CC BY
24
В стране продолжается процесс становления механизма регионального управления, подразумевающий поиск оптимального соотношения между централизацией и децентрализацией полномочий по развитию территорий. Одним из действенных механизмов решения проблем регионального развития становится программно-целевое планирование. В статье показаны динамика развития целевых программ, их преимущества и недостатки.
Программно-целевой подход в региональной экономике
С. В. ПАНИКАРОВА,
кандидат экономических наук, Хакасский государственный университет, Институт экономики и управления, Черногорск
Формирование новой активной роли региона как субъекта, обеспечивающего системное управление экономическими, социально-демографическими и экологическими процессами на определенной территории, осложняется возрастающей дифференциацией регионов по уровню социально-экономического развития, обусловленной в большей степени государственной региональной политикой1. В последнее время активно декларируется необходимость сглаживания социально-экономических различий в развитии регионов, но ясности в определении критериев и механизмов данного выравнивания нет. По официальным данным, различия регионов по объему ВРП на душу населения составляют 64 раза, при этом выше среднего уровня находятся только 20 субъектов РФ. По прогнозам Минэкономразвития РФ, в дальнейшем дифференциация будет только увеличиваться.
Социально-экономический рост регионов ограничен как наследием прошлого в виде существующей инфраструкту-
1 Под термином «региональная политика» чаще всего подразумевают федеральную региональную политику, несмотря на то, что в этом понятии объединена деятельность всех уровней государственного управления, направленная на развитие территорий и решение их проблем.
© ЭКО 2007 г.
РЕГИОН 101
ры, так и текущей конъюнктурой, которая включает в себя не только условия производства и сбыта, но и существующую систему финансовых взаимоотношений между регионами2. Высокая степень межрегиональных диспропорций делает насущным вопрос выбора адекватного типа региональной политики. Одним из действенных механизмов решения проблем регионального развития становится программно-целевое планирование (ПЦП).
Преимущества программно-целевого метода проявляются в том, что его реализация позволяет мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для решения задач, требующих большой продолжительности инвестиционного цикла. Реализация программ способствует как пространственной (объединение действий экономических агентов различных отраслей или форм собственности), так и временной (достижение четкой последовательности движения к конечной цели) экономической интеграции.
Регионы выступают одновременно и субъектами, и объектами планирования. Среди массива региональных программ (подпрограмм) могут быть выделены федеральные, региональные и местные целевые программы.
Федерапьные целевые программы
Целевые программы федерального уровня начали разрабатываться еще в начале 1990-х годов. «Суверенизация» конца 1980-х годов и последующий «уход государства из экономики» привели к тому, что по существу единственным инструментом государственного воздействия на процессы территориального развития стал бюджет. В 1990-е годы основным содержанием региональной политики становится сглаживание различий в текущих бюджетных расходах с помощью трансфертов из федерального фонда финансовой поддержки регионов.
2 Исследования, проведенные Ю. С. Ершовым и Л. В. Мельниковой (Финансовые ресурсы: межрегиональные течения и подводные камни // ЭКО. 2006. № 7), говорят о том, что большинство регионов выходит из процесса межрегионального перераспределения капитала с меньшей долей валовой прибыли по сравнению с вносимой ими долей ВРП (исключение - Москва, Республика Татарстан и Тюменская область).
Поскольку такая политика практически не влияла на уровень капитальных вложений, результатом стало усиление дифференциации между регионами по уровню социально-экономического развития. Зачастую государственные целевые программы спускались «сверху», а регионы в надежде на получение финансовых средств из федерального бюджета «притягивали» свои проблемы к уже обозначенным на федеральном уровне. Конечно, это не могло не отразиться на эффективности реализации программ.
После принятия Федерального «Закона о государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ» и «Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ» начался интенсивный и большей частью бессистемный рост числа федеральных целевых программ всех направлений, в том числе и региональных (табл. 1).
Таблица 1
Рост числа и объемов финансирования федеральных целевых программ в 1995—2005 гг.
Показатель 1995 1998 2001 2002 2003 2004 2005
Количество ФЦП,
всего 49 109 127 47 53 53 53
Количество программ
регионального
развития 5 28 35 7 9 9 9
Объем финансирова-
ния одной программы
всех направлений,
млн руб.
(1995 г. — млрд руб.) 314,3 342,5 457,3 2629,2 2828,7 3396,1 5040,4
Объем финансирова-
ния одной программы
регионального
развития, млн руб.
(1995 г. — млрд руб.) 50,1 95,0 100,0 3422,3 3319,6 3457,0 3257,5
Удельный вес финан-
сирования программ
регионального
развития в объеме
финансирования всех
ФЦП, % 1,6 4,4 6,0 19,4 20,3 17,29 10,97
В 1995-2001 гг. число региональных программ возросло в 7 раз, а удельный вес их финансирования увеличился лишь на 4,4%. При этом рост объема финансирования территориальных программ отставал от среднего объема финансирования федеральных программ всех направлений в 4,6 раза.
К числу причин, обусловивших бессистемный характер осуществления программно-целевого планирования в 1990-х годах, можно отнести отсутствие четких критериев отбора проблем и регионов для программной разработки, жесткую межведомственную конкуренцию за государственные ресурсы, значительную зависимость масштабов программной деятельности от степени активности соответствующих ведомств и региональных властей. В государственные органы, ответственные за принятие программно-целевого планирования, стекалось значительное число заявок, досконально изучить которые не всегда удавалось. Результатом стали непродуманные и нелогичные решения.
Следствием формальности процедур отбора программ, интенсивного увеличения их числа являлось завышение планируемого объема денежных средств как из федерального бюджета, так и из бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников. Для финансирования всех заявленных федеральных целевых программ в 2000 г. требовалось более 500 млрд руб., фактический объем финансирования составил 50,5 млрд руб. То есть объем выделяемых денежных средств по целевым программам не превышал 10-25% объема, установленного в ходе их утверждения.
Целевая программа состоит из системы взаимосвязанных мероприятий, срыв которых на любом этапе приводит либо к свертыванию программы, либо к необходимости ее существенной корректировки. Поэтому почти все утвержденные целевые программы в 1991-2000 гг. сохранили лишь прогнозно-целеполагающее значение, не являясь в полной мере инструментом управления.
Для устранения названных недостатков программно-целевого планирования и повышения его эффективности правительством РФ был принят ряд решений о сокращении с 2002 г. количества программ, прекращении действия
отдельных практически исчерпавших себя федеральных программ, переводе ряда программ в ранг региональных. Количество целевых программ развития регионов сократилось в пять раз, удельный вес их финансирования в общем объеме финансирования всех федеральных целевых программ увеличился в 3,7 раза. В результате средний объем средств, выделяемых из федерального бюджета на одну программу, возрос более чем в 34 раза.
Но реального повышения эффективности реализации федеральных программ не произошло. Нет очевидных доказательств того, что регионы, на территории которых реали-зовывались федеральные целевые программы, выделяются на фоне других субъектов по динамике своего экономического развития. В настоящее время реализуется девять программ, и зачастую вина за недостаточную их эффективность перекладывается на регионы, так как они не обеспечивают запланированный уровень софинансирования. Заметим, что это отчасти справедливо - при значительном увеличении объемов финансирования федеральных целевых программ за счет средств федерального бюджета в 2005 г. (на 67%) не произошло сопоставимого роста объема привлечения средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников (6,2%). Если в 2003 г. объем привлеченных средств на 1 руб. средств из федерального бюджета составлял в среднем 6,38 руб., то в 2005 г. эта цифра уменьшилась до 3,51 руб.
Но одна из главных, на наш взгляд, причин слабости исполнения федеральных программ регионального развития -недостаточное внимание к региональной проблематике. Федеральные целевые программы заведомо плохо скоординированы с региональными программами социально-экономического развития, в них не учитываются специфика и приоритеты формирования региональной экономики, основанные на преимуществах того или иного региона, особенностях его исторического и культурного развития, поэтому они не могут способствовать экономическому росту.
Между отраслевыми ведомствами и регионами возникают серьезные разногласия в выборе строек и объектов, финансируемых за счет федеральных программ. А процедуры
согласования приоритетов финансирования, разработанные в Минэкономразвития РФ, настолько усложнены, что федеральные ведомства и регионы порой предпочитают оставить все «как есть».
Так, проведенная Минрегионом России инвентаризация объектов незавершенного строительства только по двум программам - «Юг России» и «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2002-2010 гг. и до 2015 г.)» - выявила объемы незавершенного строительства по состоянию на 1 января 2006 г. на суммы 22,9 млрд и 10,98 млрд руб. соответственно3.
Если общая исполнимость программ в последние годы безусловно улучшилась (табл. 2), то по ряду программ регионального развития федеральное финансирование не достигает и 50% от запланированного уровня. Например, по программам «Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994-2005 гг.)» и «Экономическое развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 гг. и до 2010 г.» уровень фактического финансирования из федерального бюджета составил, соответственно, 50% и 44,5% от запланированного. Регионы привлекают внимание центра тогда, когда на их территории планируются или осуществляются глобальные инвестиционные проекты, связанные, как правило, с добычей и транспортировкой на экспорт природных ресурсов. Развитие инфраструктуры и обустройство территорий остается неразрешимой проблемой регионов, которые в условиях усиления централизации не обладают ни достаточными ресурсами, ни необходимыми полномочиями.
Однако нельзя рассматривать региональные программы только в качестве инструмента государственной поддержки территорий. Регионы являются частью государственной системы, а информационная и координационная функция государства в этом процессе гораздо важнее, чем финансовая поддержка из федерального бюджета.
Факт разработки и реализации федеральных целевых программ означает, несомненно, рост инвестиционной
3 Из интервью министра регионального развития В. Яковлева «RBC daily».
2 Таблица 2 СП
^ Структура и фактическое исполнение расходов федерального бюджета
О на реализацию федеральных целевых программ
3
Показатель План (по Закону о бюджете) Фактическое исполнение* Степень исполнения, %
сумма, млрд руб. доля в общем объеме, % сумма, млрд руб. доля в общем объеме, %
2003 2005 2003 2005 2003 2005 2003 2005 2003 2005
Всего 184,93 319,86 100,0 100,0 133,98 308,28 100,0 100,0 72,4 96,4
Капитальные вложения 111,03 184,7 0 50,0 57,8 35,98 178,22 26,9 57,8 32,4 96,5
НИОКР 25,04 31,18 13,6 10,5 13,70 31,10 10,2 10,1 54,7 99,7
Расходы на прочие нужды 48,86 104,01 26,4 32,1 84,30 98,96 62,9 32,1 172,5 95,1
* Данные Федерального казначейства Минфина России.
О
привлекательности региона. По предварительным оценкам, на 1 рубль федеральных средств, вкладываемых в программу, могут быть привлечены дополнительные источники внебюджетного финансирования в объеме не менее 3-4 и даже 5-6 руб. Например, по программе «Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан» на один рубль федеральных средств в 2005 г. привлечено 5,45 руб., по программе «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан» - 4,86 руб. В то же время по программам «Юг России» и «Развитие Калининградской области» эти показатели составили 0,46 и 0,28 руб. соответственно (или 2-3% от утвержденных средств внебюджетных источников).
Программа помогает в проведении активной работы с потенциальными инвесторами в регионе, центре и за рубежом по привлечению их средств в крупные инвестиционные проекты.
Целевые программы субъектов Федерации
Основные ценности регионального программирования отмечены академиком А. Г. Гранбергом:
^ долгосрочность;
^ приоритетность социальных и экологических задач;
^ замена администрирования равноправным сотрудничеством всех участников внутри- и межрайонного взаимодействия.
Некоторая стабилизация экономики привела к изменениям в подготовке региональных плановых документов. Так, в середине 1990-х годов наиболее популярны были антикризисные программы, программы стабилизации экономики и финансов регионов. В последние годы все больше регионов начинает разрабатывать документы перспективного социально-экономического развития с использованием методологии стратегического планирования. Стали появляться новые тенденции:
^ увеличение числа долгосрочных планов и программ развития регионов вместо кратко- и среднесрочных;
^ формирование единой методологии разработки региональных программ с учетом стратегии развития территорий;
^ публичное обсуждение программ социально-экономического развития в СМИ, что вносит в программный процесс элементы общественного соглашения;
^ привлечение в качестве разработчиков внешних организаций, создание специальных структур, обеспечивающих реализацию плановой деятельности.
В то же время, несмотря на позитивные изменения, работа в этом направлении требует дальнейшего совершенствования. Анализ практики разработки и реализации региональных программ показывает, что в числе основных недостатков можно выделить:
ф отсутствие вариантов по составу мероприятий, рекомендуемых к реализации, в зависимости от объема реальных финансовых ресурсов (вместо этого используется принцип равного снижения объема выделяемых средств по всем мероприятиям);
ф недостаточный контроль реализации региональных программ в части выполнения приоритетных проектов федерального, регионального и местного уровней;
ф программы зачастую формируются подобно планам - как совокупность директивных адресных заданий, финансируемых из плановых источников. Их инвестиционные запросы явно не соответствуют возможностям регионального бюджета;
ф функционирует большое количество многоцелевых не взаимосвязанных между собой программ, в которых часто не обозначены источники финансирования, что снижает их значимость;
ф вместо стратегических целей в программы закладываются задачи, которые вполне могли быть выполнены в рамках текущей деятельности субъектов и профильных министерств.
Проведенный анализ по субъектам Федерации показал, что практически во всех программах приводится обширный перечень целей и задач, охватывающий весь спектр вопросов регионального развития - от преодоления кризисного развития отраслей народного хозяйства до возрождения национальных языков и культуры в регионе. Очевидно, что при такой расширенной трактовке основных положений программы отбор приоритетных проектов для первоочередного финансирования становится трудноразрешимой проблемой.
Для повышения эффективности разработки, функционирования и реализации региональных программ на федераль-
ном, межрайонном уровнях и уровне субъекта Федерации необходимо законодательно установить приоритетные цели и задачи регионального развития, требующие программного разрешения. Это позволит направить финансовые средства на решение действительно значимых проблем, а не на сглаживание последствий кризиса. Тем самым изменится восприятие программы как фиктивного документа, составленного на местах для получения денег из федерального бюджета, а программно-целевой метод станет значимым и действительным средством регионального управления. В программном процессе в полной мере сочетается весь спектр методов государственного регулирования, то есть предусматривается возможность использования целого ряда рекомендательных, нормотворческих и организационно-распорядительных решений. С задачей целевого распределения средств из бюджета с успехом справляется целый ряд других организационно-плановых документов.
Приоритетные задачи, требующие программного решения, - это инвестиционные проблемы развития территорий. Для региональной политики центральным является вопрос об экономической организации отраслей инфраструктурного комплекса, так как эти отрасли образуют фундамент современных региональных систем. Мы согласны с О. С. Пче-линцевым в том, что «ведущая роль регионов в системе экономического развития реализуется через функции организации воспроизводства качественных ресурсов методами обустройства территории и развития инфраструктуры»4.
К сожалению, вопросы финансирования инфраструктуры в регионах остаются нерешенными, хотя глубокий инвестиционный кризис в сфере обеспечения городского и жилищного развития России вызывает серьезные опасения. Падение ввода новых мощностей в отраслях инженерной инфраструктуры (по сравнению с 1990 г.) составило по водопроводу и канализации - 5 раз, а по тепловым сетям - 7 раз. Степень износа объектов коммунального хозяйства по отдельным муниципальным образованиям достигает 70-80%,
4 Пчелинцев О. С. Региональная экономика в системе устойчивого развития. М.: Наука, 2004.
причем темпы нарастания износа составляют 1-2% в год5. Результатом стали огромные потери тепла (37%) и воды (30%) и рост числа аварий. По оценке Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, физический износ водопроводных сетей достиг 65,3%, объектов теплоснабжения - 62,8%, электроснабжения -58,1%. По предварительным расчетам, на восстановление основных фондов коммунального сектора до нормального значения требуется 1 трлн 636 млрд руб.
Очевидно, что в ближайшее время в большинстве субъектов РФ отрасли инфраструктуры не смогут развиваться без помощи федерального центра, несмотря на то, что основной объем полномочий по управлению этим сектором передан на муниципальный уровень.
Серьезным препятствием для решения проблем инфраструктуры стала догма о якобы фатальной неэффективности общественных (государственных и муниципальных) инвестиций. При этом не учитывается различие между видами инвестиций, не анализируются их цели (которые для значительной части проектов не сводятся к получению финансового эффекта), игнорируются тяжелые последствия длительного откладывания инвестиций, особенно в коммунальное хозяйство.
Конечно, эта проблема не уникальна для России. Неспособность рынка дать адекватную оценку внешним эффектам (externalities) и «публичным благам» (public goods), образующим главную «продукцию» региональных и городских систем, серьезно отклоняет распределение ресурсов от общественно оптимального во всех странах. Именно этот блок районной экономики (транспорт, связь, коммунальное хозяйство и т. д.) не подчиняется обычным для других отраслей правилам:
► отрасли инфраструктуры (транспорт, связь, электроэнергетика, водо-, газо- и теплоснабжение) характеризуются падением, а не ростом предельных издержек с увеличением масштабов деятельности;
► результаты деятельности этих отраслей проявляются не в прибыли, а в крупномасштабных положительных внешних эффектах, что выражается в экономии затрат и повышении прибыли предприятий и росте благосостояния населения;
5 Данные Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Министерства промышленности и энергетики РФ.
► для отраслей инфраструктуры характерно массовое производство так называемых общественных товаров.
Инфраструктурные системы в рационально организованной рыночной экономике могут развиваться только как часть общественного сектора под контролем региональных и местных администраций. В российской экономике этому процессу мешают следующие обстоятельства:
Л установки правительства на снижение долей консолидированного бюджета в ВВП и территориальных бюджетов в налоговых доходах;
Л продолжающееся, несмотря на экономический рост, сокращение общественных (государственных и муниципальных) инвестиций;
Л коммерциализация и приватизация действующих в отраслях инфраструктуры государственных и муниципальных предприятий;
Л переход от «субсидирования предприятий» к «субсидированию граждан»;
Л повышение тарифов на услуги «до уровня, обеспечивающего прибыль».
В этих условиях актуальна постановка вопроса о развитии института общественных инвестиций, одним из перспективных направлений которого является развитие системы государственно-частного партнерства, основанной на принципе «долевого участия». Для этого могут быть использованы разные схемы. Например, при строительстве или расширении коммерческих объектов местные органы власти должны оценивать создаваемую ими дополнительную нагрузку на инфраструктуру и накладывать на застройщиков обязательства по возмещению вызванных ими дополнительных затрат. И наоборот, при строительстве инфраструктурных объектов самими органами власти (в соответствии с генпланом или транспортной схемой города) их стоимость может распределяться между будущими пользователями пропорционально ожидаемому эффекту.
Таким образом, «стержнем» региональных программ должно стать именно развитие инфраструктурных систем, а не каких-либо производственных объектов, как в большинстве действующих программных документов.
