CC BY
152
Раздел 11. Кадровое и морально-психологическое обеспечение деятельности правоохранительных органов
ШУРУПОВА Е.А., ekaterina-shurupova@yandex.ru Правовой отдел; Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Оренбургской области, 460000, г. Оренбург, ул. Комсомольская, 49
SHURUPOVA E.A., ekaterina-shurupova@yandex.ru Legal division;
Department of the MIA of the Russian Federation for Orenburg region, Komsomolskaya St. 49, Orenburg, 460000, Russian Federation
ДИСЦИПЛИНАРНОЕ ПРОИЗВОДСТВО В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ: СООТВЕТСТВУЕТ ЛИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ТРЕБОВАНИЯМ РЕФОРМЫ?
Реферат. С учетом проводимой реформы служба в органах внутренних дел рассматривается как особый вид государственной службы, связанной с обеспечением безопасности государства, общественного порядка, законности, прав и свобод граждан и, следовательно, осуществляемой в публичных интересах. Выполняя конституционно значимые функции, сотрудники должны представлять собой пример строгого соблюдения законности и дисциплины. В случае нарушения установленных требований сотрудники привлекаются к дисциплинарной ответственности, являющейся необходимым средством обеспечения законности и укрепления служебной дисциплины. Эффективность налагаемых на сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации дисциплинарных взысканий определяется качеством осуществления дисциплинарного производства и совершенством его правового регулирования. Определяются пути совершенствования юридической регламентации дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации на современном этапе реформирования; обосновываются выводы о целесообразности закрепления в Федеральном законе «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» права должностного лица органов внутренних дел на истребование от государственных органов, организаций и учреждений сведений и документов, являющихся доказательствами по дисциплинарному делу; выдвигаются иные предложения по совершенствованию действующего законодательства, регламентирующего дисциплинарное производство в органах внутренних дел. Предлагаются коррективы институтов исчисления срока привлечения к дисциплинарной ответственности; установления дополнительных случаев, когда сотрудник органов внутренних дел не может участвовать в проведении служебной проверки, а также круга субъектов, которыми может быть заявлено о наличии таких обстоятельств.
Ключевые слова: дисциплинарное производство, органы внутренних дел, доказательства, служебная проверка, дисциплинарные взыскания.
DISCIPLINARY PROCEEDINGS IN LAW ENFORCEMENT AGENCIES: DOES THE LEGISLATION SATISFY THE REFORM REQUIREMENTS?
Abstract. Due to the current reforming, the service in law enforcement agencies is considered as special kind of public service associated with protecting state's safety, maintaining public order, ensuring legitimacy, rights and liberties of citizens and performed in the interests of public. Performing constitutionally significant functions law enforcement officers must display strict law observance and discipline maintenance. When violating the fixed requirements officers should be brought to disciplinary liability which is necessary for ensuring legitimacy and improving service discipline. The efficiency of disciplinary punishments imposed on law enforcement officers is determined by the quality of disciplinary proceedings and improving its legal regulation. The ways of improving juridical regulation of disciplinary proceedings in the Russian law enforcement agencies at the present stage of the reform are defined. The author argues the suitability of fixing in the Federal law "On the service in the RF law enforcement agencies and amendments to the particular RF legal acts" the right of law enforcement officers to obtain information about the facts of the case from the state authorities, organizations and establishments. Other proposals on improving the effective disciplinary proceedings' legislation in law enforcement agencies are made. It is proposed to make some changes in terms of bringing to disciplinary liability, to set additional cases when law enforcement officers cannot participate in the internal inquiry and to determine the individuals who can declare the existence of such circumstances.
Keywords: disciplinary proceedings, law enforcement agencies, evidence, internal inquiry, disciplinary punishments.
В ходе реформирования органов внутренних дел Российской Федерации произошли значительные позитивные изменения, связанные, в частности, с принятием Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»* (далее - Закон о службе в органах внутренних дел), которым существенно повышены требования к соблюдению служебной дисциплины, а также более детально, в отличие от применявшегося ранее в отношении сотрудников органов внутренних дел Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации**, регламентированы вопросы применения института служебной проверки.
Служба в органах внутренних дел имеет свою специфику. Большинство сотрудников органов внутренних дел постоянно находятся в нравственно неблагоприятной среде, сталкиваются с «самыми болезненными, опасными проявлениями человеческих характеров», с насилием, коррупцией [1].
В связи с этим одной из первоочередных целей является совершенствование мер по укреплению служебной дисциплины и законности среди должностных лиц органов внутренних дел, поддержанию в коллективах благоприятного социально-психологического климата, преодолению негативных явлений, обеспечению психологической устойчивости и профессиональной надежности сотрудников.
Как отмечает А.А. Гришковец, одним из действенных средств, обеспечивающих режим законности в государственном аппарате, является дисциплинарная ответственность государственных служащих [2,
* О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 30 нояб. 2011 г. N 342-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7020.
** Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации: постановление ВС РФ от 23 дек. 1992 г. N 4202-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 70.
с. 139]. По этой причине актуальной остается проблема развития правового регулирования дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел.
В связи с вступлением в силу Закона о службе в органах внутренних дел было принято значительное количество правовых актов, регламентирующих дисциплинарное производство. Вместе с тем, несмотря на достаточную правовую регламентацию данных правоотношений, правоприменительная практика органов внутренних дел и судебная практика свидетельствуют о потребности их дальнейшего обновления.
Эффект осуществления дисциплинарного производства в значительной степени определяется качеством принимаемых решений, их обоснованностью, аргументированностью, своевременностью. Такие решения могут быть приняты лицом, обладающим дисциплинарной властью, только при наличии у него полной и всесторонней информации о совершенном проступке, обстоятельствах его совершения.
Логическая деятельность, направленная на установление фактических обстоятельств дела, получила название юридического доказывания [3].
О доказывании в дисциплинарном производстве практически не упоминается. Вместе с тем доказывание является необходимым условием в деле установления истины. Оно органически связано с глубоким и всесторонним изучением конкретной ситуации [4, с. 40].
В отличие от уголовного или гражданского процессов, в которых нормы, регламентирующие деятельность по сбору, исследованию и оценке доказательств, выделены в отдельные разделы и главы, в дисциплинарном процессе такие систематизированные нормы отсутствуют. Отдельные нормы, устанавливающие источники, из которых может быть получена информация, а также способы ее получения закреплены в ведомственном нормативном правовом акте - приказе МВД России от 26 марта 2013 г. N 161, утвердившем Порядок проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российс-
кой Федерации*. При этом данные нормы являются косвенными, поскольку вытекают из полномочий должностных лиц, проводящих служебную проверку. Анализ указанных полномочий позволяет выделить в качестве доказательств:
- объяснение сотрудника, в отношении которого проводится служебная проверка;
- объяснения иных сотрудников, государственных гражданских служащих и работников системы МВД России, которым могут быть известны какие-либо сведения об обстоятельствах, подлежащих установлению в ходе служебной проверки;
- вещественные доказательства;
- результаты психофизиологических исследований (обследований);
- пояснения специалистов по вопросам, требующим научных, технических и иных специальных знаний.
Способами получения доказательств в ходе проведения служебной проверки являются:
- опрос сотрудника, в отношении которого проводится служебная проверка;
- опрос иных сотрудников, государственных гражданских служащих и работников системы МВД России;
- истребование документов, относящихся к предмету проверки, из органов, организаций или подразделений МВД России;
- направление запросов в иные органы, учреждения и организации;
- получение информации из оперативных учетов и информационных систем МВД России, образовательных и научно-исследовательских организаций системы МВД России;
- использование с согласия сотрудника психофизиологических исследований (обследований).
Исходя из вышеизложенного, в целях устранения пробела правового регулирования в части прямого закрепления круга доказательств, с помощью которых происходит доказывание в дисциплинарном процессе, представляется необходимым дополнить ч. 3 ст. 52 Закона о службе в органах внутренних дел нормой следующего содержания: «В качестве доказательств допускаются: объяснения сотрудника, в отношении которого проводится служебная
* Рос. газ. 2013. 14 июня. N 127.
проверка; объяснения иных сотрудников, государственных гражданских служащих и работников системы МВД России, которым могут быть известны какие-либо сведения об обстоятельствах, подлежащих установлению в ходе служебной проверки; вещественные доказательства; результаты психофизиологических исследований (обследований); пояснения специалистов по вопросам, требующим научных, технических и иных специальных знаний; информация, поступившая из органов, организаций или подразделений МВД России, иных органов, учреждений и организаций; иные предметы и документы, которые могут служить средствами для обнаружения дисциплинарного проступка и установления обстоятельств его совершения».
Выяснение отдельных фактов и обстоятельств совершения дисциплинарного проступка в ряде случаев представляет достаточные сложности, поскольку может быть связано с вторжением в сферу личных интересов сотрудника, в сферу охраняемой законом врачебной тайны и иной тайны, персональных данных как самого сотрудника, так и иных граждан.
В настоящее время законодательное закрепление полномочий должностных лиц органов внутренних дел на истребование документов для использования их в качестве доказательства, направление запросов в дисциплинарном процессе отсутствует, что нередко приводит к отказам в их получении. Исключением можно считать лишь получение необходимой информации от подчиненных нижестоящих органов.
Словосочетания «истребовать документы» и «направить запрос» имеют разную смысловую нагрузку и не совпадают по своей сути. Исходя из значения глагола «истребовать» - потребовать и получить, вытребовать окончательно [5], следует, что праву истребовать документы из органов, учреждений и организаций МВД России корреспондирует обязанность последних их предоставить. Использование словосочетания «направить запрос», исходя из значения слова «направить» - послать, отправить [6, с. 383], означает, что должностное лицо лишь вправе предложить представить документы, являющиеся доказательством по дисциплинарному делу, что не исключает возможности отказа от выполнения соответствующих действий.
Кроме того, действие указанной нормы не распространяется на правоотношения, возникающие при осуществлении дисциплинарного производства без проведения служебной проверки.
В связи с этим полагаем, что право на истребование документов и информации, являющихся доказательствами по дисциплинарному делу, от неподведомственных органов, организаций и учреждений, которому бы корреспондировала юридическая обязанность их предоставить, должно быть закреплено в законе как правовом акте, обладающем высшей юридической силой и имеющем прямое действие на всей территории Российской Федерации. Данная мера, на наш взгляд, будет способствовать неукоснительному исполнению запросов должностных лиц органов внутренних дел, не связанных с расследованием уголовных дел и находящимися в производстве делами об административных правонарушениях, а также с проверкой зарегистрированных заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, и придаст соответствующим отношениям императивный характер, что позволит минимизировать случаи «отрицательного» реагирования на запрос.
В настоящее время в целях объективного проведения служебной проверки статьей 52 Закона о службе в органах внутренних дел устанавливается, что в проведении служебной проверки не может участвовать сотрудник органов внутренних дел, прямо или косвенно заинтересованный в ее результатах. В этом случае он обязан подать руководителю федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченному руководителю, принявшему решение о проведении служебной проверки, рапорт об освобождении его от участия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными.
Вместе с тем на практике установить факт наличия прямой или косвенной заинтересованности в результатах служебной проверки проводящего ее лица очень затруднительно. Кроме того, указанное положение усугубляется еще и тем, что о наличии такой заинтересованности со-
трудник может и не сообщить. Очевидно, что для исключения наступления подобных негативных последствий необходимо детализировать норму ч. 2 ст. 52 Закона о службе в органах внутренних дел, изложив ее в следующей редакции: «Сотрудник не может участвовать в проведении служебной проверки в случае, если он является родственником или свойственником лица, в отношении которого она назначена; находится в непосредственной подчиненности у лица, в отношении которого проводится служебная проверка; имеются иные обстоятельства, дающие основание полагать, что он прямо или косвенно заинтересован в результатах служебной проверки. В этом случае он обязан подать руководителю федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченному руководителю, принявшему решение о проведении служебной проверки, рапорт об освобождении его от участия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными. О наличии указанных обстоятельств может быть заявлено иными лицами, которым такие сведения известны, либо они могут быть рассмотрены по инициативе лица, назначающего служебную проверку».
Полагаем, что внесение подобных изменений будет способствовать обеспечению принципа законности при проведении служебной проверки.
Следует заметить, что при применении нормы, устанавливающей сроки наложения дисциплинарного взыскания, возникают серьезные вопросы, связанные с днем обнаружения дисциплинарного проступка, а также с исчислением срока в случае отсутствия сотрудника на службе без уважительных причин. Так, в настоящее время в соответствии со ст. 51 Закона о службе в органах внутренних дел дисциплинарное взыскание должно быть наложено не позднее чем через две недели со дня, когда прямому руководителю (начальнику) или непосредственному руководителю (начальнику) стало известно о совершении сотрудником органов внутренних дел дисциплинарного проступка, а в случае проведения служебной проверки или возбуждения уголовного дела - не позднее чем через один месяц со дня ут-
верждения заключения по результатам служебной проверки или вынесения окончательного решения по уголовному делу. В указанные сроки не включаются периоды временной нетрудоспособности сотрудника, нахождения его в отпуске или в командировке.
Анализ указанной нормы показывает, что днем обнаружения проступка является день, когда прямому или непосредственному руководителю стало известно о совершении сотрудником органов внутренних дел дисциплинарного проступка. Вместе с тем в ряде случаев, в связи со слабым контролем за деятельностью подчиненных сотрудников, о совершенном дисциплинарном проступке руководителю становится известно гораздо позднее, чем в случае надлежащего исполнения им своих «контролирующих» обязанностей. Иными словами, в случаях, когда руководитель имеет объективную возможность обнаружить дисциплинарный проступок, но в силу ненадлежащего исполнения своих должностных обязанностей этого не делает, происходит необоснованное увеличение срока привлечения к дисциплинарной ответственности, вызванное недобросовестными действиями с его стороны, за что сотрудник не должен отвечать.
Такие ситуации часто возникают, когда сотрудник не выполняет возложенной на него должностным регламентом обязанности к установленному сроку, а руководитель не осуществляет контроль за его деятельностью.
Кроме того, в правоприменительной практике встречаются случаи, когда сотрудник, в отношении которого сделаны выводы о наложении дисциплинарного взыскания, сообщает о наступлении временной нетрудоспособности, но при появлении на службе, как правило, после окончания сроков наложения дисциплинарного взыскания, документов, подтверждающих факт нетрудоспособности, не представляет. В результате этого срок привлечения его к дисциплинарной ответственности истекает и ему, таким образом, удается избежать наказания. Для привлечения к дисциплинарной ответственности этого сотрудника приходится возбуждать дисциплинарное производство вновь, но уже по новому факту - отсутствие на службе без уважительных причин.
В связи с изложенным полагаем целесообразным сформулировать ч. 6 ст. 51 Закона о службе в органах внутренних дел следующим образом: дисциплинарное взыскание должно быть наложено не позднее чем через две недели со дня, когда прямому руководителю (начальнику) или непосредственному руководителю (начальнику) стало либо могло стать известно о совершении сотрудником органов внутренних дел дисциплинарного проступка, а в случае проведения служебной проверки или возбуждения уголовного дела
- не позднее чем через один месяц со дня утверждения заключения по результатам служебной проверки или вынесения окончательного решения по уголовному делу. В указанные сроки не включаются периоды временной нетрудоспособности сотрудника, нахождения его в отпуске, в командировке или отсутствия его на службе без уважительных причин.
Что касается системы дисциплинарных взысканий, применяемых к сотрудникам органов внутренних дел, то полагаем необходимым конкретизировать применение дисциплинарного взыскания в виде предупреждения о неполном служебном соответствии. Целью указанного вида взыскания является воспитательное и предупредительное воздействие на виновного в целях изменения его отношения к исполняемым должностным обязанностям [7].
В соответствии со ст. 96 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации* дисциплинарное взыскание
- предупреждение о неполном служебном соответствии - применяется один раз за время пребывания военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, в занимаемой штатной воинской должности. По истечении года после применения этого дисциплинарного взыскания командир (начальник) в срок до 30 суток принимает решение (ходатайствует) о снятии данного дисциплинарного взыскания либо, если военнослужащий не исправил свое поведение образцовым выполнением воинского долга и взыскание не сыграло своей воспитательной роли, - о снижении этого
* Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации: указ Президента РФ от 10 нояб. 2007 г. N 1495 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. N 47 (ч. 1). Ст. 5749.
военнослужащего в воинской должности или досрочном увольнении его с военной службы в установленном порядке.
В законодательстве, регулирующем правоотношения, связанные со службой в органах внутренних дел, особенности применения такого вида дисциплинарного взыскания отсутствуют. В связи с этим данный вид дисциплинарного взыскания считается снятым по истечении одного года со дня его наложения, если этот сотрудник в течение этого года не подвергался новому дисциплинарному взысканию*.
При этом, как отмечают М.В. Пресняков и С.Е. Чанов, если исходить даже из самого названия этого вида взыскания, оно должно применяться к тем лицам, которые не полностью соответствуют замещаемой должности. В связи с этим возникает закономерный вопрос: почему дисциплинарное взыскание в виде неполного должностного соответствия автоматически снимается через год? Если государственный служащий в момент наложения дисциплинарного взыскания не в полной мере соответствует замещаемой должности, то нельзя с уверенностью сказать, что через год он будет ей соответствовать. Во всяком случае отсутствие новых дисциплинарных взысканий само по себе не может об этом свидетельствовать. При этом вопрос о соответствии или несоответствии служащего замещаемой должности с определенной законом периодичностью подлежит обязательному решению в ходе процедуры аттестации [8].
* См.: ст. 52 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Учитывая изложенное, а также необходимость законодательного закрепления единого подхода к организации государственной службы, представляется целесообразным предусмотреть норму, аналогичную содержащейся в Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил, устанавливающую, что предупреждение о неполном служебном соответствии применяется один раз за время пребывания сотрудника органов внутренних дел в замещаемой должности. По истечении года после применения этого дисциплинарного взыскания руководитель (начальник) в срок до 30 суток принимает решение (ходатайствует) о снятии данного дисциплинарного взыскания либо, если сотрудник не исправил свое поведение образцовым выполнением служебных обязанностей и взыскание не сыграло своей воспитательной роли, - о проведении внеочередной аттестации для решения вопроса о переводе сотрудника на нижестоящую должность в органах внутренних дел либо о прекращении сотрудником службы в органах внутренних дел в связи с несоответствием сотрудника замещаемой должности в органах внутренних дел - на основании рекомендации аттестационной комиссии.
В заключение отметим, что в данной статье затронуты лишь отдельные аспекты совершенствования нормативных правовых актов, регламентирующих дисциплинарное производство, осуществляемое в органах внутренних дел. Одновременно полагаем, что разрешение перечисленных проблем позволит существенно повысить эффективность данного правового института.
Список литературы
1. Заседание круглого стола «Духовность. Нравственность. Закон» в Московском университете МВД России. 2012. URL: http://01.mvd.ru/news/item/206767 (дата обращения: 10 дек. 2014 г.).
2. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: учеб. курс. М.: Дело и Сервис, 2003. 464 с.
3. Мелехин А.В. Теория государства и права: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. Доступ из справ.-право-вой системы «КонсультантПлюс».
4. Додин Е.В. Доказательства в административном процессе. М.: Юрид. лит., 1973. 192 с.
5. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. URL: http:/slovar-dalja.ru/slovar-dalya/ istrebovat/12207 (дата обращения: 1 дек. 2014 г.).
6. Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70 000 слов / под ред. Н.Ю. Шведовой. 22-е изд., стер. М., 1990. 921 с.
7. Комментарий к Дисциплинарному уставу Вооруженных Сил Российской Федерации / С.И. Журавлев, А.В. Кудашкин, И.В. Кузурманова и др.; под ред. А.В. Кудашкина, К.В. Фатеева. М.: За права военнослужащих, 2009. Вып. 100. 336 с.
8. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Дисциплинарная ответственность гражданских служащих: проблемы нормативной определенности и справедливой дифференциации // Трудовое право. 2009. N 9. С. 103-110.
References
1. Zasedanie kruglogo stola "Dukhovnost'. Nravstvennost'. Zakon" v Moskovskom universitete MVD Rossii. 2012 [Roundtable "Spirituality. Morality. Law" at Moscow State University Russian Interior Ministry. 2012]. Available at: http://01.mvd.ru/news/item/206767 (Accessed 10 December 2014).
2. Grishkovets A.A. Pravovoe regulirovaniegosudarstvennoy grazhdanskoy sluzhby vRossiyskoy Federatsii [Legal regulation of the civil service in the Russian Federation]. Moscow, Delo i Servis Publ., 2003. 464 p.
3. Melekhin A.V. Teoriya gosudarstva i prava [The theory of state and law]. Available at the reference legal system "Consultant Plus".
4. Dodin E.V. Dokazatel'stva vadministrativnom protsesse [Evidence in the administrative process]. Moscow, Yuridicheskaya literatura Publ.,1973. 192 p.
5. Dal'V.I. Tolkovyyslovar'zhivogo velikorusskogoyazyka [Explanatory Dictionary of Russian language]. Available at: http:/slovar-dalja.ru/slovar-dalya/istrebovat/12207 (Accessed 1 December 2014).
6. Ozhegov S.I. Slovar'russkogoyazyka: 70 000slov [Russian dictionary: 70 000 words]. Moscow, 1990. 921 p.
7. Zhuravlev S.I., Kudashkin A.V., Kuzurmanova I.V. i dr. Kommentariy kDistsiplinarnomu ustavu Vooruzhennykh Sil Rossiyskoy Federatsii [Commentary to the Disciplinary Regulations of the Armed Forces of the Russian Federation]. Moscow, Za prava voennosluzhashchikh Publ., 2009. Edition 100. 336 p.
8. Presnyakov M.V., Channov S.E. Distsiplinarnaya otvetstvennost' grazhdanskikh sluzhashchikh: problemy normativnoy opredelennosti i spravedlivoy differentsiatsii [Disciplinary responsibility of civil servants: the problem of regulatory certainty and fair differentiation]. Trudovoepravo - Employment Law, 2009, no. 9, pp. 103-110.
