CC BY
14ПРОИЗВОЛ НЕРАВНОГО ПОДХОДА К ФОРМИРОВАНИЮ СЛУЖБЫ ФИНАНСОВОГО УПОЛНОМОЧЕННОГО: УЧЁТ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЯ ФИНАНСОВЫХ УСЛУГ ПРИ РАССМОТРЕНИИ В ДОСУДЕБНОМ ПОРЯДКЕ ЕГО ЗАЯВЛЕНИЯ
О ВЗЫСКАНИИ СУММЫ СТРАХОВОГО ВОЗМЕЩЕНИЯ ПО ДОГОВОРУ ОСАГО ЕГОРОВА Ольга Александровна,
аспирант кафедры гражданского и административного судопроизводства ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия». E-mail: olga_0_00@mail.ru
Краткая аннотация: В публикации изучается вопрос о нормативном регулировании деятельности финансового уполномоченного при рассмотрении им на досудебной стадии заявления потребителя финансовой услуги, обращённого к финансовой организации (страховой компании), о взыскании суммы страхового возмещения по договору ОСАГО. В частности, изучается вопрос, фактически препятствующий реализации надлежащей правовой процедуры защиты прав потребителя финансовой услуги, связанный с отсутствием в системе Службы финансового омбудсмена, уполномоченного на рассмотрение подобных обращений потребителей в досудебном порядке, представителей организаций, защищающих их права.
Abstract: the publication examines the issue of regulatory regulation of the activities of the financial Commissioner when he considers at the pre-trial stage of the application of a consumer of financial services, addressed to a financial organization (insurance company), to recover the amount of insurance compensation under the CTP agreement. In particular, we study the question, actually impede the realization of due process of law consumer protection financial services are associated with a lack in the system of Services of the financial Ombudsman, the Commissioner for consideration of such consumers in the pretrial order, representatives of organizations protecting their rights.
Ключевые слова: финансовый уполномоченный, потребитель, договор ОСАГО, разрешение спора, судебный порядок, защита, процедура, формирование, Служба финансового уполномоченного, судебное разбирательство.
Keywords: financial Commissioner, consumer, CTP agreement, dispute resolution, judicial procedure, protection, procedure, formation, financial Commissioner's Service, court proceedings.
Разрешение страховых споров в судебном порядке занимает, если не самое распространённое место, то значительную область. Постоянно возрастающее количество ежегодно рассматриваемых в судах страховых дел требует от законодателя мер реформирования действующих порядков их разрешения с одновременной актуализацией применения внесудебных процедур их разрешения.
Значимым таким событием стало принятие и поэтапное введение в действие Федерального закона от 4 июня 2018 года №123-ФЗ «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» (далее Закон о финансовом уполномоченном) [1, 2]. Данный нормативный акт ввёл в правовое поле новую должностную единицу, уполномоченную на внесудебное (досудебное) разрешение споров между потребителями финансовых услуг и оказавшими им финансовые услуги финансовыми организациями, - финансового уполномоченного (финансового омбудсмена). Введение Закона о финансовом уполномоченном потребовало внесения изменений в отдельные законодательные акты, действующие в Российской Федерации [3]. Необходимо отметить, что зарубежные внесудебные процедуры разрешения конфликтов также используют этот институт. К примеру, «Служба финансового омбудсмена действует в Великобритании, в Австралии - Служба кредитного омбудсмена и финансового омбудсмена; в Италии - Служба омбудсмена по финансовым и банковским вопросам» [4].
Как следует из пояснительной записки к проекту Закона о финансовом уполномоченном, «в мировой практике институт финансового омбудсмена является независимым (общественным) органом рассмотрения споров, возникающих между финансовыми организациями и их клиентами - физическими лицами. Опыт нескольких европейских стран, в частности, Великобритании, Ирландии, Германии, показывает, что незначительные вопросы по не-
большим суммам споров вполне могут быть решены в рамках института финансового омбудсмена (уполномоченного). Это позволяет облегчить бремя работы для финансовых организаций, экономит издержки и время потребителя, надзорного органа, а также позволяет избежать обращения в суд. Кроме того, анализ международной практики по данному вопросу показывает, что введение института финансового омбудсмена (уполномоченного) существенно улучшает защищённость граждан при получении финансовых услуг, значительно упрощает досудебное разрешение споров между гражданами и финансовыми организациями, а кроме того, повышает финансовую грамотность населения и снижает социальное напряжение, вызванное недовольством качества финансовых услуг, в том числе в случае закредитованности населения» [5].
Законом о финансовом уполномоченном достаточно существенно видоизменено досудебное разрешение спора между страхователем (гражданином) и страховой компаний относительно выплаты последней страхового возмещения по договору ОСАГО. С 1 июня 2019 года действующие правовые установления, изложенные в Законе о финансовом уполномоченном, обязывают страхователя перед обращением в суд к страховой компании с указанными требованиями пройти внесудебное разрешение страхового конфликта путём обращения к финансовому уполномоченному. Прохождение данного порядка урегулирования спора признано обязательным, без осуществления которого право на судебную защиту не реализуемо. Необходимо отметить, что по ранее действовавшим нормам страхового законодательства страхователю было достаточно обратиться к страховой компании с досудебной претензией, содержащей требования о выплате (доплате) страхового возмещения, дождаться ответа на свою претензию (к примеру, «отказного» ответа), и затем уже обращаться в суд. По новым введённым Законом о финансовом уполномоченном легальным установлениям, страхователь в обяза-
Гоажданский процесс; арбитражный процесс
тельном порядке должен обратиться на досудебном этапе к финансовому омбудсмену, уполномоченному на рассмотрение аналогичных требований. Несоблюдение этого обязательного досудебного порядка урегулирования спора влечёт за собой негативные для страхователя процессуальные последствия:
- либо возвращение искового заявления (на стадии решения вопроса о принятии искового заявления к производству суда),
- либо оставление искового заявления без рассмотрения (в случае, если несоблюдение обязательного досудебного урегулирования спора будет установлено после принятия искового заявления к производству суда).
Вопрос об эффективности и целесообразности юридических урегулирований о порядке деятельности финансового омбуд-смена нередко уже становился объектом теоретических исследований [6, 7, 8]. «Введение института финансового уполномоченного было связано с несколькими взаимосвязанными факторами: развитие рынка финансовых услуг, появление на финансовом рынке различных финансовых организаций, оказывающих потребителям финансовые услуги, увеличение обращений потребителей финансовых услуг с жалобами на финансовые организации по поводу оказания финансовых услуг» [9, с.9].
Вместе с тем, очевидно одно: сущность свободы потребителя финансовых услуг в сфере страховых правоотношений, заключающейся в праве на выбор своей концепции действия, в связи с принятием Закона о финансовом уполномоченном сводится к минимуму ввиду предусмотренной обязательности прохождения внесудебной процедуры урегулирования такого спора путём обращения к финансовому уполномоченному. «Гарантированная принципом надлежащей правовой процедуры свобода включает в себя право гражданина на свободное использование всех своих способностей, на свободное их приложение любыми, соответствующими закону способами» [10, с. 26].
Исходя из этого, интересным представляется вопрос, может ли гарантировать более полную защиту гражданских прав и свобод потребителей финансовых услуг ныне действующий Закон о финансовом уполномоченном по сравнению с ранее действовавшим федеральным законодательством в сфере страховых правоотношений?
Безусловно, законодателю весьма затруднительно идеально сформулировать юридическую норму таким образом, чтобы содержащееся в ней правовое регулирование устраивало всех субъектов правоотношений, подпадающих под её действие. Правовые установления не должны быть слишком «всеобъемлющими», ни слишком «узкими», поскольку это усложняет процесс регулирования и правоприменения. Вместе с тем, это не исключает необходимость формулирования правовой нормы с наибольшей степенью обеспечения равноправного похода со стороны закона к гражданам.
Применительно к правовому регулированию деятельности финансового омбудсмена, как следует из текста нормативного
правового акта, его закрепляющего, нет обоснования для суждения того, что клаузула о равной защите потребителя (гражданина) со стороны закона соблюдена.
Как отмечено, финансовый омбудсмен уполномочен на рассмотрение требований потребителя финансовых услуг, обра-щённых к оказавшим им финансовые услуги финансовым организациям (страховым компаниям).
В своей деятельности финансовый омбудсмен автономен, что следует из части 4 статьи 2 Закона о финансовом уполномоченном, и предполагает его независимость от органов государственной власти, органов государственной власти субъектов федерации, органов местного самоуправления, Банка России, должностных лиц и организаций. За решение, принятое финансовым омбудсме-ном, за исключением случая вынесения им заведомо незаконного решения, имущественная ответственность на него возложена быть не может, что следует из части 4 статьи 26 Закона.
Служба финансового уполномоченного в Российской Федерации имеет свою структуру, которая определена в статье 6 Закона о финансовом уполномоченном. Согласно данной правовой норме, главный финансовый уполномоченный, финансовые уполномоченные в сферах финансовых услуг, Совет Службы, служба обеспечения деятельности финансового уполномоченного, экспертный совет Службы входят в состав структуры Службы финансового уполномоченного.
Организации, представители которых входят в состав Совета Службы, поименованы в части 1 статьи 7 Закона. К ним отнесены: Банк России, Правительство Российской Федерации, саморегулируемые организации в сфере финансового рынка, объединяющие страховые организации, ассоциации (союзы) кредитных организаций, иные саморегулируемые организации на финансовом рынке, члены которых являются финансовыми организациями. К примеру, от Банка России в состав Совета Службы входят пять представителей, от Правительства Российской Федерации - три представителя, один представитель от саморегулируемых организаций в сфере финансового рынка, объединяющие страховые компании; по два представителя включаются в указанный состав от ассоциаций (союзов) кредитных организаций и от иных саморегулируемых организаций. Экспертный совет Службы в Совете Службы представляет один представитель.
В состав Совета Службы входит и главный финансовый уполномоченный.
Фонд финансирования деятельности уполномоченного на финансовом рынке защищать формируется за счёт имущественных взносов, вносимых его учредителем - Банком России, а также финансовыми организациями. При этом размеры имущественных взносов Банка России определяются Советом директором Банка России (часть 2 статьи 10 Закона). Для финансовых организаций уплата финансовых взносов, имеющая целью обеспечение деятельности Службы финансового омбудсмена, в качестве обязанности закреп-
лена в части 1 статьи 11 Закона.
Таким образом, модель управления институтом финансового уполномоченного предусмотрена следующая: состав Совета службы финансового уполномоченного включаются представители Банка России, Правительства Российской Федерации, банковских ассоциаций, саморегулируемых организаций на финансовом рынке; существование и реализация деятельности Службы базируется на денежных взносах, уплачиваемых в том числе финансовыми организациями, соответствующая обязанность для которых прямо предусмотрена законом.
Примечательно, что в системе финансового уполномоченного, в принципе, нет представителей организаций, защищающих права потребителей финансовых услуг.
Исходя из этого, возникает вопрос: указанные участники финансового рынка, фактически являясь его профессиональными субъектами, в случае оценки обоснованности требований потребителя финансовых услуг, в первую очередь, чьи интересы будут защищать и отстаивать: своих «лоббистов», за счёт которых они существуют, или защищать права потребителя, рассчитывающего на получение денежных средств за счёт этих организаций?
Представляется, что законодательно вопрос о сбалансированности представления интересов обоих сторон конфликта (потребителя финансовых услуг и финансовой организации) не достаточно урегулирован.
Отсутствие представителей «слабой» стороны страховых правоотношений, нередко не разрешающихся на досудебном этапе возникновения конфликта, представляется законодательным «упущением», поскольку отсутствие этой пропорции (представителей представляемых сторон) не позволяет оценить (и принять во внимание) возможные к высказыванию такими представителями суждений о надлежащей (или ненадлежащей) форме защиты прав по-Библиография:
требителя, предоставляемой омбудсменом.
Такой законодательный пробел подлежит преодолению путём внесения изменений в соответствующие нормы Закона о финансовом уполномоченном с введением в штат Службы финансового уполномоченного представителей организаций, защищающих права потребителей, что более или менее приведёт к равноправному положению всех заинтересованных субъектов, исключив доминирование любого из них.
Инкорпорация представителей потребителей финансовых услуг в Службу финансового уполномоченного не только способствует восприятию осуществляемой омбудсменом правовой процедуры как объективно надлежащей, с возможной «надзорной» составляющей со стороны таких представителей, но и позволит исключить очерчивающуюся мысль о необоснованном объёме вмешательства государства в формирование структуры должностного лица, деятельность которого характеризуется автономностью и независимостью.
Следует отметить, что текст первоначальной редакции Закона содержал положения о том, что в Службу финансового уполномоченного будут входить представители различных организаций и ассоциаций, представляющих и защищающих интересы потребителей. Однако после неоднократных законодательных корректировок проекта, такие положения в окончательную редакцию текста Закона не включены.
Вместе с тем, необходимо учитывать, что отсутствие равенства отношения закона к гражданам, обеспечения гражданам равных условий правовой защиты не позволяет утверждать о наличии в таких правовых реалиях всех значимых аспектов демократического государства. В то же время, правовые гарантии, устанавливаемые государством в сферах любых правоотношений, можно назвать «меркой», позволяющей оценить качество его демократичности и цивилизации.
1. «Российская газета» от 6 июня 2018 года №121.
2. Собрание законодательства Российской Федерации от 11 июня 2018 года №24. Ст. 3390.
3. Федеральный закон от 4 июня 2018 года №133-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившей сиу части 15 статьи 5 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. №24. Ст. 3400.
4. https://www.eurasialegal.info/ (дата обращения: 29 июля 2020 года).
5. Пояснительная записка к проекту федерального закона №517191-6 «О финансовом уполномоченном по правам потребителей услуг финансовых организаций»; текст приведён в соответствии с публикаций на сайте https://base.garant.ru/57711728/ по состоянию на 29 июля 2020 года.
6. Воронов А.Ф. Уполномоченный по правам потребителей финансовых услуг и доступность правосудия: это только начало? // Закон. 2018. №12. С. 135-143
7. Овчинникова Ю.С. Ответственность страховщика за нарушение обязательства: защита прав страхователя // Юрист. 2019. N 5. С. 23-27.
8. Кудрявцева В.П. Подведомственность дел финансовому омбудсмену: встраивание законодательных новелл в научную базу гражданского процессуального права // Арбитражных и гражданский процесс. 2018. №12. С. 3-5.
9. Ручкина Г.Ф. Финансовый уполномоченный в Российской Федерации: некоторые проблемы правового регулирования деятельности // Банковское право. 2019. №5. С. 9.
10. Гольдман Р., Лентовска Э., Франковски С. Верховный Суд США: права и свободы граждан / под ред. Новински М. 2012. Изд.: «БЕГА». Польша. С. 26.
