CC BY
107
ПРОКУРОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
УДК 347.963 Е.В. Колесников
Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Москва, Российская Федерация ORCID: 0000-0001-7970-0613 ResearcherID: AAP-7541-2021
ПРОКУРОР В АРБИТРАЖЕ: ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
ИНФОРМАЦИЯ Пролог: журнал о праве. - 2021. - №3. - С. 122-132.
О СТАТЬЕ ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639/2313-6715.2021.3.12.
Дата поступления 20.05.2021, дата принятия к печати 22.09.2021, дата онлайн-размещения 30.09.2021.
АННОТАЦИЯ Предметом исследования является ретроспектива формирова-
ния юридических норм, регулирующих вопросы обеспечения прокурором законных интересов государства, общества, хозяйствующих субъектов и прав граждан при разрешении споров в сфере экономической деятельности. Хронологические рамки исследования включают период с учреждения прокуратуры в 1722 году до распада СССР в 1991 году. Проанализировано соответствующее законодательство. Рассмотрены вопросы объема полномочий прокурора в данной сфере на различных этапах становления и развития органов прокуратуры. Раскрыты проблемы определения места органов прокуратуры в системе действовавших в тот период органов государственной власти. Сделан вывод, что органы прокуратуры с момента их создания в России и до современного этапа развития, принимая в той или иной степени участие в разрешении споров в сфере экономической деятельности, играли существенную роль в защите исключительно государственных интересов. Интересы общества, хозяйствующих субъектов и граждан в сфере экономической деятельности при наличии спора рассматривались лишь через призму таких интересов. Иерархия интересов участников экономической деятельности при разрешении споров была несба-лансирована и выстроена без учета интересов всех участников экономических отношений.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА История прокуратуры; прокурор в арбитражном процессе;
иск прокурора; прокурорский надзор; полномочия прокурора; законные интересы; казенные дела; коммерческие суды; арбитражные комиссии; споры в сфере экономической деятельности.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ Колесников Е.В. Прокурор в арбитраже: исторический аспект // ОПИСАНИЕ Пролог: журнал о праве. - 2021. - № 3. - С. 122-132. - DOI:
10.21639/2313-6715.2021.3.12.
ПРОЛОГ
E.V. Kolesnikov
Kutafin Moscow State Law University Moscow, Russian Federation ORCID: 0000-0001-7970-0613 ResearcherID: AAP-7541-2021
THE PROSECUTOR IN ARBITRATION: A HISTORICAL
PERSPECTIVE
PUBLICATION DATA Prologue: Law Journal. - 2021. - №3. - Pp. 122-132.
ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639/2313-6715.2021.3.12.
Received 20.05.2021, accepted 22.09.2021, available online
30.09.2021.
ABSTRACT The subject of the study is a retrospective of the legal norms
formation. Under these norms the prosecutor will be able to govern the issues of ensuring the legitimate interests of the state, society, business entities and the rights of citizens in resolving disputes in the field of economic activity. Chronological framework of research includes the period from the establishment of prosecutor's office in 1722 up to the collapse of USSR in 1991. The relevant legislation is analyzed. The author examines the scope of prosecutor powers in this sphere at different stages of formation and development of prosecution, and reveals the problems of determining the prosecutor's office place in the system of existing at that time bodies of state power. It is concluded that the prosecution authorities, since their creation in Russia and up to the present stage of development, taking a greater or lesser degree of participation in the resolution of disputes in the sphere of economic activity, played a significant role in the protection of exclusively state interests. The interests of society, business entities and citizens in the sphere of economic activity if there is a dispute were considered only through the prism of such interests. The hierarchy of interests of participants of economic activity in dispute resolution was unbalanced and built without taking into account the interests of all participants of economic relations.
KEYWORDS History of the prosecutor's office; prosecutor in arbitration
proceedings; prosecutor's lawsuit; prosecutor's supervision; prosecutorial powers; legitimate interests; public cases; commercial courts; arbitration commissions; cases.
BIBLIOGRAPHIC Kolesnikov E.V. The Prosecutor in Arbitration: A Historical
DESCRIPTION Perspective [Prokuror v arbitrazhe: istoricheskiy aspekt].
Prologue: Law Journal. 2021. Issue 3. Pp. 122-132. (In Russ.). DOI: 10.21639/2313-6715.2021.3.12.
ПРОЛОГ
Прокуратура с момента своего возникновения развивается вместе с государством и на разных этапах этого развития отражает специфические особенности политической системы в стране. В российских дореволюционных, а позднее — и в советских научных исследованиях, посвященных истории органов прокуратуры, практически не уделялось внимания вопросам обеспечения прокурором баланса интересов государства, общества, хозяйствующих субъектов и прав граждан при разрешении споров в сфере экономической деятельности. Эта сфера вообще не выделялась и считалась для прокурора, в лучшем случае, вторичной, а в отдельных случаях — избыточной. Между тем, изучение истории формирования юридических норм, регулирующих данную сферу отношений, представляется актуальным.
Обозначим хронологические рамки исследования: отправной точкой здесь будет являться не момент создания прообраза современной системы арбитражных судов — коммерческих судов (1832 г.), а момент создания самих органов прокуратуры (1722 г.). Данный выбор обусловлен как спецификой изначально предоставленного прокурору статуса, так и спецификой статуса судебной власти в период возникновения и становления прокуратуры.
Генерал-прокурор Н.В. Муравьев отмечал, что «прокуратура с момента ее создания и до судебных реформ Александра II была преимущественно органом общего надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность ... составляла лишь одно из частных дополнений функций надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике» [7, с. 284].
Действительно, Петр I рассматривал «сей чин, яко око наше и стряпчий о делах государственных» [3, с. 135]. В соответствии с указом Петра I от 12 января 1722 г. «Об учреждении должности Генерал-прокурора Российской империи», генерал-прокурор был обязан выявлять лиц, нарушающих закон, и предъявлять им требования об устранении этих нарушений. В случае неподчинения указанным требованиям генерал-прокурор и обер-прокурор были уполномочены на принесение протеста и на приостановление актов, нарушающих волю монарха [8, с. 667]. Ввиду этого очевидно, что полномочия нового должностного лица фактически сводились к обеспечению исключительно интересов государства.
Одновременно выстраивалась система подчиненных Генерал-прокурору должностных лиц, которые должны были находиться и при судебных органах власти. Были назначены прокуроры в Коллегии Сената. В частности,
в IV Департамент Сената (Коммерц-колле-гию), исполнявшем, среди прочего, функцию судебной инстанции по торговым спорам, 17 апреля 1722 года был назначен прокурором С.Д. Гурьев. Этим же указом в Юстиц-коллегию, выполнявшей функцию высшей судебной инстанции, был назначен прокурором А.Т. Ржевский. 20 июня 1722 года были назначены прокуроры крупных региональных надворных судов в Санкт-Петербурге, Курске, Москве, Ярославле и Воронеже. С этого момента «око государево» и обратило свой взгляд на судебную власть в стране.
В период правления Екатерины II существенным образом изменилось и положение прокуроров. Манифестом 15 декабря 1763 года Сенат, чья деятельность была обременена значительным числом дел, был разделен на 6 департаментов. Генерал-прокурор оставался в первом департаменте, который занимался «государственными, внутренними и политическими делами». За остальными закреплялись отдельные обер-прокуроры.
В изданном 21 апреля 1764 года «Наставлении губернаторам» Екатерина II, провозглашая соблюдение традиций петровской прокуратуры, фактически дублировала функцию прокурорского надзора на местном уровне, передавая на попечение губернаторов соблюдение законов во вверенных им губерниях.
С изданием 7 ноября 1775 года «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи» произошло окончательное оформление децентрализации власти. Управление из центра перемещалось на места. Это существенным образом сказывалось, в том числе и на прокуратуре. С введением в прокуратуре нового института губернских и уездных стряпчих расширились рамки прокурорского надзора, вместе с тем возникла ситуация двойного подчинения местных прокуроров. Исходя из нового порядка получалось, что, хотя губернский стряпчий казенных дел и имел право на предъявление иска «по казенным делам и по делам, нарушающим общий порядок, или противным власти и присяжной должности», однако он мог его предъявить не иначе как «донеся о том на перед наместническому правлению, и показывая оному по делу тому свои доказательства, и получая от наместнического правления дозволения» [4, с. 292].
Комментируя законодательство Екатерины II, Н.В. Муравьев обращает внимание на то, что «существенным признаком прокурорского участия в деле служит публичный «казенный» или общественный его характер; только в нарушения чисто частных прав прокуроры не вступаются, присутствие же в частном деле
11РОЛОГ:
Колесников Е.В. Прокурор в арбитраже: Kolesnikov RV. The fr^rator m Aibrtratrnn
какого-либо публичного элемента (казенного или общественного интереса) уже требует их заключения» [7, с. 304].
При Павле I полномочия прокурора в экономической сфере еще более расширились и включили вопросы финансирования строительства, материально-технического снабжения армии и флота, рекрутского набора и управления делами религии. В.Г. Бессарабов отмечает, что «Генерал-прокурор стал одним из самых видных государственных «чиновников-управленцев». Это был один из ярко выраженных примеров возложения на руководителя прокурорской системы, да и прокуратуры в целом не свойственных ей функций» [2, с. 7].
С 1799 года судебные споры по делам казенного управления стали рассматриваться в Первом Департаменте Сената в составе трех сенаторов с обязательным участием и надзором обер-прокурора. В рамках безапелляционного, фактически следственного порядка рассматривались споры между различными казенными управлениями, споры и взыскания по контрактам частных лиц с казной, а также все споры между казной и частными лицами «по делам откупным и корчемным»1.
Начало XIX века принесло России немало изменений. Приход к власти Александра I ознаменовал переход к формированию капиталистических отношений. Активное развитие промышленного производства потребовало реформирования системы государственного управления. Манифестом Александра I «Об учреждении министерств»2 были объединены должности Министра юстиции и Генерал-прокурора в рамках создания Государственного совета.
Торговые споры стали рассматриваться в специально созданных коммерческих судах (в Одессе - в 1808 г., в Таганроге - в 1809 г., в Архангельске - в 1820 г. и пр.). При коммерческих судах учреждалась должность прокурора.
Например, именным Указом Императора, объявленным Сенату Министром юстиции, 9 декабря 1809 г. при Таганрогском коммерческом суде учреждалась должность прокурора3. Аналогичным Указом от 30 января 1810 г. должность прокурора учреждалась при Одесском коммерческом суде4.
Прокурор при коммерческих судах надзирал за соблюдением «судебного порядка» и ходатайствовал по делам казенным. Протесты на решения суда он приносил непосредствен-
1 ПЗС. Собр. 1-е. Т. XXVI. № 19090.
2 ПЗС. Собр. 1-е. Т. XXVII. № 20 406.
3 ПЗС Собр. 1-е. Т. XXXI. № 24 024.
4 ПЗС Собр. 1-е. Т. XXXI. № 24 108.
но градоначальнику. В отдельных случаях на местах прокурор участвовал в работе над основополагающими документами коммерческих судов, как, например, обстояло с инструкцией делопроизводства Таганрогского коммерческого суда [1, с. 34]. Это вполне объяснимо, так как уставы коммерческих судов и иные регламенты утверждались Министром юстиции, фактически совмещавшим функции Генерал-прокурора. В случае апелляционного обжалования стороной решения коммерческого суда в судебный департамент Правительствующего Сената прокурор мог участвовать в рассмотрении по ограниченному кругу дел.
14 мая 1832 года с изданием Учреждения коммерческих судов и утверждения его Устава создается система специализированных судов, которые считаются прообразом современной системы арбитражных судов. Создаются коммерческие суды в Санкт-Петербурге (1832 г.), Москве (1833 г.), Новочеркасске (1833 г.) и других городах страны, а ранее существовавшие коммерческие суды преобразуются согласно новым требованиям.
Прокуратура, оставаясь фактически вне рамок быстрого устного процесса в коммерческих судах, вместе с тем имела на него заметное влияние. Следует отметить, что первым председателем Московского коммерческого суда стал Московский губернский прокурор, статский советник С.И. Любимов. Помимо этого, председатель соответствующего коммерческого суда, согласно Уставу, обязан был по требованию Министра юстиции предоставлять все сведения, касающиеся судебного судопроизводства.
Из изложенного можно сделать предварительный вывод, что с момента создания прокуратуры в 1722 году и до середины XIX века, то есть практически до судебной реформы 1864 года, вопрос обеспечения прокурором баланса законных интересов государства, общества, хозяйствующих субъектов и прав граждан в сфере экономической деятельности, по понятным причинам, не ставился. Законодательство закрепляло фигуру прокурора исключительно как блюстителя интересов государства (короны). Понятие общественного интереса в экономической сфере в законодательстве этого периода фактически сводилось к интересам исключительно государства.
Немаловажно, что до судебной реформы 1864 года законодательство Российской Империи основывалось на базовых принципах, заложенных Петром I и усиленных Екатериной II, заключающихся в совмещении судебной и административной функций. В такой ситуации отсутствовала фактическая необходимость в
ПРОЛОГ:
Колесников Е.В. Прокурор в арбитраже: K^ksmlcOT RV Tte йтегс^от m ^Mraton
судебной защите интересов государства, если этого можно было достичь административными мерами.
Прокурор был встроен в эту политическую систему как надзирающий за судебной властью орган. Вместе с тем, развитие общественных отношений в сфере экономической деятельности требовало новых подходов к правовому обеспечению интересов государства и регламентации интересов общества.
Ситуация стала меняться при Александре II. Новое издание Общего свода законов Империи 1857 года внесло изменения в требования к сфере деятельности прокуратуры. Баланс постепенно начинал смещаться от исключительного государственного интереса к непосредственно общественному, публичному.
По Своду законов 1857 года издания, на прокуроров было возложено ходатайство в судебных местах по делам казны, общества и других установлений, обнаружение ущерба казенного и общественного, лихоимства, производства запрещенной торговли, помешательства торговли дозволенной, непослушания и ропота [4, с. 341]. В частности, «ходатайству губернских стряпчих казенных дел поручены имущественные дела всех общественных юридических лиц, не имеющих особых поверенных, каковы, например, тяжебные дела городских обществ, церквей, монастырей и проч.» [7, с. 354].
По Своду законов отмечалось, что «...есть дела, которые исключительно поручены надзору прокуроров и стряпчих, без которых они не могут получить движения, а между тем оставление их в безгласности или без наблюдения со стороны какого-либо правительственного органа может потрясти общественное спокойствие» [4, с. 343].
К разряду исключительных дел относили «ходатайство по таким делам, по коим нет истца, по коим заинтересованные лица не пользуются полною гражданской правоспособностью. По этим делам лица прокурорского надзора являются единственными защитниками против нарушения прав и ходатаями за тех, кто сам не может воспользоваться правом иска. Поэтому добросовестное исполнение прокурорами и стряпчими обязанностей, лежащих на них по этой категории дел, в высшей степени важно для государства и общества» [4, с. 343].
Однако эффективность деятельности прокурора по гражданским делам по своду 1857 года была достаточно низкой. Как отмечал П. Марков, «...прокуроры в губернии и равным образом стряпчие в уезде оказываются какими-то верховными блюстителями право-
судия, но лишенными возможности приносить практическую пользу. Весь круг их деятельности заключается в том, чтобы, приобретя доверие и авторитет, действовать на членов присутственных мест, направляя их к правильному решению дел. Вне этого круга губернский надзор по гражданским делам является совершенно эфемерным» [6, с. 615-616].
Дальнейшее формирование функции обеспечения прокурором баланса законных интересов государства, общества, хозяйствующих субъектов и прав граждан в сфере экономической деятельности продолжилось в результате Судебной реформы 1864 г., осуществленной Александром II, и было напрямую связано с попыткой реализации в России французской теории «общественного порядка».
Как отмечал Н.В. Муравьев, «по этой теории, все, чем в законах постановлено ради общественного порядка (государственной пользы, общего блага и проч.), все, что поэтому не может быть окончательно разрешено соглашением частных лиц между собою, чем они не могут распорядиться по своей частной воле или усмотрению - все это подлежит ведению суда не иначе, как с участием прокуратуры. Она вступается в судебную борьбу, или сама ведет ее во имя публичных интересов, представительство которых кладет на всю прокурорскую деятельность безличный отпечаток действий, чуждых всякой выгоды, расчета или своекорыстия» [7, с. 7].
Вместе с тем, следует отметить, что объем полномочий прокурора вне уголовно-правовой сферы был достаточно узок и ограничивался надзором за рассмотрением гражданских дел в присутственных местах губерний и Сенате, принесением протестов на решения суда по делам, связанным с интересами казны и брачным делам, а также дачей заключений по ограниченному кругу дел. А.Ф. Кони отмечал, что «лица прокурорского надзора приобретают особое значение, соединяя обязанности обвинителя и во многих отношениях функции дореформенного губернского прокурора, упразднение должности которого является ошибкой составителей Судебных уставов» [5, с. 511].
В 1864 г. Министру юстиции были предоставлены существенные полномочия в плане надзора за судебными местами и определены способы его осуществления, вплоть до ревизии судебных мест. В Судебных уставах выделялось пять видов надзора за судебными органами: надзор со стороны председателя каждого судебного места; прокурорский надзор; надзор со стороны высших, в порядке подчиненности, судебных установлений над низшими; общий надзор за всеми судебными органами, кроме
11РОЛОГ:
Колесников Е.В. Прокурор в арбитраже: Kolesnikov RV. The fr^rator m Aibrtratrnn
прокурорского института, со стороны кассационных департаментов Сената; общий надзор за всеми судебными органами, в том числе прокуратурой, со стороны министра юстиции [10, с. 30].
Следует отметить, что пунктом 135 Учреждения судебных установлений от 20 ноября 1864 г. устанавливалось, что «предметы занятий лиц, коим вверен прокурорский надзор, ограничиваются делами судебного ведомства» [4, с. 351].
Дальнейшее развитие экономических отношений в конце XIX века повлекло за собой существенное увеличение количества судебных споров хозяйствующих субъектов. Были увеличены штаты судебных органов. Это повлекло за собой и увеличение штатов и в органах прокуратуры.
В начале XX века государство действовало в особых условиях. Войны (Русско-японская, Первая мировая), революционные выступления (1905—1907 гг.), действия террористических групп накладывали свой отпечаток на действия государства. В это время возрастает роль прокурорского надзора, причем не только по политическим делам. В ходе аграрной реформы П.И. Столыпина в 1906 году крестьянство было уравнено в правах с другими сословиями, что позднее повлекло за собой увеличение количества судебных споров.
Вместе с тем, к началу 1917 года участие прокурора в гражданском судопроизводстве сохранилось путем дачи заключения по ограниченной категории дел: по вопросам о пререканиях между судебными и правительственными установлениями; по спорам о подлоге; по делам брачным и о законности рождения, когда в них нет ответчика; по делам о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц административного ведомства и служащих по выборам, а также о взыскании убытков с чинов судебного ведомства.
После событий осени 1917 года на смену государственным институтам, поддерживавших интересы самодержавия и «имущих классов», пришли революционные институты диктатуры пролетариата. Новая власть решительно начала ломать прежний уклад и выстраивать собственную систему государственных институтов.
24 ноября 1917 года Советом Народных Комиссаров Декретом о суде № 1 были упразднены «.доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского над-зора»5. В условиях военного положения необ-
5 СУ РСФСР. 1917. № 4. Ст. 50.
ходимость в гражданских институтах власти отсутствовала. Революционные Трибуналы на время заменили действовавшие до этого институты. Диктатура пролетариата не предусматривала иных механизмов соблюдения интересов государства, общества и граждан.
Однако после завершения гражданской войны возникающие в молодом советском государстве новые экономические отношения требовали переосмысления механизмов правового регулирования. Прежние заявления об абсолютно новой системе государственных органов остались в прошлом. Новая власть вынуждена была использовать положительный опыт свергнутой власти.
26 мая 1922 г. III сессия ВЦИК IX созыва приняла Положение о прокурорском надзоре, в котором указывалось, что государственная прокуратура учреждается в целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью6. В Основах судоустройства Союза ССР и союзных республик от 29 октября 1924 года полномочия прокуроров союзных и автономных республик были заимствованы из Положения о прокурорском надзоре с небольшим дополнением, что прокуратура ограждает интересы трудящихся по гражданским делам. Об интересах общества, а также хозяйствующих субъектов в данных нормах речь не шла.
Работа прокуроров на местном, губернском уровне была регламентирована «Временной инструкцией губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокурора», утвержденной Циркуляром Народного комиссариата юстиции РСФСР от 29 июля 1922 года.
Параграф 1 Временной инструкции предусматривал, что, «являясь органом надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц, прокурор проявляет этот надзор во всех случаях, когда имеется налицо нарушение закона или такое бездействие, которое грозит интересам пролетарского государства»7.
Параграф 13 предусматривал участие прокурора в гражданском процессе в случаях, установленных законом, а также когда это бу-
6 СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424.
7 Временная инструкция губернским проку-
рорам об общих задачах, возлагаемых на проку-
рора: циркуляр НКЮ РСФСР от 29 июля 1922 г.
№ 67 // Еженедельник Советской юстиции. 1922. № 28. С. 14.
ПРОЛОГ:
Колесников Е.В. Прокурор в арбитраже: K^ksmlcOT RV Tte йтегс^от m Abitraton
дет признано прокурором необходимым8. Помимо этого, было предусмотрено право прокурора на кассационное и надзорное опротестование решений и определений по гражданским делам.
Одновременно воссоздавалась система судебных органов. Вместе с судами общей юрисдикции образовывались специализированные суды. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 21 сентября 1922 года утверждено «Положение о порядке разрешения имущественных споров между государственными учреждениями и предприятиями»9. Устанавливалось, что имущественные споры между государственными предприятиями и учреждениями подлежат рассмотрению Высшей арбитражной комиссией при Совете Труда и Обороны РСФСР, а на местном уровне - арбитражными комиссиями при областных экономических совещаниях.
Согласно ст. 94 Положения о Судоустройстве Р.С.Ф.С.Р. от 11 ноября 1922 года, образуемые для разрешения споров о земле и имущественных споров между государственными органами земельные и арбитражные комиссии, действовали согласно опубликованным о них положениям и в порядке надзора подчинялись Народному Комиссариату Юстиции и его органам: на местах - пленарным заседаниям губернских судов и прокурорскому надзору, в центре - Верховному Суду и Прокурору Республики (ст. ст. 4, 5, пп. 2 ст. 60 Положения).
В соответствии с данным Положением, 14 марта 1923 года были утверждены Правила производства дел в арбитражных комиссиях. Согласно ст. 42 Правил, право общего надзора за деятельностью Высшей Арбитражной Комиссии и областных арбитражных комиссий было возложено на Народного комиссара Юстиции. Учитывая, что в тот период органы прокуратуры являлись составной частью Наркомата юстиции, надзор за деятельностью арбитражных комиссий осуществляла непосредственно прокуратура.
Статья 9 Положения о Народном комиссариате юстиции, утвержденного Декретом ВЦИК от 1 февраля 1923 г., предусматривала, что на отдел прокуратуры возлагалось осуществление надзора от имени государства за действиями всех органов власти, хозяйственных учреждений и граждан, а также наблюдение за ведением за границей гражданских дел, в коих было заинтересовано Правительство РСФСР10.
8 Там же. С. 15.
9 СУ РСФСР. 1922. № 39. Ст. 769.
10 СУ РСФСР. 1923. № 10. Ст. 120.
С образованием Союза ССР вместе с другими государственными органами была учреждена прокуратура Верховного Суда СССР, которая должна была исполнять задачи утверждения революционной законности.
В пункте 28 Наказа Верховному суду Союза ССР, утвержденного постановлением ЦИК СССР от 14 июля 1924 года, предусмотрено, что если постановление или решение Верховного суда одной союзной республики затрагивает интересы другой союзной республики, то прокурор последней может опротестовать означенное постановление или решение путем представления в Верховный Суд СССР с одновременным немедленным докладом ЦИК республики, интересы которой он представляет11. Таким образом новая власть фактически впервые начала использовать понятие «интерес», требующий защиты в рамках прокурорской деятельности.
Можно выделить в качестве отдельной специфику прокурорского надзора за законностью того периода - наделение прокуроров полномочиями по осуществлению надзора за законностью деятельности юрисконсультов.
Постановлением СНК РСФСР от 30 марта 1927 года в целях объединения юрисконсультов учреждений и предприятий в их практической работе, а также выявления вопросов, требующих правового регулирования, при местных прокурорах создавались совещания, действовавшие согласно инструкциям Прокурора Республики12. Полагаем, что именно через данный институт органы прокуратуры могли осуществлять защиту интересов общества и хозяйствующих субъектов, при этом не участвуя в судопроизводстве.
Отметим, что в состав упомянутых совещаний при местных прокурорах входили представители краевого, областного и губернского суда, арбитражных и земельных комиссий. В ходе совещаний заслушивались доклады юрисконсультов об их деятельности в целях разрешения встречающихся на практике вопросов и установления единообразия истолкования применения законов13.
Наделение прокурора полномочиями возглавлять такие совещания фактически избавляло его от необходимости самому уча-
11 СЗ СССР. 1924. № 2. Ст. 25.
12 Об юрисконсультах государственных учреждений и предприятий и кооперативных организаций и о надзоре за их деятельностью: постановление СНК РСФСР от 30 марта 1927 г.// СУ РСФСР. 1927. № 36. Ст. 238.
13 Советская прокуратура: Сборник документов. М.: Юридическая литература, 1981. С. 77.
ПРОЛОГ:
Колесников Е.В. Прокурор в арбитраже: Kolesnikov RV. Tte Prosecutor m Arbitration:
ствовать в судебных заседаниях. Достаточно было обсудить конкретные вопросы о подаваемом иске с юрисконсультом учреждения, которое будет обращаться в арбитражную комиссию, причем с непосредственным участием представителя последней.
Тем самым, учитывая полномочия прокурора по надзору за законностью деятельности юрисконсультов и за деятельностью арбитражных комиссий, действовавшая система превращала непосредственное участие в рассмотрении дел в арбитражных комиссиях в простую формальность. Очевидно, что такая ситуация складывалась, в том числе, ввиду острой нехватки специалистов с высшим юридическим образованием.
Следующее закрепление в законодательстве вопросов защиты прокурором интересов государства и общества состоялось в 1929 году. В Положение о Верховном суде Союза ССР от 24 июля 1929 г. были включены нормы, касающиеся наблюдения Прокурором Союза ССР за нарушением интересов других союзных республик (п. 59 б), 67 з) и пр.).14
Далее в Постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 26 августа 1929 года «О проведении опыта по расширению прав и обязанностей низовых органов юстиции в опытно-показательных округах» было предусмотрено, что органы прокуратуры таких округов освобождались от постоянного участия в судебных заседаниях по рассмотрению кассационных дел, ограничив таковое делами, особо важными с точки зрения интересов государства и трудящихся (п. 13)15.
3 мая 1931 г. было утверждено Положение о Государственном арбитраже, которым надзорные функции прокуратуры в отношении арбитражных комиссий передавались другим органам. Согласно п. 12 Положения, надзор за деятельностью государственного арбитража был возложен на Совет труда и обороны, экономические советы (совещания) союзных республик, советы народных комиссаров автономных республик, краевые и областные исполнительные комитеты, по принадлежности16.
В Постановлении ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении прокуратуры Союза ССР» было отражено, что «...прокуратура учреждается в целях укрепления социалистической законности и должной охраны общественной собственности от покушений противообщественных элементов»17.
14 СЗ СССР. 1929. № 50. Ст .445.
15 СУ РСФСР. 1929. № 67. Ст. 662.
16 СУ СССР. 1931. № 26. Ст. 203.
17 СЗ СССР. 1933. № 40. Ст. 239.
Далее Положением о прокуратуре Союза ССР от 17 декабря 1933 г.18 на прокуратуру Союза ССР в целях осуществления надзора за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями было возложено право требовать для просмотра судебные дела любой стадии производства, а также дела, законченные производством; опротестовывать решения судов в вышестоящие судебные инстанции и приостанавливать их исполнение, а также требовать решений судов в порядке надзора.
Приказом по Прокуратуре СССР № 76 от 25 марта 1934 года была реорганизована структура органов прокуратуры как в центре, так и на местах. Существовавшая структура, характеризующаяся функциональным построением отдельных частей, отрывом работы по наблюдению за законностью от судебной деятельности была признана неэффективной, как не обеспечивающая правильное, своевременное и необходимое по своему качеству разрешение стоящих перед прокуратурой задач, лишенная необходимой конкретности и оперативности19.
Разделение на общий и судебный надзор было ликвидировано. Каждый оперативный отдел стал осуществлять весь комплекс задач. Вместе с тем были созданы специальные сектора наблюдения: по делам промышленности; сельского хозяйства; торговли, кооперации и финансов; административно-судебного и культурного строительства, а также по судеб-но-бытовым делам (п. III)20.
Конституция СССР 1936 года повысила роль и значение прокурорского надзора, возложив на Генерального прокурора СССР высший надзор за точным исполнением законов всеми Министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как и отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР (ст. 113).
Статья 15 Закона СССР «О судопроизводстве СССР, Союзных и автономных республик» от 16 августа 1938 года21 предусматривала, что решения и определения всех судов, кроме Верховного суда СССР и Верховного суда союзных республик, могут быть опротестованы прокурором в вышестоящий суд.
Во время Великой Отечественной войны в условиях военного положения стали дей-
18 СЗ СССР. 1934. № 1. Ст. 2-а, 2-б.
19 Советская прокуратура: Сборник документов. М.: Юридическая литература, 1981. С. 109.
20 Там же. С. 109-110.
21 Ведомости Верховного Совета СССР, 1938,
№ 11.
ПРОЛОГ:
Колесников Е.В. Прокурор в арбитраже: Kolesnlkov RV Tte йге^от m Abrtraton
ствовать военные трибуналы для обеспечения общественного порядка и государственной безопасности. По понятной причине организация и деятельность органов прокуратуры была сосредоточена именно на этих задачах. Совместно с другими государственными органами прокуратура принимала активное участие в деятельности Чрезвычайной Государственной Комиссии по установлению и расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков и их сообщников, причиненного ими ущерба гражданам, колхозам, общественным организациям, государственным предприятиям и учреждениям. Результаты расследований ЧГК легли в основу доказательств обвинения на Нюрнбергском трибунале и в рамках других процессов.
В послевоенное время вопросам защиты интересов государства, общества, хозяйствующих лиц и граждан было вновь уделено отдельное внимание как в законодательстве СССР, так и ведомственных актах прокуратуры СССР.
Например, Приказом Генерального прокурора СССР № 128 от 17 июля 1946 года «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов»22 всем прокурорам предписано организовать работу по общему надзору таким образом, чтобы в центре внимания прокуроров всегда находились вопросы борьбы с разбазариванием общественной собственности промышленных предприятий, в органах госторговли и кооперации, в колхозах и совхозах.
В приказе Генерального прокурора СССР от 1 июня 1950 года № 106 отмечалось, что правильное разрешение судами гражданских дел, в которых затрагиваются права и законные насущные интересы государственных, общественных, колхозных и кооперативных организаций, а также отдельных граждан, имеет большое политическое значение. Качество судебных решений и их стабильность в значительной мере зависят от состояния прокурорского надзора23.
Процессуальное законодательство союзных республик также предусматривало широкие полномочия прокурора. Так, статья 41 ГПК РСФСР закрепляла право прокурора предъявлять иск или вступать в дело в любой стадии процесса, если этого требовала охрана государственного или общественного интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан.
22 Советская прокуратура: Сборник документов. М.: Юридическая литература, 1981. С. 135.
23 Социалистическая законность. 1950. № 9.
Указанием Генерального прокурора СССР от 29 апреля 1977 г. № 7/13 «Об усилении надзора за исполнением хозяйственного законода-тельства»24 начальникам управлений и отделов Прокуратуры СССР, прокурорам республик, краев, областей предписывалось координировать работу по предупреждению и выявлению нарушений законности в хозяйственной деятельности с органами юстиции и арбитража.
В Законе СССР от 30 ноября 1979 г. № 1162-Х «О прокуратуре СССР»25 были определены задачи прокуратуры (ст. 2). Предусмотрено, что деятельность прокуратуры СССР направлена на всемерное укрепление социалистической законности и правопорядка и имеет задачей охрану от всяких посягательств общественного строя СССР, его политической и экономической систем; социально-экономических, личных прав и свобод граждан, а также прав и законных интересов государственных предприятий, учреждений и организаций, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций.
В статье 32 Закона о прокуратуре СССР закреплялись полномочия прокурора в рамках надзора за исполнением законов при рассмотрении дел в судах. Среди прочего предусматривалось, что прокурор участвует в судебном разбирательстве дел по первой инстанции, в кассационном и надзорном порядке; дает заключения по вопросам, возникающим при рассмотрении дел или по существу дела в целом; опротестовывает незаконные и необоснованные решения и определения суда. Позднее эта же норма была включена в статью 26 Положения о военной прокуратуре, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 августа 1981 г. № 5402-Х26.
На необходимость применения иска как одного из важных средств прокурорского реагирования на нарушение государственного и общественного интереса ориентировали Указание Прокурора СССР от 31 декабря 1980 г. № 7/58 «О порядке применения предостережения о недопустимости нарушения закона» и Информационное письмо Прокуратуры Союза ССР от 4 июля 1982 г. № 7д-97-5 «О практике применения предостережения о недопустимости нарушения закона»27.
24 Советская прокуратура: Сборник документов. М.: Юридическая литература, 1918. С. 222 - 223.
25 Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 843.
26 Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 32. Ст. 956.
27 Сборник приказов прокуратуры Союза ССР. 2-е изд. / отв. ред. А.Я. Вышинский. М., 1982. С. 232.
ПРОЛОГ:
Колесников Е.В. Прокурор в арбитраже: Kolesnikov RV The Prosecutor m Arbitration:
Право прокурора на предъявление иска в арбитраж в интересах государства и общества было законодательно отдельно закреплено в 1987 году. Указом Президиума Верхового Совета СССР от 16 июня 1987 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон СССР "О прокуратуре СССР"»28 пункт 8 статьи 23 был дополнен словами «направляет в интересах государственных, кооперативных и других общественных организаций исковые заявления в суд и государственный арбитраж». В декабре 1987 года право прокурора на обращение в государственный арбитраж с иском было зафиксировано в статье 12 Закона СССР от 30 ноября 1979 года «О государственном арбитраже СССР»29.
Оценивая в общем работу прокурора в этот период истории, уместно упомянуть оценку Генерального прокурора СССР А.Я. Сухарева, который отмечал, что «прокуратура постепенно становилась придатком командно-бюрократической системы управления, размывалась ее централизованная и независимая сущность» [9, с. 193].
Таким образом, органы прокуратуры с момента их создания в России и до современного этапа развития, принимая участие в разрешении споров в сфере экономической деятельности, играли существенную роль в защите исключительно государственных ин-
тересов. Интересы общества, хозяйствующих субъектов и граждан в сфере экономической деятельности при наличии спора рассматривались лишь через призму государственного интереса.
Иерархия интересов участников экономической деятельности при разрешении споров была несбалансирована, не учитывала интересов всех участников экономических отношений. Существенную роль в таком положении играла как общая политическая ситуация в стране, так и непосредственная конкуренция прокурора с другими участниками экономических отношений. В качестве примера можно привести исключение прокурора из состава лиц, участвующих в рассмотрении дел в коммерческих судах по настоянию купеческого сословия, так как участие прокурора, по их мнению, существенно замедляло судопроизводство. Баланс интересов определяется как качество правоотношений между субъектами, находящимися в состоянии сотрудничества и получающими определенную взаимную выгоду. Однако сотрудничество, как таковое, при разрешении споров в сфере экономической деятельности в рамках реализации принципа баланса интересов в деятельности органов прокуратуры исследованного периода не предусматривалось действующим законодательством.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Апелляция в экономическом правосудии. Россия, Вятка, Киров / редакционный совет: В.А. Устюжанинов и др. — Киров: Второй арбитражный апелляционный суд, 2016. — 303 с.
2. Бессарабов В.Г. Становление и развитие российской прокуратуры // Российская прокуратура: история и современность (посвящается 290-летию прокуратуры России): сб. материалов семинара / под общ. ред. проф. А.В. Бриллиантова. — М.: Академия Генеральной Прокуратуры РФ, 2012. — С. 3 — 15.
3. Законодательство Петра I / отв. ред. Т.Е. Новицкая, А.А. Преображенский. — М.: Юрид. лит., 1997. - 880 с.
4. Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Под сенью русского орла. Российские прокуроры. Вторая половина XIX — начало XX в. — М.: Российская политическая энциклопедия (РОСПЭН), 1996. — 427 с.
5. Кони А.Ф. Избранные труды и речи. — М.: Издательство Юрайт, 2013. — 589 с.
6. Марков П. О прокурорском надзоре в гражданских делах // Журнал министерства юстиции. — 1864. — Т. 20. — № 6. — С. 605 — 626.
7. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Пособие для прокурорской службы. Том 1. Прокуратура на Западе и в России. — Москва: Университетская типография, 1889. — 554 с.
8. Памятники русского права / под ред. К.А. Софроненко. — М., 1961. Вып. 8. — 668 с.
9. Сухарев А.Я. Избранные труды. — М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2017. — 340 с.
10. Холявицкая Н.Э. Был ли суд независим после реформы 1864 г. // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. — 1993. — № 4. — С. 24 — 34.
28 Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 843.
29 Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 1. Ст. 3.
ПРОЛОГ
REFERENCES
1. Appeal in Economic Justice. Russia, Vyatka, Kirov; editorial board: V.A. Ustyuzhaninov and others [Apellyatsiya vekonomicheskom pravosudii. Rossiya, Vyatka, Kirov]. Kirov, 2016. 303 p. (In Russ.).
2. Bessarabov V.G. Formation and Development of the Russian Prosecutor's Office [Stanovleniye i razvitiye rossiyskoy prokuratury]. Rossiyskaya prokuratura: istoriya i sovremennost' (posvyashchayetsya 290-letiyu prokuratury Rossii): sbornik materialov seminara (Russian Prosecutor's Office: History and Modernity (Dedicated to the 290th Anniversary of the Russian Prosecutor's Office): collection of articles). Moscow, 2012. Pp. 3 - 15. (In Russ.).
3. Legislation of Peter I; ed. by T.E. Novitskaya, A.A. Preobrazhensky [Zakonodatel'stvo Petra I]. Moscow, 1997. 880 p. (In Russ.).
4. Zvyagintsev A.G., Orlov Yu.G. Under the Aegis of the Russian Eagle. Russian Prosecutors. Second Half of the 19th - Early 20th Century [Pod sen'yu russkogo orla. Rossiyskiye prokurory. Vtoraya polovina XIX — nachalo XX v.]. Moscow, 1996. 427 p. (In Russ.).
5. Koni A.F. Selected Works and Speeches [Izbrannyye trudy i rechi]. Moscow, 2013. 589 p. (In Russ.).
6. Markov P. On Prosecutor's Supervision in Civil Cases [O prokurorskom nadzore v grazhdanskikh delakh]. Zhurnal ministerstva yustitsii — Journal of the Ministry of Justice. 1864. Vol. 20. Issue 6. Pp. 605 — 626. (In Russ.).
7. Muravyov N.V. Prosecutor's Supervision in its Structure and Activities. A Guide for the Prosecution Service [Prokurorskiy nadzor vyego ustroystve i deyatel'nosti. Posobiye dlya prokurorskoy sluzhby]. Volume 1. Prosecutor's Office in the West and in Russia. Moscow, 1889. 554 p. (In Russ.).
8. Historical Sources of Russian law; ed. by K.A. Sofronenko [Pamyatnikirusskogo prava]. Vol. 8. Moscow, 1961. 668 p. (In Russ.).
9. Sukharev A.Ya. Selected Works [Izbrannyye trudy]. Moscow, 2017. 340 p. (In Russ.).
10. Kholyavitskaya N.E. Was the Court Independent after the 1864 Reform? [Byl li sud nezavisim posle reformy 1864 g.]. Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya 11: Pravo — Bulletin of Moscow University. Series 11: Law. 1993. Issue 4. Pp. 24 — 34. (In Russ.).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Колесников Евгений Викторович (Москва) — преподаватель кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), адвокат Адвокатской палаты Московской области (125993, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, e-mail: [email protected]).
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Kolesnikov, Evgeny V. (Moscow) — Lecturer, Department of Organization of Judicial, Prosecutorial and Investigative Activities, Kutafin Moscow State Law University, Lawyer of the Moscow Region Bar (Sadovaya-Kudrinskaya st., 9, Moscow, 125993, e-mail: [email protected]).
ПРОЛОГ
