CC BY
48
Раздел 2. Административная деликтология
ЛЕЩИНА Э.Л., кандидат юридических наук, доцент, [email protected] Кафедра правоохранительной деятельности и национальной безопасности; Южно-Уральский государственный
университет (национальный исследовательский
университет), 454080, г. Челябинск, просп. Ленина, 76
LESHCHINA E.L., Candidate of Legal Sciences, associate professor, [email protected]
Chair of law enforcement activities and national security; South Ural State University (National Research University), Lenin Ave. 76, Chelyabinsk, 454080, Russian Federation
ПРОИЗВОДСТВО ПО РАССМОТРЕНИЮ СЛУЖЕБНЫХ ДИСЦИПЛИНАРНЫХ СПОРОВ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Аннотация. В статье рассматривается служебный спор о законности наложения дисциплинарного взыскания в органах внутренних дел как вид правового конфликта, правовая категория и административно-процессуальная деятельность уполномоченного руководителя по рассмотрению неурегулированных разногласий с сотрудником, гражданином, ранее проходившим службу, обусловленных убеждением о незаконности и необоснованности дисциплинарного взыскания. Выделены признаки служебного дисциплинарного спора как процессуальной категории и административного производства, определены его цели и задачи, предложена система стадий и этапов процессуальной деятельности по его рассмотрению, раскрыто их содержание. Охарактеризованы основные элементы процессуальной формы административного производства по рассмотрению служебных споров о законности наложения дисциплинарного взыскания, расторжения служебного контракта и увольнения со службы в органах внутренних дел. Обосновав, что в законодательстве о порядке прохождения службы в органах внутренних дел надлежащая процедурно-процессуальная регламентация порядка рассмотрения служебного спора руководителем (начальником) практически отсутствует, автор формулирует предложения по восполнению имеющихся правовых пробелов. Условием формирования эффективного механизма разрешения служебных споров названо завершение реформы государственной службы, переход к максимально полной регламентации служебных правоотношений административным законодательством.
Ключевые слова: государственная служба; служебный конфликт; дисциплинарное взыскание; обжалование дисциплинарного взыскания; органы внутренних дел; служебный дисциплинарный спор; административный процесс; административное производство.
Для цитирования: Лещина Э.Л. Производство по рассмотрению служебных дисциплинарных споров в органах внутренних дел // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2021. N 2 (56). С. 16-25.
PROCEEDINGS FOR RESOLVING DISCIPLINARY DISPUTES IN THE INTERNAL AFFAIRS BODIES
Annotation. The official dispute concerning the legality of imposing a disciplinary penalty in the internal affairs bodies as a type of legal conflict, as a legal category, as an administrative procedural activity of the authorized head of the body for regulating unresolved disagreements with an employee or a citizen who previously served or worked in law enforcement agency, due to the belief that the disciplinary penalty is illegal and unjustified, is analyzed in the article. The characteristics of the disciplinary dispute as a procedural category and administrative proceedings are identified, its goals and objectives are determined, the system of stages and steps of the procedural activities for resolving it is proposed, and their content is disclosed. The main elements of the procedural form of administrative proceedings devoted to resolving disputes on the legality of imposing a disciplinary penalty and the procedure for terminating a contract and dismissal from the service in the internal affairs bodies are characterized. Having substantiated the fact that there is practically no proper procedural regulation of the procedure for resolving the dispute by the head (chief) of the body in the legislation regulating the service in the internal affairs bodies, the author of the article formulates the proposals to fill
the existing legal gaps. According to the author's opinion, the condition for establishing the effective mechanism for resolving official disputes is the completion of the civil service reform, the transition to the most complete regulation of official legal relations by administrative legislation.
Keywords: public service; workplace conflict; disciplinary penalty; appeal against disciplinary sanction; internal affairs bodies; disciplinary dispute; administrative procedure; administrative proceedings.
For citation: Leshchina E.L. Proceedings for resolving disciplinary disputes in the internal affairs bodies // Legal Science and Law Enforcement Practice. 2021. No 2 (56). P. 16-25.
Процессуальная деятельность по проверке законности и обоснованности наложения дисциплинарного взыскания осуществляется за рамками производства по дисциплинарному делу, которое уже завершено. При этом у государственного служащего есть статус лица, имеющего дисциплинарное взыскание, либо гражданина, ранее проходившего государственную службу, - в случае расторжения с ним служебного контракта и увольнения со службы. В силу имеющихся правовых установлений приведение в исполнение дисциплинарного взыскания осуществляется независимо от его обжалования, поэтому инициирование государственным служащим (его представителем), прокурором служебного спора о законности дисциплинарного взыскания и его разрешение производятся после приведения дисциплинарного взыскания в исполнение.
Формой выражения противоречий и оснований возникновения и развития правоотношений спора о праве выступают юридические разногласия участников правоотношения как различная оценка ими своих прав и обязанностей, внутреннее психическое отношение к ним и к требованиям, поведению (действиям) противостоящей стороны. Разногласия выражаются в оценочных суждениях и выводах о возможном и должном поведении, о несоответствии (соответствии) этого поведения правам и обязанностям, моделируемым правовой нормой, и объективируются в правовых требованиях и возражениях [1, с. 12].
Возможность оспаривания действий (бездействия) и решений органов публичной власти и их должностных лиц выступает существенным элементом демократии, формой правомерного поведения, конституционной гарантией защиты законных прав и правовых интересов. Специальные правила урегулирования конфликта интересов и разрешения служебных споров содержатся в главе 10 Федерального закона
от 30 ноября 2011 г. N 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»* (далее - Федеральный закон N 342-Ф3). Служебный спор в органах внутренних дел (служебный спор) - неурегулированные разногласия по вопросам, касающимся применения федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере внутренних дел и контракта, между руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченным руководителем и сотрудником органов внутренних дел или гражданином, поступающим на службу в органы внутренних дел либо ранее состоявшим на службе в органах внутренних дел, а также между прямым руководителем (начальником) или непосредственным руководителем (начальником) и сотрудником (ч. 1 ст. 72 Федерального закона N 342-Ф3).
Анализируя содержащиеся в современной научной правовой литературе трактовки понятия «служебный спор» и выделение его признаков, можно убедиться в отсутствии их однозначности. Например, С.В. Линецкий определяет служебный спор как «разногласия субъектов служебных правоотношений по поводу различно понимаемых прав и обязанностей, реализации служебных контрактов, применения и принятия нормативных правовых актов о государственной службе, разрешаемые в порядке определенной правовой процедуры» [2, с. 72]. В то же время очевидно, что служебный спор (как материально-правовая категория) может завершаться «урегулированием разногласий» сторонами в примирительном, переговорном порядке, без вынесения юрисдикционного решения либо спор может прекратиться вследствие
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 49 (ч. I). Ст. 7020.
отказа одной из сторон от своих притязаний. Цель процессуальной деятельности в рамках разрешения правового спора -урегулирование в процессуальной форме разногласий между сторонами и принятие решения.
М.В. Воробьева определяет служебный спор «как разногласия, возникающие в публичной сфере управления, а именно на государственной гражданской службе, между представителем нанимателя и гражданским служащим по вопросам, связанным с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением или прекращением, а также по вопросам, связанным с правовым статусом гражданского служащего, которые могут разрешаться самостоятельно гражданским служащим или с участием его представителя с представителем нанимателя органом по рассмотрению служебных споров или судом» [3, с. 70]. Недостатком данного определения является его общий характер, отсутствие в нем возможных оснований возникновения спора. Эту особенность спора выделяет Е.Б. Лупарев, предлагая понимать административно-правовой спор «как административно-правовое отношение комплексного материально-правового и процессуального характера, выражающееся в наличии противоречий сторон, вызванных конфликтом интересов в сфере государственного управления или несовпадением взглядов на законность и обоснованность организационных действий органов и лиц, наделенных государственно-властными управленческими полномочиями» [4, с. 14]. Концепцию Е.Б. Лупарева для формулирования определения понятия служебного спора используют Н.П. Маюров и Е.Д. Ороева [5, с. 146, 149].
Что касается основных признаков (условий) служебного спора в органах внутренних дел, то в литературе в качестве таковых выделены:
1) наличие неурегулированных разногласий;
2) стороны служебного спора;
3) индивидуальность служебного спора;
4) письменное обращение для разрешения служебного спора [6, с. 217].
Вместе с тем для служебного спора также характерно следующее:
1) служебный спор является формой правового конфликта между участниками государственно-служебных отношений, вызванного различным пониманием субъектами служебных правоотношений своих обязанностей и прав;
2) как правовая категория, охранительное правоотношение служебный спор представляет неурегулированные разногласия государственного служащего или гражданина, ранее проходившего службу (далее - гражданин), с руководителем (начальником), вызванные убеждением о нарушении субъективных прав, свобод и законных интересов служащего (гражданина) в ходе издания актов, совершения юридически значимых действий, вследствие бездействия обязанных лиц, а также различным пониманием сторонами спора своих обязанностей и прав;
3) спор - это процессуальная категория, в процессе он возникает, движется и находит свое разрешение. Вне процесса спора не существует [7, с. 21].
Для полноты характеристики служебных споров следует указать их основные виды. А.К. Соловьева служебные споры на государственной службе подразделяет в зависимости от их содержания на споры:
- о нарушении должностных прав служащего;
- нарушении личных прав служащего;
- связанные с прохождением государственной службы;
- дисциплинарные;
- связанные с прекращением государственной службы;
- о материальной ответственности государственного служащего [8, с. 147].
Очевидно, что если служебный спор обусловлен расторжением служебного контракта вследствие нарушения дисциплины, то его также можно отнести к дисциплинарному спору, поскольку основанием для прекращения служебных отношений выступило наложение дисциплинарного взыскания. Служебный спор невозможен с лицом, поступающим на государственную службу, так как служебные правоотношения возникают с момента назначения на должность и заключения контракта. Исходя из этого далее будет рассмотрена категория служебных споров о законности привлечения к дисциплинарной ответ-
ственности и наложения дисциплинарных взысканий, предметом которых выступают материально-правовые требования (разногласия) сторон, являющиеся элементом связи материального отношения сторон спора с возбуждением и рассмотрением индивидуально-конкретного дела (то есть юридическим процессом, процедурой его рассмотрения).
Основные признаки служебного дисциплинарного спора:
- это правовая форма служебного конфликта;
- может возникнуть между сотрудником, гражданином и руководителем (начальником) в связи с убеждением о нарушении субъективных прав, свобод и правовых интересов в ходе наложения дисциплинарного взыскания, его незаконности и необоснованности;
- как процессуальная категория существует только в динамике, возникает после обращения к вышестоящему руководителю или в суд, когда неурегулированное разногласие как явление реальной действительности становится предметом рассмотрения, до этого момента спор существует как материальное правоотношение и имеет форму служебного конфликта;
- носит характер разногласий между частными интересами сотрудника и интересами службы;
- оформлен в виде индивидуально-конкретного дела;
- рассматривается в юрисдикцион-ном порядке вышестоящим руководителем (административное производство) или судом в исковом порядке (судопроизводство);
- конструкция процессуальной формы производства по рассмотрению спора обусловлена его предметом и правомочиями органа (должностного лица) по его рассмотрению;
- решение по спору имеет обязательную силу и подлежит исполнению.
Для служебного спора как юридической процессуальной деятельности, процессуальной категории, вида административного производства и административного процесса характерны свои процессуальные функциональные стадии, каждой из которых присущи свои цели и задачи, пространственно-временные гра-
ницы, круг субъектов сторон и участников, их процессуальный статус, виды, порядок, условия и последовательность совершения процессуальных действий, принятия решений и закрепления юридических результатов, порядок и условия перехода на следующую (очередную) стадию.
Система процессуальных стадий рассмотрения служебного спора может быть следующей:
1) принятие рапорта (заявления) и выяснение возможности рассматривать спор (возбуждение спора) (основная);
2) проведение проверки (факультативная);
3) рассмотрение спора и принятие решения (основная);
4) исполнение решения по спору (факультативная).
На стадии возникновения служебного спора противоречия между участниками правового конфликта (сотрудник или гражданин - соответствующий руководитель) юридически оформляются в письменной форме как явно выраженные неурегулированные разногласия. При получении их субъектом юрисдикционной деятельности происходит проверка поводов и оснований для возбуждения спора, соответствия заявления и иных представленных документов установленным требованиям, принимается решение о возможности рассмотрения спора либо заявителю может быть отказано в приеме документов (рассмотрении спора) при несоответствии поступивших документов установленным требованиям или неправомочности данного субъекта рассмотреть спор. Кроме того, возможен отказ в рассмотрении спора (удовлетворении заявления) руководителем, когда служебный спор уже разрешен в судебном порядке*; при многократных обращениях по одному и тому же основанию переписка с заявителем может быть прекращена**. Таким образом, принятие заявления к рассмотрению означает, что
* Апелляционное определение Свердловского областного суда от 24 мая 2019 г. по делу N 33-8232/2019. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
** Кассационное определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 17 дек. 2019 г. N 88а-1940/2019 // Там же.
производство по нему (соответствующему делу) возбуждено. Далее возможно развитие спора как длящегося правоотношения.
Рассмотрение в органах внутренних дел служебного спора о законности наложения дисциплинарного взыскания на сотрудника органа внутренних дел вышестоящим руководителем - это самостоятельное правоохранительное административное производство, вид администра-тивно-юрисдикционной процессуальной деятельности, осуществляемой вышестоящим руководителем, а в случае обращения заинтересованного лица в суд - гражданское судопроизводство (ч. 3 ст. 72 Федерального закона N 342-ФЗ).
Возможной самостоятельной стадией производства по спору или этапом стадии возбуждения спора выступает проверка заявления, рапорта, жалобы. Проверке подлежат все обстоятельства совершения дисциплинарного проступка. Руководителем может быть дано поручение о проведении дополнительной проверки незаинтересованными компетентными лицами. При необходимости могут быть получены дополнительные письменные объяснения от заявителя, рапорт должностного лица, действия которого оспариваются, либо должностное лицо представляет отзыв на исковое заявление в суд.
Важнейшая стадия производства по спору - рассмотрение дела и вынесение решения. Всем доводам сторон должна быть дана юридическая оценка. В ходе рассмотрения служебного спора о законности наложения взыскания государственный служащий, помимо приказа, вправе ознакомиться с заключением проверки, а при отсутствии законодательно определенных запретов - с иными материалами проверки. На стадии рассмотрения спора наряду с изучением материалов дела также производится оценка законности заключения служебной проверки.
Решение по спору должно иметь необходимые реквизиты, характеризовать обстоятельства, установленные при рассмотрении спора, распорядительную часть с указанием содержания принятого решения, порядка и сроков его обжалования.
Исполнение решения - завершающая стадия производства по спору. Вступление в силу решения по спору, рассмотренному
вышестоящим руководителем, обусловлено днем его вынесения. Решение по спору исполняется в отдельном порядке (процедуре), при этом является стадией производства по спору при его рассмотрении вышестоящим руководителем и выходит за рамки юрисдикционной деятельности суда.
Цели производства по рассмотрению служебного спора о законности наложения дисциплинарного взыскания - проверка законности и обоснованности принятого ранее по делу решения.
Задачи производства по рассмотрению служебного спора о законности наложения дисциплинарного взыскания:
1) своевременное, полное и объективное установление обстоятельств совершения дисциплинарного проступка, виновности лица в его совершении, определение законности и обоснованности наложения дисциплинарного взыскания;
2) рассмотрение служебного спора и принятие решения по существу;
3) обращение к исполнению решения по результатам рассмотрения служебного спора;
4) выявление причин и условий, способствующих нарушениям законных прав и интересов государственных служащих и граждан;
5) воспитание государственных служащих.
Внесудебное рассмотрение служебного спора о законности наложения дисциплинарного взыскания осуществляется по инициативе, волеизъявлению сотрудника, гражданина, проходившего государственную службу, при ведущей роли уполномоченного руководителя (начальника).
В этой деятельности можно выделить этапы:
а) инициирование служебного спора сотрудником перед непосредственным или вышестоящим руководителем (начальником);
6) принятие руководителем (начальником) решения о возможности проведения разбирательства по предмету спора;
в) получение и изучение руководителем материалов дисциплинарного дела;
г) проведение дополнительной проверки, истребование необходимых сведений (документов) для рассмотрения спора по существу;
д) рассмотрение служебного спора;
е) принятие руководителем по результатам рассмотрения служебного спора решения - о снятии ранее наложенного дисциплинарного взыскания или замене его менее строгим взысканием, соответствующим характеру нарушения служебной дисциплины и обстоятельствам, при которых оно совершено, либо об отказе в удовлетворении требований заявителя;
ж) издание приказа об отмене ранее наложенного дисциплинарного взыскания или о наложении менее строгого дисциплинарного взыскания;
з) уведомление о принятом по спору решении сотрудника и нижестоящего руководителя, наложившего дисциплинарное взыскание, а в случае необходимости - прокурора;
и) исполнение принятого решения.
Затем возможно обжалование решения руководителя (начальника) по служебному спору в судебном порядке. Разумеется, что обозначенная таким образом структура деятельности является примерной и будет зависеть от того, к кому обращается сотрудник - к непосредственному руководителю, по инстанции к вышестоящему руководителю или к прокурору - с просьбой о проверке в порядке надзора законности наложения дисциплинарного взыскания. Итогом обращения заинтересованного лица к прокурору может быть представление прокурора о проверке законности наложения дисциплинарного взыскания, протест прокурора на приказ о привлечении к дисциплинарной ответственности с требованием отменить его.
Далее следует обратиться к детальной характеристике имеющихся правил рассмотрения в порядке подчинения служебного спора о законности и обоснованности наложения дисциплинарного взыскания в органах внутренних дел.
Правовую основу административно-правового порядка рассмотрения служебных споров в органах внутренних дел определяет глава 10 Федерального закона N 342-Ф3. На основании ч. 3 ст. 72 Федерального закона N 342-ФЗ сотрудник органов внутренних дел для разрешения служебного спора вправе обратиться в письменной форме к непосредственному руководителю (начальнику), а при несо-
гласии с его решением или при невозможности рассмотрения непосредственным руководителем (начальником) служебного спора по существу - к прямому руководителю (начальнику). В этом случае оценка правомерности оспариваемых действий, решений является прерогативой соответствующего руководителя. Это означает, что указанный способ разрешения подобных споров не выходит за рамки сферы государственного управления и представляет собой один из атрибутов государственно-управленческой деятельности [9, с. 45]. В служебных спорах в органах внутренних дел в качестве стороны служебного спора выступает сторона контракта о прохождении службы в органах внутренних дел*.
Срок для обращения сотрудника или гражданина, поступающего на службу в органы внутренних дел либо ранее состоявшего на службе в органах внутренних дел, для разрешения служебного спора составляет три месяца со дня, когда он узнал или должен был узнать о нарушении своего права, а для разрешения служебного спора, связанного с увольнением со службы в органах внутренних дел, - один месяц со дня ознакомления с приказом об увольнении (ч. 4 ст. 72 Федерального закона N 342-ФЗ). В случае пропуска по уважительным причинам сроков для обращения руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченный руководитель вправе продлить соответствующий срок и рассмотреть служебный спор по существу (ч. 5 ст. 72 Федерального закона N 342-ФЗ).
Порядок подачи жалобы на законность наложенного дисциплинарного взыскания определен ст. 57 Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской
* Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Алексеева Андрияна Николаевича на нарушение его конституционных прав положением части первой статьи 392 Трудового кодекса Российской Федерации, частями 1 и 4 статьи 72 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 дек. 2013 г. N 2103-О. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Федерации* (далее - Дисциплинарный устав ОВД). Здесь установлено, что сотрудник либо гражданин, ранее состоявший на службе в органах внутренних дел, вправе обжаловать наложенное на него дисциплинарное взыскание. Кроме того, согласно ч. 8 ст. 51.1 Федерального закона N 342-ФЗ сотрудник органов внутренних дел вправе обжаловать взыскание за коррупционное правонарушение в письменной форме в установленном порядке. Рапорт (заявление) подлежит обязательной регистрации в день его подачи. Обжалование приказа о наложении дисциплинарного взыскания не приостанавливает его исполнение (ст.ст. 52, 57 Дисциплинарного устава ОВД).
Служебный спор рассматривается руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченным руководителем в течение одного месяца со дня подачи рапорта сотрудником органов внутренних дел или со дня подачи письменного заявления гражданином, ранее состоявшим на службе в органах внутренних дел (ч. 7 ст. 72 Федерального закона N 342-ФЗ).
Процедура рассмотрения служебного спора в органах внутренних дел определена Порядком организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации** (далее - Порядок).
Служебный спор в органах внутренних дел по рапорту сотрудника рассматривается непосредственным руководителем (начальником), а при несогласии сотрудника с его решением или при невозможности рассмотрения непосредственным руководителем (начальником) служебного спора по существу - вышестоящим руководителем (начальником) (вплоть до министра) (п. 356 Порядка). Служебный спор по письменному заявлению гражданина, ранее состоявшего на службе в органах
* Дисциплинарный устав органов внутренних дел Российской Федерации: утв. Указом Президента Российской Федерации от 14 окт. 2012 г. N 1377: ред. от 7 апр. 2017 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. N 43. Ст. 508; 2017. N 15 (ч. I). Ст. 2167.
** Порядок организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации: утв. приказом МВД России от 1 февр. 2018 г. N 50: ред. от 24 нояб. 2020 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
внутренних дел, рассматривается руководителем (начальником), принявшим решение о его увольнении, а при несогласии гражданина с его решением или при невозможности рассмотрения указанным руководителем (начальником) служебного спора по существу - вышестоящим руководителем (начальником) (вплоть до министра) (п. 358 Порядка). Рапорт сотрудника или письменное заявление кандидата либо гражданина, ранее состоявшего на службе в органах внутренних дел (далее -заявитель), в день их подачи регистрируются подразделением делопроизводства и режима (п. 359 Порядка).
Служебный спор рассматривается в течение одного месяца со дня подачи рапорта сотрудника или письменного заявления (п. 362 Порядка) соответствующим руководителем (начальником) на основании представленных заявителем документов.
При рассмотрении служебного спора заявитель вправе:
1) ходатайствовать о рассмотрении служебного спора в его присутствии;
2) представлять дополнительные материалы, необходимые для рассмотрения служебного спора;
3) обращаться с рапортом (заявлением) о прекращении рассмотрения служебного спора (п. 363 Порядка).
При рассмотрении служебного спора руководитель (начальник), указанный в пп. 356-358 Порядка, вправе:
1) приглашать заявителя для рассмотрения служебного спора в его присутствии;
2) приглашать подчиненных сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих, работников органов, организаций, подразделений МВД России для получения пояснений по существу служебного спора;
3) направлять запросы в органы, организации, подразделения МВД России, иные органы и организации для получения дополнительных материалов, необходимых для рассмотрения служебного спора, либо соответственно обращаться с просьбой о направлении указанных запросов к руководителю (начальнику) органа, организации, подразделения МВД России (п. 365 Порядка).
Руководитель органа внутренних дел, принимающий организационное решение
по письменному обращению, в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»* и пп. 79-81 Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации** в письменном виде в форме резолюции определяет должностное лицо, ответственное за рассмотрение обращения и уполномоченное на подписание ответа, сроки, порядок рассмотрения и проведения проверочных мероприятий, а также необходимость осуществления контроля, а лицо, ответственное за рассмотрение обращения, соответствующей резолюцией определяет непосредственного исполнителя.
Решение руководителя (начальника) по служебному спору оформляется в письменной форме. На этом производство по рассмотрению служебного дисциплинарного спора заканчивается. Копия решения по служебному спору в течение трех рабочих дней со дня его принятия вручается заявителю руководителем (начальником), уполномоченным рассматривать служебный спор, или кадровым подразделением, а в случае невозможности вручения направляется заказным письмом с уведомлением о вручении (п. 367 Порядка).
Решение руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя по служебному спору может быть обжаловано в суд в течение десяти дней со дня вручения копии соответствующего решения сотруднику органов внутренних дел или гражданину, поступающему на службу в органы внутренних дел либо ранее состоявшему на службе в органах внутренних дел, обратившимся для разрешения служебного спора (ч. 8 ст. 72 Федерального закона N 342-ФЗ).
Очевидно, что в нормативных правовых актах детальная процедурно-про-
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 19. Ст. 2060.
** Инструкция об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации: утв. приказом МВД России от 12 сент. 2013 г. N 707: ред. от 1 дек. 2016 г. // Рос. газ. 2014. 17 янв.; Официальный интернет-портал правовой информации. 11К1_: http://www.pravo.gov.ru
цессуальная регламентация рассмотрения служебного спора руководителем (начальником) практически отсутствует, имеющиеся процессуальные формы производства менее сложные, чем в производстве по дисциплинарным делам.
В целях восполнения пробелов в правовом регулировании административного производства по рассмотрению служебных споров в системе государственной службы предлагается:
1) определить задачи данного производства;
2) закрепить принципы производства;
3) установить запрет на препятство-вание подаче заявления государственным служащим, преследование его за это;
4) предусмотреть право государственного служащего использовать помощь представителя при оспаривании в порядке подчинения законности наложения дисциплинарного взыскания;
5) предоставить государственному служащему право ознакомиться с собранными по его делу документами;
6) установить обязательность уведомления госслужащего о месте и времени рассмотрения служебного спора, а при необходимости - его вызова к уполномоченному руководителю;
7) установить обязанность руководителя, органа, рассматривающего служебный спор, внимательно разобраться в существе дела, принять необходимые меры для объективного и своевременного разрешения спора;
8) закрепить виды решений, принимаемых руководителем по результатам рассмотрения спора о законности наложения дисциплинарного взыскания, при невозможности поворота к худшему.
Кроме того, целесообразно обратиться к вопросу о возможности создания единых процессуальных форм рассмотрения служебных споров на государственной службе. Следует прислушаться к утверждению Н.Г. Салищевой: «Учитывая особенности административного процесса, необходимо сделать процедуру обжалования в порядке подчиненности основной, а судебный способ вспомогательным» [10, с. 389]. В порядке подчиненности должны рассматриваться дисциплинарные споры, споры по оперативным вопросам деятельности активной ад-
министрации [10, с. 389]. Предпосылки для этого в законодательстве о порядке прохождения государственной службы имеются.
Например, в части обжалования дисциплинарных взысканий в органах принудительного исполнения Российской Федерации действует правило последовательного их оспаривания сначала руководителю и только затем - в суд. Согласно п. 39 Дисциплинарного устава органов принудительного исполнения Российской Федерации сотрудник может обратиться с рапортом об обжаловании дисциплинарного взыскания, составленным в произвольной форме, к директору Федеральной службы судебных приставов - главному судебному приставу Российской Федерации или уполномоченному руководителю (начальнику) в течение трех месяцев со дня ознакомления с приказом о наложении на него дисциплинарного взыскания*.
Такой подход может быть использован и в других госорганах, по крайней мере для уменьшения нагрузки на судебную систему Российской Федерации и издержек федерального бюджета. Очевидно, что основная часть служебных споров должна проходить досудебную стадию рассмотрения. Однако это станет возможным только в условиях окончательного завершения реформы государственной службы, максимально полной регламентации служебных правоотношений законодательством о порядке прохождения государственной службы, в том числе в части внесудебного рассмотрения служебных споров, на основании установлений ч. 4 ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»**.
* Об утверждении Дисциплинарного устава органов принудительного исполнения Российской Федерации: приказ Минюста России от 18 марта 2020 г. N 47 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// www.pravo.gov.ru
** Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. N 22. Ст. 2063.
Список литературы
1. Зеленцов А.Б. Теоретические основы правового спора: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. 435 с.
2. Линецкий С.В. Служебный спор и порядок его разрешения: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. 223 с.
3. Воробьева М.В. Сущность служебного спора, возникающего в системе государственной гражданской службы, как разновидности административно-правового спора // Российская юстиция. 2014. N 5. С. 69-72.
4. Лупарев Е.Б. Административно-правовые споры: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2003. 467 с.
5. Маюров Н.П., Ороева Е.Д. Институт служебного спора в органах внутренних дел РФ // Пробелы в российском законодательстве. 2016. N 1. С. 145-150.
6. Ванюшин Я.Л., Ванюшина И.Н. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2020. 267 с.
7. Морейн И.Б. Основные проблемы правового регулирования отношений, связанных с разбирательством трудовых споров в СССР: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1968. 38 с.
8. Соловьева А.К. Государственно-служебные споры на гражданской службе (теоретические и практические проблемы) // Власть. 2009. N 10. С. 145-148.
9. Хаманева Н.Ю. Административно-правовой спор как разновидность юридического конфликта // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2009. N 3. С. 36-59.
10. Салищева Н.Г. Избранное. М.: РАП, 2011. 568 с.
References
1. Zelentsov A.B. Theoretical foundations of a legal dispute. Doct. Diss. Moscow, 2005. 435 p. (In Russ.).
2. Linetskiy S.V. Service dispute and the procedure for its resolution. Cand. Diss. Moscow, 2010. 223 p. (In Russ.).
3. Vorob'eva M.V. The essence of a service dispute arising in the system of public civil service as a type of administrative-legal dispute. Russian Justice, 2014, no. 5, pp. 69-72. (In Russ.).
4. Luparev E.B. Administrative and legal disputes. Doct. Diss. Saratov, 2003. 467 p. (In Russ.).
5. Mayurov N.P., Oroeva E.D. Institute of service disputes in the internal affairs bodies of the Russian Federation. Gaps in Russian legislation, 2016, no. 1, pp. 145-150. (In Russ.).
6. Vanyushin Ya.L., Vanyushina I.N. Public service in the internal affairs bodies of the Russian Federation. Moscow, Yurayt Publ., 2020. 267 p. (In Russ.).
7. Moreyn I.B. The main problems of legal regulation of relations associated with the proceedings of labor disputes in the USSR. Autoabstract Doct. Diss. Moscow, 1968. 38 p. (In Russ.).
8. Solov'eva A.K. Public service disputes in the civil service (theoretical and practical problems). Power, 2009, no. 10, pp. 145-148. (In Russ.).
9. Hamaneva N.Yu. Administrative dispute as a kind of legal conflict. Proceedings of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences. 2009, no. 3, pp. 36-59. (In Russ.).
10. Salishcheva N.G. Selected. Moscow, RAP Publ., 2011. 568 p. (In Russ.).
