CC BY
867
9.4. ПРАКТИКА И ПРОБЛЕМЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ
Силкин Вячеслав Петрович, канд. юрид. наук, советник юстиции. Должность: заведующий кафедрой. Место работы: Вологодский государственный университет. Подразделение: кафедра уголовного права. E-mail: [email protected]
Лодкин Александр Евгеньевич, канд. юрид. наук, юрист 3 класса. Должность: доцент. Место работы: Вологодский государственный университет. Подразделение: кафедра уголовного права. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье проанализирована отечественная практика прокурорского надзора за производством предварительного следствия и дознания, причины недостаточно эффективной деятельности органов предварительного расследования, выявлены проблемы осуществления прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью на стадии досудебного производства на основе анализа действующего законодательства, следственной практики.
Ключевые слова: предварительное следствие, дознание, органы предварительного расследования, прокурорский надзор, практика, проблемы.
PRACTICE AND PROBLEMS OF PROSECUTORIAL
SUPERVISION CRIMINAL PROCEDURAL ACTIVITIES THE PRELIMINARY INVESTIGATION
Silkin Viacheslaw Petrovich, PhD at Law, counselor of justice. Position: Head of Chair. Place of employment: Vologda state University. Department: Criminal Law chair. E-mail: [email protected]
Lodkin Alexander Evgenyevich, PhD at Law, 3rd class lawyer. Position: Associate professor. Place of employment: Vologda state University. Department: Criminal Law chair. E-mail: [email protected]
Annotation: The paper analyzes the domestic practice of prosecutorial supervision over the preliminary investigation and inquiry, the reasons for insufficiently effective activities of bodies of preliminary investigation, identified problems in the implementation of prosecutorial supervision over criminal-procedural activities at the stage of pre-trial proceedings based on the analysis of the current legislation, investigative practices.
Keywords: preliminary investigation, inquiry, preliminary investigation bodies, Prosecutor supervision, practice, problems.
Современный этап развития России характеризуется интенсивными преобразованиями системы уголовной юстиции. Серьезные изменения происходят и в сфере регулирования уголовного судопроизводства, в том числе в части регламентации досудебного производства. Взаимоотношения между государством и обществом при расследовании и раскрытии преступлений затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, которые, в свою очередь, являются необходимыми звеньями сильного правового государства и гражданского общества. Деятельность органов предварительного следствия и дознания имеет к этому прямое отношение. При этом она в настоящее время
является недостаточно эффективной, что подтверждается официальными статистическими данными.
Так, за 2016 год в Российской Федерации всего было зарегистрировано 2.160.063 преступления, из которых 1.163.488 (54%) - это преступления, по которым предварительное следствие обязательно, 996.575 (46%) -преступления, подследственные органам дознания. Остались нераскрытыми за этот же период времени почти один млн. преступлений - 983.355, что составляет 45% от числа зарегистрированных, или практически каждое второе [9]. Среди нераскрытых преступлений значительную долю составляют тяжкие и особо тяжкие преступления.
При этом ещё больше преступлений осталось латентными, то есть по различным причинам (в том числе искусственно, в силу неправильной квалификации деяний и т.п.) не учтенными правоохранительными органами, на которых и лежит основная обязанность по регистрации и учёту преступлений. По мнению криминологов, латентная преступность в России превышает зарегистрированную её часть в три - пять раз [1; 7].
Например, согласно официальным статистическим данным Генеральной прокуратуры России, за 12 месяцев 2016 года укрыто от учёта (речь идёт только о выявленных прокурорами преступлениях, укрытых от учёта, следует предположить, что ими выявляются не все укрытые преступления) сотрудниками: органов внутренних дел - 153.263 преступления; следственных органов Следственного комитета РФ - 561 преступление; органов Федеральной службы судебных приставов - 516 преступлений; органов госнаркоконтроля (ныне упразднённого) - 415 преступлений; органов госпожнадзора - 327 преступлений; органов ФСБ России - 43 преступления; органов таможни - 8 преступлений; органов Федеральной службы исполнения наказаний - 6 преступлений [15].
К этому надо добавить многочисленные нарушения законности, допускаемые в ходе производства предварительного следствия и дознания.
Так, в 2016 году прокурорами в целом по России выявлено 5.067.850 нарушений закона, допущенных на досудебной стадии уголовного судопроизводства, что на 3,2% больше, чем в 2015 году. По результатам выявленных нарушений законности прокурорами: направлено 245.375 требований об устранении нарушений закона в порядке п.3 ч.2 ст.37 УПК РФ (+12,6%); внесено 85.776 представлений и информаций об устранении нарушений закона (-1%); отменено 19.359 постановлений следователей и дознавателей о возбуждении уголовного дела (+0,5%); отменено 2.494.172 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела (-0,9%); отменено 32.638 постановлений о прекращении уголовного дела и уголовного преследования (+3,2%); отменено 453.260 постановлений о приостановлении предварительного расследования (+2,2%).
Прокурорами в истекшем году рассмотрено 405.317 жалоб на действия (бездействие) и решения дознавателя, органа дознания и следователя при принятии, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях, а также 256.296 жалоб по вопросам расследования уголовных дел [10].
Кроме того, судами страны за тот же период времени рассмотрено 127.086 жалоб на действия должностных лиц, осуществляющих уголовное производство, из них 6.369 или 5% удовлетворено, то есть судом установлен факт нарушения закона, допущенный должностными лицами органов предварительного расследова-
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ
Силкин В.П. Лодкин А.Е.
ния. За 12 месяцев 2015 года таких жалоб судами было рассмотрено 130.962, удовлетворено 8.08б или 6% [8]. При этом следует иметь в виду, что с жалобой на действия и решения следственных органов граждане, как правило, обращаются уже после того, как исчерпали другие способы защиты своих прав.
Приведённые статистические данные, на наш взгляд, свидетельствуют о распространённости нарушений законов, допускаемых органами предварительного следствия и дознания в ходе досудебного производства. Это - незаконные и необоснованные постановления о возбуждении уголовного дела и об отказе в таковом, о прекращении уголовного дела и приостановлении предварительного расследования, нарушение установленных законом сроков расследования и прав участников уголовного судопроизводства при проведении следственных действий и др.
Не случайно Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка в докладе на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 26 апреля 2017 г. отметил, что, по общему мнению прокуроров, качество следствия повсеместно ухудшается, упрощается процесс сбора доказательств, установления причинной связи между деянием и последствиями, расследование сложных дел растягивается на годы. В срок свыше 12 месяцев (при установленном законом сроке 2 месяца) в подразделениях МВД РФ расследовано 1 тыс. 864 дела (рост на 60%), а в Следственном комитете России -1 тыс. 435 дел (+ 25%). 1300 человек на момент окончания 2016 года содержатся в следственных изоляторах более года [2].
По нашему мнению, одной из основных причин во многом неудовлетворительного качества предварительного следствия и дознания, является кардинальное снижение в уголовном процессе роли прокурора в течение последних двух десятков лет. Если по УПК РСФСР 1960 г. прокурор являлся, по сути, процессуальным руководителем расследования, то после вступления в силу УПК РФ 2001 г., полномочия прокурора существенно сократились, он стал утрачивать эти функции, а с принятием ФЗ от 05.06.2007 № 87-ФЗ прокурор фактически превратился в фигуру, со стороны наблюдающую за производством предварительного расследования [13; 14].
Этот вывод следует из того факта, что продекларировав в ч.1 ст.37 УПК РФ статус прокурора, как должностного лица, уполномоченного в пределах компетенции, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства (тем самым, назначив ответственным за осуществление уголовного преследования), законодатель в последующих нормах уголовно-процессуального закона не дал ему для этого реальных, действенных полномочий. Данное обстоятельство отмечают многие исследователи [4; 6; 11].
Во-первых, с 2007 года законодатель отнял у прокурора полномочие по возбуждению уголовного дела, поэтому непонятно, каким образом он может полноценно осуществлять уголовное преследование, не обладая правом возбуждать уголовное дело даже при наличии очевидных признаков преступления. На практике это часто приводит к тому, что прокурор, выявив в ходе «общенадзорной» проверки признаки преступления, направляет материалы для осуществления уголовного преследования в следственный орган, а по-
следний выносит постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Более того, когда прокурор отменяет явно незаконное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенное по надуманным основаниям, например, органом дознания и направляет материалы для дополнительной проверки, этот же орган дознания, не соглашаясь с позицией прокурора, вновь выносит аналогичное незаконное постановление, и это может продолжаться многократно, напоминая «игру в пинг-понг». Тем самым, орган дознания, в лице, например, участкового уполномоченного полиции, фактически ставится выше прокурора, принимая по сообщению о преступлении окончательное решение.
При этом причины неоднократного вынесения в подобных случаях незаконных и необоснованных постановлений следователем, дознавателем, органом дознания могут быть разные: и банальное нежелание работать по раскрытию преступления; и нежелание «ухудшать» статистические показатели участка (отдела, города, района и т.п.) по раскрываемости преступлений при постановке на учёт преступления, не имеющего перспектив к раскрытию; и нежелание подвергнуться наказанию за возбуждение уголовного дела после отмены прокурором незаконного постановления. Все эти и другие факторы подталкивают сотрудников правоохранительных органов к тому, чтобы настаивать на своей незаконной позиции.
Так, О.П. Копылова приводит примеры, когда по сообщениям о преступлении более года не принимается законных и обоснованных процессуальных решений [5].
Авторы статьи, имея значительный практический опыт работы в органах прокуратуры, также не однажды сталкивались с подобной ситуацией. В данных случаях грубо нарушаются не только формальные требования закона, но и право граждан на защиту от преступлений.
Во-вторых, являясь ответственным, как сказано выше, за осуществление уголовного преследования, прокурор в настоящее время не вправе прекратить уголовное дело (уголовное преследование), даже незаконно, по его мнению, возбужденное, в отличие, например, от редакции ст.ст.211, 214 УПК РСФСР 1960 г., где у прокурора было закреплено такое полномочие. Вместе с тем, не имея полномочий ни на возбуждение, ни на прекращение уголовного дела, почему-то именно прокурор, в силу ст.136 УПК РФ, при прекращении уголовного дела следователем, дознавателем или судом по реабилитирующим основаниям, обязан принести реабилитированному официальное извинение за причинённый вред, что представляется, как минимум, нелогичным.
В-третьих, прокурор не имеет также полномочий изменить обвинение на менее тяжкое или исключать из него отдельные пункты при утверждении обвинительного заключения, как это было предусмотрено в редакции ст.215 УПК РСФСР 1960 г. Данное положение также не отвечает требованиям формальной логики, ведь именно прокурору затем придётся поддерживать это обвинение в суде.
В-четвёртых, прокурор в настоящее время практически отстранён от решения такого важнейшего вопроса, как избрание меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении обвиняемого. Следователь, возбуждая данное ходатайство перед судом, согласовывает его только со своим руководителем, само реше-
ние о применении данной меры пресечения принимает суд, в котором прокурор, по большому счёту, имеет лишь право совещательного голоса. В результате такого положения никто персонально не отвечает за законность и обоснованность заключения под стражу обвиняемого, даже если впоследствии выяснится, что это решение было неверным, например, в силу невиновности обвиняемого по предъявленному обвинению. Следователь, руководитель следственного отдела и прокурор получили шикарную возможность «кивать» на суд, который избрал данную меру пресечения. Суд, как известно, вообще никому не подотчётен и подчиняется только закону. На наш взгляд, значительно более ответственно действовал прокурор по УК РСФСР 1960 г., когда санкционировал заключение под стражу и после этого персонально вместе со следователем нёс ответственность за принятое решение. Наивно полагать, что прокурор налево и направо раздавал такую санкцию.
В-пятых, по этим же причинам, прокурор в настоящее время не может в полной мере отвечать за законность и обоснованность следственных действий, разрешение на производство которых даёт суд: проведение обыска в жилище и др.
В-шестых, прокурор не вправе самостоятельно производить следственные действия, в то время как во многих случаях это было бы весьма целесообразно, например - допрос обвиняемого перед избранием меры пресечения в виде заключения под стражу, в особенности несовершеннолетнего, как это было принято по УК РСФСР 1960 г.
Таким образом, представляется, на наш взгляд, логичным возвратить упомянутые полномочия прокурора в действующий УПК РФ: право на возбуждение и прекращение уголовного дела, изменение объёма обвинения при утверждении обвинительного заключения, санкционирование процессуальных решений, затрагивающих конституционные права граждан (оставив за судом рассмотрение жалоб на такие решения), право на самостоятельное производство следственных действий.
Полагаем, что отмеченное расширение процессуальных полномочий прокурора приведёт к повышению эффективности предварительного следствия и дознания и осуществления прокурорского надзора за их процессуальной деятельностью, повышению уровня персональной ответственности сотрудников органов предварительного следствия, дознания и прокуратуры, в конечном итоге - укреплению законности на досудебной стадии уголовного судопроизводства. Только при таком объёме полномочий прокурора на него в полной мере может быть возложена ответственность за осуществление (равно как и неосуществление) уголовного преследования. В противном случае следует скорректировать содержание ч.1 ст.37 УПК РФ, исключить из данной нормы указание на то, что прокурор уполномочен осуществлять уголовное преследование, оставив за ним только осуществление надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия [3;12]. Прокурорский надзор за уголовно-процессуальной деятельностью органов предварительного расследования направлен на исполнение законов при реализации соответствующими оперативными подразделениями целей, задач и функций, а также осуществление этой деятельности на основе принципов законности, уважения прав и свобод личности. Важнейшим критерием прокурорского надзора за исполнением законов на стадии досудебного
производства является то, что в его предмет входит соблюдение прав и свобод человека и гражданина, обеспечение реализации законодательных принципов организации и осуществления уголовно-процессуальной деятельности.
Список литературы:
1. Васягина М.М. Проблемы прокурорского надзора за соблюдением законов органами дознания и предварительного следствия // Законность и правопорядок в современном обществе. 2017. № 35. С. 99-105.
2. Доклад Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 26.04.2017 // Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1186517/(дата обращения 05.07.2017)
3.Интервью Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки газете "Известия" от 25 апреля 2017 г. // Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ. [Электронный ресурс]. Режим досту-па:https://genproc.gov.ru/smi/interview_and_appearences/ ^е1Л^/1187388/ (дата обращения 05.07.2017)
4. Коломоец И.И. Сравнительно-правовой анализ деятельности прокурора в уголовном преследовании России и зарубежных стран // Наука и бизнес: пути развития. 2015. № 12. с. 70-74.
5. Копылова О.П. О необходимости вернуть прокурору право на возбуждение уголовного дела // Вопросы современной науки и практики. Университет им. В.И. Вернадского. 2015. № 1 (55). С. 223-227.
6. Костин Д.В., Кобзарев Ф.М. О совершенствовании нормативно-правовых основ прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2016. № 2 (52). С. 3-9.
7. Криминология: учебник / под ред. В.Н. Кудрявцева и В.Е. Эминова. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2009. - С.96.
8. Отчёты о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению уголовных дел по первой инстанции за 12 месяцев 2016 года и 12 месяцев 2015 года // Официальный сайт Судебного Департамента при Верховном Суде РФ. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=3832 (дата обращения 05.07.2017)
9. Состояние преступности в России за январь - декабрь 2016 года // Официальный сайт МВД РФ. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://мвд.рф/folder/ 101762/йет/9338947/ (дата обращения 04.07.2017)
10. Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2016 г. // Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://genproc.gov.ru/stat/data/1162324/ (дата обращения 05.07.2017)
11.Таболина К.А. Надзор прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел: история и современность // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 11 . С. 257-258.
12.Токарева Е.В., Тришкина Е.А. Особенности прокурорского надзора за процессуальной деятельностью дознавателя // Современные проблемы науки и образования. 2014. № 6. С. 1737
13. Федеральный закон от 05.06.2007 № 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный ко-
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ
Силкин В.П. Лодкин А.Е.
декс Российской Федерации» "[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_34481/ (дата обращения 05.07.2017)
14. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34481 / (дата обращения 05.07.2017)
15.Форма 4-ЕГС. Раздел 8. Сведения о преступлениях, укрытых субъектами регистрации // Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ. Портал правовой статистики. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://crimestat.ru/analytics (дата обращения 05.07.2017).
Рецензия
на статью Силкина Вячеслава Петровича, кандидата юридических наук, зав. кафедрой уголовного права, Лодкина Александра Евгеньевича, кандидата юридических наук, доцента кафедры уголовного права Вологодского государственного университета «Практика и проблемы прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью органов предварительного расследования»
Представленная на рецензирование статья имеет актуальное значение. Исследуется важная проблема прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью органов предварительного расследования.
В результате теоретического анализа литературы и отечественной практики авторы приходят к важному заключению о необходимости совершенствования прокурорского надзора за производством предварительного следствия и дознания. Вскрыты причины недостаточно эффективной деятельности органов предварительного расследования. Это является следствием того, что дознание не отвечает требованиям ситуации, сложившейся в России на современном этапе, поскольку оно из мощного вспомогательного инструмента помощи предварительному следствию было преобразовано в одну из форм расследования преступлений.
По мнению В.П. Силкина, А.Е. Лодкина, одной из основных причин во многом неудовлетворительного качества предварительного следствия и дознания является кардинальное снижение в уголовном процессе роли прокурора в течение последних двух десятков лет. Представляется логичным возвратить упомянутые полномочия прокурора в действующий УПК РФ: право на возбуждение и прекращение уголовного дела, изменение объема обвинения при утверждении обвинительного заключения, санкционирование процессуальных решений, затрагивающих конституционные права граждан (оставив за судом рассмотрение жалоб на такие решения), право на самостоятельное производство следственных действий.
Авторы справедливо полагают, что отмеченное расширение процессуальных полномочий прокурора приведет к повышению эффективности предварительного следствия и дознания и осуществления прокурорского надзора за их процессуальной деятельностью, повышению уровня персональной ответственности сотрудников органов предварительного следствия, дознания и прокуратуры, в конечном итоге - укреплению законности на досудебной стадии уголовного судопроизводства. Восстановление полномасштабного прокурорского надзора за предварительным следствием необходимо в связи с изменением модели дознания.
Достоверность и обоснованность результатов исследования видится в том, что оно построено на современной научной методологии и корректно используется общепризнанный материал ведущих ученых -правоведов.
Статья носит исследовательский характер изложения материала и в целом отвечает предъявляемым к публикации требованиям. Она может быть полезной для науки в качестве предложения законодателю.
Статья не содержит секретной информации и рекомендуется к публикации в журнале, вошедшем в Перечень ведущих изданий ВАК Минобразования и науки РФ.
Рецензент
Кандидат юридических наук, доцент И.В. Кузьмина
АНО ВО «Национальный институт бизнеса»
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»;
Оригинальность текста - 81,92%
