение этих нарушений и восстановление нарушенных прав граждан. В ходе научной работы, можно понять, что нарушений нескончаемое количество и бороться с ними бывает очень нелегко. Во внимание нужно принимать зарубежный опыт, больше внимания уделять эффективности работы органов на данных стадиях, вовремя пресекать эти

нарушения, чтоб впоследствии они не перерастали в более существенные, быстро реагировать на ошибки и принимать решения, соответствующие закону, эти меры, помогут избежать многие нарушения в законодательстве.

Список литературы:

1. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 07.04.2020 № 73-Ф3) // Собрание законодательства РФ.

2. Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за законностью процессуальных действий и принимаемых решений об отказе в возбуждении уголовного дела при разрешении сообщений о преступлениях: приказ Генпрокуратуры России № 147, МВД России № 209, ФСБ России № 187, СК России № 23, ФСКН России № 119, ФТС России N 596, ФСИН России № 149, Минобороны России N 196, ФССП России № 110, МЧС России № 154 от 26.03.2014.

3. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия: приказ Генеральной прокуратуры РФ от 05.09.2011. № 277.

4. Об организации ведомственного контроля при рассмотрении материалов проверки в порядке ст. 140-145 УПК РФ о преступлениях экономической коррупционной направленности: приказ Следственного департамента МВД России № 55 от 26.10.2011.

5. Басков В.И. Прокурорский надзор в СССР. 1991. 380 с.

6. Безлепкин А.В. Конституционные основы деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Саратов. 2002. 5 с.

7.Божьев В.И. Существенные нарушения норм УПК // Законность. 2009. №1. 4- 8 с.

8. Борисевич Г. Я. О существенных, неустранимых, фундаментальных нарушениях закона как основаниях отмены или изменения судебных решений по уголовным делам // 2013. N 2(20). 199-210 с.

9. Васильев Ф. Ю. Прокурорский надзор и ведомственный контроль в механизме обеспечения законности решений об отказе в возбуждении уголовного дела // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2015. № 2 (66). 69 с.

10. Малиненко М. К. Баланс судебного контроля, прокурорского надзора и ведомственного контроля как условие законности предварительного следствия // Северо-Кавказский юридический вестник. 2009. № 4.90 с.

11. Назаров С.Н. Теоретико-правовые основы юридической деятельности надзорно-контрольных органов в условиях формирования правового государства. Ростов-на-Дону. 2000.

12. Олефиренко Т. Г. Ведомственный процессуальный контроль как основное средство руководителя следственного органа по обеспечению законности предварительного расследования // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурологии и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2014. № 2, ч. 2. 148-150 с.

13. Табаков С. А. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел. Омск.

14. Халиулин А.Г., Уголовное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации: Проблемы осуществления в условиях правовой реформы: дис. доктор юр. наук:12.00.09-уголовный процесс, криминалистика и судебная экспертиза. М.,1997. 251 с.

15. Хлопушин С.Н. Применение УПК после внесения изменений// Законность. 2008. №4. 15 с.

16. Щепилов О. О. Соотношение прокурорского надзора, судебного и ведомственного процессуального контроля по УПК РФ // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 10.116.

2009.