CC BY
48
РОССИЙСКОЕ ПРАВО
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
ПРОКУРОРСКАЯ ПРОВЕРКА В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ ПО УГОЛОВНЫМ ДЕЛАМ: ИСТОРИЯ И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ОЛЬГА АЛЕКСЕЕВНА ГРАЧЕВА
Преподаватель кафедры прокурорского надзора и криминологии Саратовской государственной юридической академии,
e-mail: Letsik91@mail.ru
Исследуется развитие законодательного регулирования прокурорских проверок в ходе досудебного производства по уголовным делам в Российской империи, СССР и РФ. Делается вывод, что в настоящее время порядок проведения прокурорских проверок в досудебном производстве регламентирован недостаточно.
The development of legislative regulation of prosecutorial inspections during pre-trial proceedings in criminal cases in the Russian Empire, the USSR and the Russian Federation is investigated. It is concluded that at present the procedure for conducting pro-secutorial inspections in pre-trial proceedings is not sufficiently regulated.
Ключевые слова: прокурорский надзор, уголовный процесс, досудебное производство, прокурорская проверка, правовое регулирование
Прокурорскую проверку многие авторы называют основным средством прокурорского надзора1. Так, по данным коллегии Генеральной прокуратуры РФ, в 2015 г. путем осуществления прокурорами проверок на досудебных стадиях уголовного судопроизводства выявлено около 5 млн нарушений действующего законодательства2.
Но сегодня в нормативных правовых актах не раскрыто понятие прокурорской проверки, не урегулированы сроки ее проведения, права лиц, участвующих в прокурорской проверке, не указан итоговый документ, который должен составляться по результатам проверки (за исключением актов прокурорского реагирования). На это обстоятельство уже неоднократно обращал внимание Конституционный Суд Российской Федерации. В Постановлениях от 18 февраля 2000 г. № 3-П3 и от 17 февраля 2015 г. № 2-П4, Конституционный Суд РФ указал, что необходимо принять закон, который бы урегулировал процедуры прокурорских проверок, а также установить сроки принятия решения об ознакомлении с материалами проверки, поводы для начала, порядок, сроки и пределы проведения прокурорских проверок. Из всего перечисленного было реализовано спустя 13 лет только предписание об установлении сроков принятия
Key words: public prosecutorial supervision, criminal process, pre-trial proceedings, prosecutorial inspection, legal regulation
решения об ознакомлении с материалами проведения прокурорской проверки.
В. Д. Ломовский справедливо обращал внимание на необходимость закрепления понятия, поводов, основания и пределов прокурорской проверки в законе еще во времена СССР5. В наше время об этом же пишет Н. В. Субанова6.
Традиционно в российском законодательстве проведение прокурорских проверок не регламентировалось. Уже в первом законодательном акте, системно закрепляющем полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам, - в циркулярном ордере от 22 сентября 1802 г. - прокурорам предписывалось осуществлять свою деятельность в досудебном производстве путем проведения прокурорских проверок7. Однако никаких иных полномочий, кроме как «ходатайствовать и настоять» у прокурора в тот период не было, вся его деятельность в досудебном производстве носила хаотичный и в большей части формальный характер.
В Уставе уголовного судопроизводства 1864 г. (УУС) деятельность прокурора в досудебном уголовном процессе получила законодательное закрепление, но правовое регулирование прокурорских проверок и здесь осталось без должного внимания. Прокуроры по своему
усмотрению осуществляли проверки по уголовному делу, давая соответствующие рекомендации8. Например, в ст. 278 УУС говорилось, что «прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не производят, но дают предложения о том судебным следователям и наблюдают постоянно за производством сих следствий».
В 1922 г. были приняты Положение о прокурорском надзоре, а также Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, в 1923 г. - новый Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР. Они во многом дублировали положения Устава уголовного судопроизводства 1864 г. с одним лишь принципиальным отличием: теперь указания прокурора для следователей стали обязательными и обжалованию не подлежали. В Положении о прокурорском надзоре, в частности, говорилось не о прокурорских проверках, а о надзоре, прокурорский надзор возводился в ранг высшего, в том числе в уголовном процессе9.
В Положении о прокурорском надзоре в СССР 1955 г. и в Основах уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик 1958 г., в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР 1960 г. полномочия прокурора в отношении органов дознания и органов предварительного следствия не разграничивались, прокурор стал, по сути, руководителем предварительного расследования в любых его формах и мог самостоятельно осуществлять расследование.
По УПК РСФСР 1960 г. прокурор имел неограниченные полномочия по участию в расследовании, отвечал за его ход. В такой ситуации прокурорская проверка имела, скорее, характер ведомственного контроля. Проверки носили всеобщий характер и являлись главным средством выявления всех нарушений10.
Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», а также принятый в 2001 г. Уголовно-процессуальный кодекс РФ несколько изменили ситуацию в правовом регулировании осуществления прокурором проверок в досудебном производстве.
УПК РФ впервые четко определил положение прокурора и выполняемые им функции на различных стадиях уголовного судопроизводства. На досудебных стадиях полномочия прокурора по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия поначалу оставались властно-распорядительными. Для принятия органами расследования решений о возбуждении уголовного дела, производстве процессуальных действий, затрагивающих конституционные права граждан, требовалось предварительное согласование их с прокурором. Прокурор также имел право возбуждать уголовные дела и участвовать
в производстве предварительного расследования, в необходимых случаях давать письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий, лично производить отдельные следственные действия. Другими словами, прокурор обладал всеми полномочиями, дающими ему возможность непосредственно осуществлять уголовное преследование, воздействовать на решения органов предварительного расследования, что означало фактическое руководство расследованием. Наделение прокурора такими полномочиями являлось мощным правовым средством надзора за процессуальной деятельностью органов расследования и контроля за расследованием преступлений.
Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ были значительно изменены характер полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, формы и методы его осуществления. По отношению к органам предварительного следствия полномочия прокурора установлены законодателем с учетом необходимости соблюдения процессуальной самостоятельности следователя и расширения полномочий руководителя следственного органа. К последнему перешли полномочия давать следователю согласие на возбуждение перед судом ходатайств в предусмотренных УПК РФ случаях, давать следователю обязательные для исполнения письменные указания, отменять незаконные и необоснованные постановления следователя, разрешать вопросы об отводе следователя, отстранять следователя от ведения расследования, продлевать срок предварительного расследования и др. (ст. 39 УПК).
Изменение полномочий прокурора дало основание усомниться в эффективности его надзорной деятельности. В частности, А. Александров, С. Белов, А. Кухта отмечают, что прокурор надзирает за исполнением законов и деятельностью следователя, но лишен возможности оперативно вмешиваться в нее. Громоздкая и неповоротливая система надзора за законностью ведения следствия со стороны прокуратуры оставляет мало надежды на быстрое исправление следственных ошибок, нарушений федерального за-конодательства11. В. В. Бобырев, С. П. Ефимичев и П. С. Ефимичев считают, что необходимо не только восстановить полномочия прокурора в полном объеме, но и придать им «большую на-ступательность, обеспечивая реализацию главной задачи органов, ведущих борьбу с преступностью, - неотвратимости ответственности лиц, совершивших преступление»12.
По выражению В. Божьева, в последнее время полномочия прокурора по осуществлению надзора за следствием «напоминают ста-
РОССИЙСКОЕ ПРАВО
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
тус делегата конференции с совещательным голосом»13. Сокращение полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами предварительного следствия в какой-то мере ослабило правозащитный механизм надзорной деятельности. Поэтому естественно, что лишение прокурора «власти» при сохранении в полном объеме задач прокурорской деятельности порождает у многих сомнение в ее эффективности, а подчас и необходимости. Все это предопределяет потребность в совершенствовании форм и методов надзорной деятельности.
В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» нет норм, регламентирующих полномочия прокурора и правовые средства, применяемые им в досудебных стадиях уголовного процесса. В ст. 30 Закона говорится, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Следовательно, вся деятельность прокурора должна быть регламентирована. Но обзор советского и постсоветского законодательства позволяет говорить, что порядок проведения проверок в досудебном уголовном процессе урегулирован недостаточно. Анализ полномочий прокурора, закрепленных в УПК РСФСР 1960 г., дает основание полагать, что, возможно, и не было необходимости в детальной регламентации прокурорских проверок, так как прокурор обладал в те годы иными полномочиями, чем сегодня. Прокурор находился в правовом поле, руководя предварительным расследованием и тем самым контролируя его в полном объеме (право возбуждать уголовные дела, давать обязательные для исполнения указания, участвовать в производстве предварительного расследования и отдельных следственных действий лично). Действующее законодательство лишает прокурора возможности непосредственно влиять на ход и результаты предварительного расследования, возлагая на прокуратуру только обязанность надзирать за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование. Надзор в данной сфере реализуется путем проверки законности и обоснованности решений, принятых следователем (дознавателем).
Применительно к уголовному судопроизводству о прокурорской проверке говорится в ст. 37 УПК РФ, определяющей правовой статус прокурора в уголовном процессе. В статье указывается, что прокурор уполномочен проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2), а так-
же истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с УПК РФ (п. 51 ч. 2).
К сожалению, сам порядок, сроки и формы реализации данных проверок законом не установлены. Эти пробелы в законодательстве частично восполняются приказами и указаниями Генерального прокурора РФ, методическими разработками НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
Практические работники отмечают, что наличие недостатков в действующем законодательстве отнюдь не вводит мораторий на его исполнение. Наоборот, вне зависимости от того, плох или хорош закон, правоприменители должны приложить все усилия по обеспечению защиты прав и свобод граждан14. Поэтому Генеральной прокуратурой РФ, Следственным комитетом принимаются организационно-распорядительные документы, направленные на восполнение пробелов уголовно-процессуального законодательства. Однако приходится констатировать, что в регламентации прокурорской проверки отсутствует системный подход, нет четких методических указаний по порядку ее проведения.
1 Ломовский В. Д. О понятии и содержании прокурорской проверки // Правоведение. 1988. № 5. С. 89-93; Синельщиков Ю. П. Правовые средства прокурорского надзора // Настольная книга прокурора / под ред. С. И. Герасимова. М., 2003. С. 140-145.
2 Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь - декабрь 2015 г. // URL: http://genproc. gov.ru/stat/data/950073.
3 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б. А. Кехмана // СПС «Консультант-Плюс».
4 Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. № 2-П по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений «Агора», межрегиональной общественной организации «Правозащитный центр „Мемориал"», международной общественной организации «Международное историко-просвети-тельское, благотворительное и правозащитное общество „Мемориал"», региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вы-
нужденным переселенцам «Гражданское содействие», автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр», регионального общественного фонда «Международный стандарт» в Республике Башкортостан и гражданки С. А. Ганнушкиной // Рос. газ. 2015. 2 марта.
5 Ломовский В. Д. Прокурорская проверка и вопросы повышения ее эффективности // Вопросы повышения эффективности правосудия по уголовным делам: межвуз. сб. науч. тр. Калининград, 1981. Вып. 9. С. 63-75.
6 Субанова Н. В. Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 366.
7 Цит. по: Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. Тайные советники империи. Российские прокуроры. XIX век. М., 1995. С. 310-312.
8 Устав уголовного судопроизводства с постатейными материалами, составленными М. П. Шрамченко и В. П. Ширковым. СПб., 1913.
9 Положение о прокурорском надзоре: принято постановлением ВЦИК от 28 мая 1922 г. // URL: http:// www.lawmix.ru/sssr/17856.
10 Скаредов Г. И. Участие прокурора в следственных действиях. М., 1987. С. 7-19.
11 Александров A., Белов C., Кухта A. Реформа предварительного расследования // Уголовное право. 2007. № 5. С. 66.
12 Бобырев В. В., Ефимичев С. П., Ефимичев П. С. Изменения в УПК РФ и полномочия прокурора // Вестн. Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2008. № 1. С. 10.
13 Божьев В. Актуальные проблемы производства по делу на рубеже главных стадий уголовного процесса // Законность. 2008. № 9. С. 8.
14 Резцов А. Работа в новых условиях // Законность. 2009. № 4. С. 28-31.
