CC BY
160
Экономика
Вестник ДВО РАН. 2004. № 5
П.А.МИНАКИР, О.М.ПРОКАПАЛО
Программа «Дальний Восток и Забайкалье». Первые итоги и опыт мониторинга
Рассматриваются результаты реализации федеральной целевой программы (ФЦП) «Дальний Восток и Забайкалье» в 2002—2003 гг. Оцениваются ее ключевые блоки, определяются содержание программного мониторинга и направления институциональных корректировок.
The program «Far East and Transbaikalia»: The first results and monitoring experience. P.A.MINAKIR,
O.M.PROKAPALO (Economic Research Institute, FEB RAS, Khabarovsk).
Results of implementation of the Federal State Program «Far East and Transbaikalia» during 2002—2003 have been analyzed. Key program blocks have been estimated. Contents of the program monitoring and trends of the program institutional transformations have been considered.
Посткризисная пятилетка (1999-2003 гг.) развития российской экономики характерна устойчивой тенденцией роста. Этот рост хоть и был циклическим, но значения годовых приростов ВВП и стоимости промышленной продукции неизменно оставались положительными. Именно это дает основания для вывода об устойчивости новой тенденции общенационального экономического развития (табл. 1).
Как правило, указывают на шоковую природу формирования этой положительной тенденции развития национальной экономики. Отмечаются при этом следующие «шоки»: валютный (девальвация рубля), внешний спросовый (рост мировых цен на продукты сырьевого экспорта России), внутренний спросовый (замещение импорта национальным производством, рост доходов населения) [1-3, 6]. Однако положительное воздействие всех этих «шоков» стало возможным только потому, что они «наложились» на «институциональный шок» - системную трансформацию национального экономического механизма, экономических отношений. Суть этих трансформаций - переход от детерминированной глобальной хозяйственно-управленческой системы с ограниченным количеством степеней свободы экономических агентов к рыночной системе, развитие которой детерминируется целями экономических агентов, количество степеней свободы кото -рых максимально.
МИНАКИР Павел Александрович — член-корреспондент РАН, ПРОКАПАЛО Ольга Михайловна — кандидат экономических наук (Институт экономических исследований ДВО РАН, Хабаровск).
Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект № 02-0200243 а).
Основные показатели социально-экономического развития, %
(1998 г. =100 %)
Показатель 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г.
ВВП РФ 105,6 116,9 123,9 129,0 137,8
ВРП ДВ 106,6 109,9 116,4 121,6 130,0
Объем рф 111,0 124,3 130,4 135,2 144,7
промышленного производства ДВ 107,0 114,5 114,4 113,3 118,7
Инвестиции в рф 105,0 122,8 133,9 137,4 154,6
основной капитал ДВ 144,0 141,7 187,6 203,4 279,2
Реальная заработная рф - - 120,0 139,2 153,5
плата (2000 г. =100%) ДВ Нет данных 115,0 138,0 154,7
Экспорт рф 101,6 141,1 137,0 144,1 163,3
ДВ 83,4 128,2 155,7 124,7 139,4
Источник: Российский статистический ежегодник. 2003. М., 2003; Прокапало О.М. Региональная социально-экономическая динамика: Дальний Восток и Забайкалье. Хабаровск, 2003; Социальноэкономическое положение Дальневосточного федерального округа в 2003 г. М., 2004; Социально-экономическое положение Сибирского федерального округа в 2003 г. М., 2004; данные таможенной статистики.
Примечание. Прочерк - данные не приводятся.
Для Дальнего Востока и Забайкалья ситуация в этот период была сложнее, чем для всей национальной экономики. Цикличность развития оказалась гораздо более выраженной, а минимальные и максимальные значения приростов макроэкономических показателей - заметно ниже (табл. 1). Между тем в рамках рассматриваемой пятилетки действовала федеральная программа регионального развития. Одной из целей этой программы являлось ускорение развития экономики региона по сравнению с общенациональной экономикой.
Эта цель, правда, была не очень ярко выражена в первой редакции программы (Президентская программа на период 1996-2005 гг.). В ней основной упор делался на механизмы «выживания». Задача выживания региона оказалась практически выполненной и без особых усилий собственно программного характера в силу упоминавшихся выше кризисных и послекризисных шоков, которые распространили свое воздействие и на экономику региона. Однако относительная стагнация экономики Дальнего Востока по-прежнему не была преодолена. Эта стагнация, выражающаяся как «отстающий рост», проявлялась не только по отношению к национальной экономике в целом, но и по отношению к соседним экономикам Северо-Восточной Азии (табл. 2).
Слабым утешением, конечно, является то, что по темпам роста отставала Япония - слишком несопоставимы уровни экономического развития.
Необходимость корректировки программы была отмечена в 2000 г. на совещании Президента РФ В.Путина с членами правительства РФ и главами субъектов РФ на Дальнем Востоке и в Забайкалье. К 2000 г. ситуация в экономике страны коренным образом изменилась по сравнению с 1996 г. Появились новые проблемы и новые возможности. В то же время ряд задач и механизмов, предусмотренных в программе до 2005 г., оказались нежизненными. Но это не касалось основных целевых проблем, которые по-прежнему были характерны для Дальнего Востока и Забайкалья. Именно поэтому было необходимо уточнить цели и задачи программы, механизм их реализации, расширить временной горизонт реализации. Это было выполнено в форме новой редакции федеральной целевой программы «Экономическое и
Динамика валового внутреннего (регионального) продукта и инвестиций
Территория ВВП (темп роста, % к предыдущему году) Доля инвестиций в ВВП, %
2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г.
Китайская Народная Республика 108,0 107,3 108,0 109,1 36,3 38,5 40,4 41,3
Республика Корея 108,5 103,8 107,0 103,1 28,3 27,0 26,1 29,4
Япония 102,8 100,4 99,7 102,7 Нет данных 26,8 25,9 Нет данных
Дальний Восток и Забайкалье (РФ) 103,6 106,1 103,0** 106,9* 17,1** 21,9** 22,7** 29,1**
Источник: Asian Development Outlook. 2004. APB. 2004; Nippon 2003. JETRO Business Facts & Figures. 2003; Регионы России. Социально-экономические показатели. 2003. М., 2003; Прокапало О.М. Региональная социально-экономическая динамика: Дальний Восток и Забайкалье. Хабаровск, 2003; Социально-экономическое положение Дальневосточного федерального округа в 2003 году. М., 2004; Социально-экономическое положение Сибирского федерального округа в 2003 году. М., 2004.
* Предварительные данные.
** Дальний Восток.
социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2002 г. В этом постановлении были внесены изменения и продлен до 2010 г. срок реализации действовавшей до того Федеральной целевой программы экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 гг., утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. № 480.
Быстрое «устаревание» принятой в 1996 г. программы, как и недолговечность существования предыдущей («горбачевская» программа развития Дальнего Востока и Забайкалья на период 1987-2000 гг. просуществовала лишь 3 года, с 1988 по 1990 г.), свидетельствуют о том, что пренебрежение одним из важнейших постулатов программного планирования - принципом непрерывности - оборачивается не просто снижением эффективности собственно программы, но вполне может привести к тому, что она из инструмента достижения целей развития превратится в его тормоз. Программное планирование и управление предполагают постоянную настройку параметров на быстро изменяющиеся ситуации. Эта настройка возможна лишь при осуществлении постоянного мониторинга этих изменений и постоянном уточнении на этой основе целевой и ресурсной областей программы.
Мониторинг в данном случае - это больше, чем просто сопоставление «плана и факта». Мероприятия, ресурсы и механизмы территориальных программ оказывают гораздо более сложное воздействие на социально-экономическую территориальную систему, чем просто достижение или недостижение некоторых фиксированных параметров. Особое значение имеют оценки системных эффектов программных мероприятий и ресурсов. Именно эти оценки важны для корректировки программных намерений. Важной задачей являются также анализ дрейфа целевых параметров и оценка необходимых институциональных подвижек.
С 2003 г. правительством осуществляется корректировка принятой ранее программы [4]. Само по себе это является важной новацией, свидетельствующей о готовности рассматривать перспективное планирование как гибкий инструмент, который должен адаптироваться к реальным задачам и ресурсным ограничениям. Однако корректировка основана не на мониторинге реализации программы и фак-
тической динамики социально-экономической системы, экзогенных и эндогенных параметров ее функционирования и роста, но предназначена лишь для «подгонки» планируемых для региона бюджетных ассигнований к той величине, которая предполагается на эти цели в бюджете соответствующего года. Это обеспечивает высокий процент выполнения бюджетных намерений в рамках программы, но как при этом реагируют экономика и социальная система региона, что происходит с параметрами собственно программы, остается неизвестным. Мониторинг региональной динамики существует сам по себе, а бюджетные корректировки - сами по себе.
Между тем анализ динамики региональной социально-экономической системы в условиях воздействия федеральной целевой программы дает основания для ряда существенных выводов относительно необходимости реальной корректировки исходных параметров, сценарных предпосылок, ресурсных и структурных решений, институциональных новаций.
Параметры динамики и структуры регионального развития
Уже первый год реализации откорректированной программы ознаменовался спадом в экономике региона. Предварительные итоги за 2003 г. свидетельствуют о появлении положительных тенденций развития экономической конъюнктуры. Однако это имеет малое отношение к собственно программе. Одним из основных «выходных» ее параметров является темп роста экономики, в частности в промышленности. Правительством утвержден чрезвычайно высокий показатель, который изначально практически не был привязан к реальным ресурсам роста в регионе. Первые 2 года реализации программы продемонстрировали, что среднегодовые приросты по основным макроэкономическим параметрам регионального развития оказались весьма далеки от тех, которые прогнозировались (табл. 3). Конечно, предположение о равнораспределенном по годам общего за период темпа прироста не очень правдоподобно. Однако отставание на первом этапе означает такое повышение «темповой нагрузки» на последующие программные периоды, что выход на предусмотренные параметры роста будет совершенно нереален.
Таблица 3
Темпы прироста основных социально-экономических индикаторов Дальнего Востока и Забайкалья, %
Фактически
Индикаторы Программный 2002 г. к 2001 г. 2003 г. к 2002 г.
Объем промышленного производства 8,4 0,8 5,3
Инвестиции в основной капитал 12,3 5,0 37,3
Производство электроэнергии 2,9 1,2 0,1
Добыча нефти, включая газовый конденсат 9,6 -12,7 -1,0
Добыча газа 11,4 -2,1 -0,3
Добыча угля 6,6 -4,7 5,9
Улов рыбы и нерыбных объектов промысла 4,9 -19,5 14,0
Источник: О ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до 2010 года» (Постановление Правительства РФ № 169 от 19.03.2002 г.); Социальноэкономическое положение России. Январь-декабрь 2003 г. М., 2004; Социально-экономическое положение Дальневосточного федерального округа в 2003 году. М., 2004; Социально-экономическое положение Сибирского федерального округа в 2003 году. М., 2004.
Темпы роста объема промышленного производства по территориям Дальнего Востока и Забайкалья, %
Территория 2002 г. к 2001 г. 2003 г. к 2002 г. 2003 г. к 2001 г.
Республика Саха (Якутия) 101,7 101,6 103,3
Приморский край 101,2 106,1 107,4
Хабаровский край 106,0 107,2 113,6
Амурская область 100,2 106,8 107,0
Камчатская область 84,0 103,4 ,8 6, 8
Магаданская область 106,9 89,9 96,1
Сахалинская область 87,5 103,4 90,5
Еврейская АО 111,0 107,0 118,8
Чукотский АО 120,5 98,2* 118,3
Республика Бурятия 113,8 112,1 127,6
Читинская область 95,0 109,8 104,3
* Январь-сентябрь 2003 г.
Источник: Социально-экономическое положение России. Январь-декабрь 2002 г. М., 2002; Январь-декабрь 2003 г. М., 2003; Социально-экономическое положение Дальневосточного федерального округа в январе-сентябре 2003 г. М., 2003.
Приростные показатели за 2002-2003 гг. заставляют задуматься о реалистичности одного из основных постулатов прогнозов программы - относительно формирования опережающего темпа развития Дальнего Востока и Забайкалья. Министерство экономического развития и торговли прогнозирует средний темп прироста на 2001-2005 гг. в целом для российской экономики в диапазоне 4-4,5 %. Темп прироста для региона в 2002 г. составил лишь 0,8 %. По итогам 2003 г. среднероссийский темп прироста - 7 %, а в среднем по регионам Дальнего Востока и Забайкалья - 5,3 %. То есть реально осуществляется вариант, при котором регион все более отстает от национальной экономики, а не догоняет ее.
При этом экономика региона весьма дифференцирована с точки зрения общеэкономической конъюнктуры. Общий темп роста за 2002-2003 гг. по отношению к
2001 г. (105,8 %) в основном формируется за счет Приморского и Хабаровского краев, Амурской области и Республики Бурятия. Но только Хабаровский край и Республика Бурятия отличаются стабильностью промышленной конъюнктуры. Экономики Приморского края и Амурской области в 2002 г. испытали спад (табл. 4). Территориальный анализ, следовательно, демонстрирует еще одну макроэкономическую проблему, которая должна была бы учитываться при корректировке программы, - неустойчивость конъюнктуры по субъектам Федерации в связи с сильной дифференциацией факторов роста. Это означает, что надежда на универсальную программу как на средство решения территориальных проблем скорее всего неоправданна. Впрочем, это уже понимают сами субъекты Федерации. Вероятно, именно это понимание и является причиной того, что на территориях начинается процесс разработки собственных стратегий развития1.
Обнадеживающей тенденцией является значительный рост инвестиций в отрасли народного хозяйства Дальнего Востока и Забайкалья - 37,3 % против 5,0 % в
2002 г. Наиболее стабилен рост инвестиций в Хабаровском крае и Сахалинской области (табл. 5).
1 Хабаровский и Приморский края уже разработали стратегии развития, завершается работа над стратегией в Республике Бурятия.
Темпы роста инвестиций в основной капитал по территориям Дальнего Востока и Забайкалья , % к предыдущему периоду
Территория 2003 г. 2002 г.
Республика Саха (Якутия) 102,4 95,0
Приморский край 97,1 109,5
Хабаровский край 106,0 119,0
Амурская область 111,9 76,2
Камчатская область 166,0 85,2
Магаданская область 77,1 98,4
Сахалинская область В 2,2 раза 131,8
Еврейская АО 152,5 154,2
Чукотский АО 176,0 В 2,8 раза
Республика Бурятия 126,8 94,4
Читинская область 146,4 56,8
Источник: Социально-экономическое положение Дальневосточного федерального округа в 2003 г. М., 2004; Социально-экономическое положение Сибирского федерального округа в 2003 г. М., 2004; Социально-экономическое положение Дальневосточного федерального округа в 2002 г. М., 2003; Социально-экономическое положение Сибирского федерального округа в 2002 г. М., 2003.
В целом за 2002-2003 гг. фактический прирост инвестиций по сравнению с 2001 г. (44 %) значительно превысил предусмотренные в программе 26 %. Это было связано с гораздо более интенсивным, чем предусматривалось, вложением средств в крупные инвестиционные проекты (пуск Бурейской ГЭС, автодорога Чита-На-ходка, нефтегазовые проекты Сахалина, модернизация Транссибирской магистрали). Пока нельзя ответить на вопрос о том, станут ли инвестиции реальным фактором дополнительного экономического роста в регионе. Инфраструктурный характер инвестиций означает, что для их «отдачи» необходимо конструирование «институционального преобразователя». Уже сейчас очевидно, что программа должна быть откорректирована в этом направлении, чтобы обеспечить связь между инвестициями и экономическим ростом в регионе. В противном случае будет дискредитирована сама программа, так как и сейчас высокий уровень капиталоемкости приростов производства станет неприемлемо высоким. Например, в большинстве территорий Дальнего Востока и Забайкалья рост инвестиций опережал рост промышленного производства. Стремительное сокращение предельной продуктивности капитала послужит сигналом к свертыванию общерегиональных программ развития как непомерно дорогих и заведомо неэффективных.
Итоги развития в отдельных секторах экономики региона в течение 2002-2003 гг. свидетельствуют, что фактические социально-экономические параметры далеки от программных заданий. Практически по всем основным натуральным продуктам фактические результаты оказались ниже ранее запланированных программных намерений.
В программе выделяются в качестве приоритетов общефедерального значения топливно-энергетический комплекс, рыбопромышленный комплекс, закрепление населения и интеграция со странами АТР и СВА. Поэтому анализ результативности этого документа должен концентрироваться именно на этих позициях.
Топливно-энергетический комплекс. Приоритетность его развития поддерживается в программе максимальной долей ресурсов, предназначенных для решение его проблем. Между тем в 2002-2003 гг. программные задания по основным показателям топливно-энергетического комплекса оказались не выполненными
[5, с. 20-22]. Так, не достигнуты значения по производству электроэнергии. По программе в 2003 г. должно быть произведено более 52 млрд кВт-ч электроэнергии при запланированном среднегодовом приросте в 2,9 % . Фактически по итогам года было выработано 48,9 млрд кВт-ч, и темп прироста относительно 2001 г. составил немногим более 1 %.
Слишком оптимистичными оказались предположения относительно добычи угля. Программой предусмотрено в 2003 г. добыть почти 55 млн т угля при ежегодном приросте в 6,5 %. Основными поставщиками являются Республика Саха (Якутия), Приморский край, Читинская область, на долю которых приходится почти 70 % добываемого в регионе угля. Провальным для угледобычи был 2002 г., когда снижение относительно предыдущего года составило почти 3 %. В 2003 г. появились положительные тенденции развития. Проводимое техническое перевооружение в отрасли и развитие угледобывающих мощностей позволили обеспечить прирост производства в регионе на 2,8 млн т, или на 6,3 %.
Значительное отставание от итогов 2001 г. наблюдается в нефтегазовом комп -лексе. В 2003 г. добыча нефти составила 3,6 млн т, или 85,6 % уровня 2001 г. Значительное снижение (почти на 13 %) отмечено в нефтедобывающей отрасли Республики Саха (Якутия), что связано с организационно-правовыми мероприятиями, проводимыми в отрасли2. Перспективы промышленности и всей экономики региона в значительной степени связаны именно с нефтегазовым комплексом. В то же время финансовое положение его предприятий внушает опасения. Финансовая ситуация в отрасли ухудшается, во-первых, в связи со снижением темпов производства продукции, а во-вторых, из-за низкого уровня утвержденных цен и тарифов на реализуемую продукцию. Так, при анализе деятельности предприятий, занимающихся добычей нефти на территории Республики Саха (Якутия), отмечается резкий рост размера налога на добычу полезных ископаемых в стоимости сырой нефти. Если до 2002 г. нефтеперерабатывающие предприятия платили 3 налога: на недра, на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акциз, которые составляли в себестоимости нефти 13,7 %, то после введения с 1 января 2002 г. Налогового кодекса РФ налог на добычу полезных ископаемых составил в себестоимости 42,6 %, т. е. произошло увеличение налогового бремени на предприятия в 3 раза.
По программе среднегодовой темп роста добычи газа запланирован в размере 110 %, что позволило бы выйти на уровень в 4,7 млрд м3 в 2003 г. Фактически 3 последних года добыча газа не поднимается выше 3,6 млрд м3.
Рыбопромышленный комплекс. Проблема защиты геостратегических интересов России на Дальнем Востоке и в Забайкалье в программе в значительной степени связана с развитием рыбохозяйственного комплекса региона. По программным заданиям улов рыбы и нерыбных объектов промысла к 2005 г. должен составить 2,9 млн т при среднегодовом темпе роста 104,4 %. Провал (-19,5 %) 2002 г. ставит под угрозу выполнение этих намерений [5, с. 29-37]. Еще более важной проблемой является то, что данный результат отражает нарастание проблем с охраной
2 Наблюдались неоднократные приостановки нефтедобычи из-за несвоевременного продления времен-
ного лицензирования недропользователем ОАО «Ленанефтегаз» на Талаканском нефтегазовом месторождении и ликвидации нефтедобывающего подразделения ОАО «Якутгазпром» на Среднеботуобинс-ком месторождении. Лицензия на право пользования недрами нефтяного блока данного месторождения принадлежит ООО «Таас-Юрях нефтегазодобыча». В настоящее время достигнута договоренность между правительством Республики САХА (Якутия), ООО «Таас-Юрях нефтегазодобыча» с английский компанией «Петрофак» и банком «Еврофинанс» об инвестировании обустройства месторождения, строительства нефтепровода Таас-Юрях - Ленск и нефтеперерабатывающего завода мощностью 500 тыс. т в г. Ленске.
экономических интересов России в дальневосточном бассейне. Следовательно, речь идет уже не о снижении добычи рыбы и морепродуктов, а о невозможности взять под контроль этот сектор экономики. Следовательно, акцент переносится в сферу сугубо институциональную, а не инвестиционно-проектную (как это сделано в программе).
Программные задания по вылову 2,6 млн т рыбы и нерыбных объектов промысла не были достигнуты. Фактически в 2003 г. добыто 2 млн т рыбы и морепродуктов, что составляет 94 % уровня 2001 г. и 114 % уровня 2002 г. То есть рыбный комплекс не только не развивается, но деградирует после принятия последней версии программы. Разумеется, этот вывод относится лишь к официально учтенным результатам работы комплекса.
Следует подчеркнуть, что наблюдаемое официальное сокращение добычи гид-робионтов, особенно в последние годы, вызвано не отсутствием сырьевой базы, хотя ресурсы минтая и некоторых других видов уменьшились, а организационными, экономическими и техническими причинами. Принятие в ноябре 2003 г. постановления Правительства Российской Федерации № 704 «О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов» должно значительно изменить ситуацию в рыбном комплексе к лучшему, повысив степень разумности государственного управления водными биологическими ресурсами. Главными моментами этого постановления являются: 1) отмена аукционов3 ; 2) установление порядка получения и наделения квотами предприятий и организаций; 3) установление механизма оплаты, отличного от аукционной 100 %-ной предоплаты; 4) определение порядка наделения квотами малочисленных народов Севера; 5) разработка положения о прибрежном рыболовстве.
Это постановление, по оценкам экспертов, может стать переломным моментом в развитии отечественного рыбопромышленного комплекса. Но к настоящему времени не изжиты еще многие проблемы. В частности, по-прежнему низка загрузка береговых перерабатывающих мощностей, высока доля устаревшего технологического оборудования, низка экономическая эффективность рыбодобывающих и рыбоперерабатывающих предприятий. Также важной проблемой является отсутствие в стране долговременной экономически обоснованной государственной политики в использовании водных биологических ресурсов. Одобренная недавно Правительством РФ концепция развития отрасли до 2020 г. не отвечает интересам регионов. По-прежнему отсутствуют законы, определяющие порядок добычи рыбы и морепродуктов в различных зонах их обитания, регламентирующие систему распределения ресурсов.
Население. Процессы сокращения численности населения, характерные для Российской Федерации в целом, в Дальневосточном федеральном округе обозначены в большей степени - коэффициент естественной убыли населения в 2003 г. составил -3,1. В целом по округу число умерших превысило число родившихся в 1,3 раза. Наиболее благоприятна демографическая ситуация в Республике Саха (Якутия) и Чукотском АО, что является следствием традиций национальных образований, ориентированных на многодетность и высокую рождаемость (табл. 6)
3 В качестве недостатков введения аукционов постоянно отмечались следующие моменты: 1) не все рыбодобывающие предприятия, тем более те, которые находятся в условиях Крайнего Севера, могли приобрести квоты; 2) существовал перекос цен в сторону увеличения стоимости рыбы на аукционах по сравнению с реализованной продукцией; 3) существовали жесткие правила, когда при приобретении лота покупатель обязан был платить все 100 % сразу, вне зависимости от дальнейшей добычи и реализации продукции.
Показатели естественного движения населения в 2003 г., на 1000 чел.
Территории Родившиеся Умершие Естественный прирост (+), убыль (-)
Республика Саха (Якутия) 14,6 10,0 +4,6
Приморский край 10,3 15,2 -4,9
Хабаровский край 10,4 15,7 -5,3
Амурская область 11,3 15,1 -3,8
Камчатская область 10,5 11,7 -1,2
Магаданская область 9,3 10,4 -1,1
Сахалинская область 10,2 15,4 -5,2
Еврейская АО 11,8 15,6 -3,8
Чукотский АО 10,3 8,5 + 1,8
Республика Бурятия 13,1 14,8 -1,7
Читинская область 12,6 15,7 -3,1
Источник: Социально-экономическое положение Дальневосточного федерального округа в 2003 г М., 2004; Социально-экономическое положение Сибирского федерального округа в 2003 г. М., 2004.
Наряду с естественной убылью в ДВФО продолжается миграционный отток населения, который составил 27 тыс. чел. в 2002 г. и 25 тыс. человек в 2003 г. Абсолютные размеры оттока населения сокращаются, что, вероятно, объясняется постепенным исчерпанием потенциала миграции с Дальнего Востока и Забайкалья: большинство желающих покинуть пределы Дальнего Востока уже осуществили свою мечту.
Таким образом, проблема, несмотря на все программные намерения и усилия, решается по наихудшему варианту: численность населения стремится к состоянию гистерезиса - устойчивой численности на минимальном уровне. И результат неизбежно будет именно таков, если миграционно-демографические процессы в регионе по-прежнему останутся вне сферы конструктивной экономической и социальной политики. При упоминавшихся выше корректировках программы ради повышения степени ее «выполняемости» речь не идет о пересмотре финансирования социального блока программы, а следовательно, предусмотренный на эти цели минимальный уровень затрат будет оборачиваться дальнейшим оттоком и потерей населения [5, с. 60-67].
Интеграция со странами АТР и СВА. Одним из основных направлений, зафиксированных в программе, является также усиление интеграции экономики территорий Дальнего Востока и Забайкалья в экономическую систему стран Азиатско-Тихоокеанского региона и Северо-Восточной Азии. К середине программного периода (2005 г.) объем экспорта Дальнего Востока и Забайкалья должен составить
7,2 млрд, а к 2010 г. - 12 млрд долл. США [5, с. 67-69]. Чтобы выйти на программные задания 2005 г., приростные показатели экспорта должны быть не менее 14 % в среднем за год. Итоги двухлетней реализации программы в этом направлении также фиксируют отставание от плановых заданий. За 2000-2003 гг. среднегодовой темп прироста объема экспорта составил менее 3 %. В течение анализируемого периода динамика развития внешней торговли имела неустойчивый характер. Так, объем экспорта в 2003 г. по сравнению с 2001 г. снизился более чем на 10 %, что в основном связано с решением Правительства РФ передать ФГУП «АВПК “Сухой”» права основного экспортера продукции ВПК, производимой в регионе. В товарной структуре экспорта региона значительна доля продукции топливно-энергетическо-
го комплекса (нефть и нефтепродукты), лесопромышленного и рыбопромышленного комплексов. В настоящее время значительная роль региона в формировании общенационального экспортного потенциала сохраняется лишь в части поставок на экспорт рыбы и морепродуктов.
Финансирование программных мероприятий
Одной из проблем программы развития региона в версии 1996 г. являлась низкая восприимчивость инвесторов к целям и намерениям программы. Корректировка в 2001 г. преследовала цель превратить программу в реальную «инвестиционную лоцию». Предполагалось, что инвесторы будут ориентироваться на задачи регионального развития и тем самым цели программы будут в основном реализованы за счет внебюджетного финансирования. Реальность пока не подтверждает этих предположений. Лишь 23 % в 2002 г. и 14,5 % в 2003 г. составляли инвестиции в объекты, включенные в инвестиционные списки федеральной целевой программы в части Дальневосточного федерального округа (табл. 7). В целом за 2002-2003 гг. доля инвестиций в программные объекты в общем объеме инвестиций в регионе составила
17,7 %, что значительно ближе к 10 % общего их объема, характерного для периода 1996-2001 гг., чем к 38 %, предполагаемым изначально4.
Таблица 7
Инвестиционные ресурсы, млрд руб.
Инвестиции 2002 г. 2003 г.
Валовые 104 176,5
Программные:
начальная версия 55,2 52,9
корректировка 29,2 28,9
фактические 24 25,6
Это свидетельствует об отсутствии каких бы то ни было институциональных условий для регулирования инвестиционного процесса в желательном направлении. Но это может быть также свидетельством того, что сама инвестиционная программа имеет весьма слабое отношение к декларируемым целям и реальным интересам участников регионального экономического процесса. Последнее подтвердилось при проверке в 2003 г. Главным контрольным управлением Президента РФ исполнения ФЦП экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья. В опубликованном этим ведомством материале отмечалось, что в действующей версии программы не были выработаны новые подходы к разрешению основных проблем, негативно влияющих на развитие экономики и социальной сферы региона. В частности, в программу были внесены объекты, которые к моменту ее корректировки были уже выполнены или потеряли свою актуальность. По многим объектам финансирование было занижено.
В связи с этим 18 декабря 2003 г. Правительством РФ было принято постановление № 758 «О внесении изменений в ФЦП «Экономическое и социальное развитие
4 Анализ выполнения инвестиционных проектов за 2002—2003 гг. сделан только по материалам Дальневосточного федерального округа, которые предоставлены аппаратом полномочного представителя Президента РФ в ДВФО. Анализ инвестиционной и финансовой ситуации в Забайкалье требует специального исследования, так как, несмотря на наличие дирекции и региональных программ, сплошного информационного свода по макрорегиону «Дальний Восток и Забайкалье» в разрезе ФЦП не существует или доступ к нему практически невозможен.
ДВ и Забайкалья на 1996-2005 и до 2010 года». Общий список проектов с 588 сократился до 467. Соответственно уменьшился и общий объем финансирования по программным объектам (с 441,2 млрд до 380,3 млрд руб.).
Согласно версии программы от 19 марта 2002 г., общий объем финансирования по проектам, включенным в инвестиционное приложение программы, из всех источников в 2002-2003 гг. был определен в сумме 108,1 млрд руб. Федеральный бюджет обязался выделить
6,2 млрд руб. Средства российских акционерных обществ (РАО «ЕЭС России», Газпром, МПС и прочие) должны были равняться 26,2 млрд руб., а из внебюджетных источников предполагалось получить
75,7 млрд руб. При формировании бюджетных посланий и корректировок бюджета и в 2002 г., и в 2003 г. суммы, направляемые на финансирование проРис. 1. Структура распределения программных граммных мероприятий, п°ст°яннО
(в версии 19.03.02 г., внутренний круг) и факти- уменьшались. В итоге они были умень-
чесгах (2002-200з гг., внешний круг) ресурсов шены почти в 2 раза - до 58,1 млрд руб.
по основным агрегированным блокам, %
к к (соответственно 29,2 млрд и 28,9 млрд
руб.). Фактическое финансирование программных проектов и мероприятий составило за 2002-2003 гг. 49,6 млрд руб.
Обилие намерений и корректировок создает хорошие условия для интерпретации оценок реализации программы. Действительно, если судить по первоначальным намерениям, то за первые 2 года инвестиционная часть программы выполнена только на 45,9 %. Но если отправной точкой является уточненный вариант ее инвестиционных списков, то «выполняемость» поднимается до 85,4 % (табл. 7).
В связи с существенным ограничением объема и без того скудных ресурсов, предназначенных для выполнения программы, произошли значительные изменения и в структуре распределения финансовых ресурсов по основным агрегированным блокам. Заметно большая часть средств направлена на проекты, реализующие геостратегические приоритеты, и на решение задач федерального значения. Совокупная доля этих средств составила 66,7 % вместо предусмотренных в версии 19 марта 2002 г. 49,2 % (рис. 1). В рамках этого перераспределения ресурсов достигнуты важные результаты (завершение строительства автодороги Чита-Находка, пуск первых агрегатов Бурейской ГЭС).
Еще одним важным следствием уменьшения выделяемых средств является существенное увеличение доли, предназначенной для осуществления мероприятий внутрирегинального уровня (фактически - решения задач в рамках отдельных субъектов Федерации), требующих государственной поддержки (рис. 1). Доля этих средств увеличилась на 5,4 п.п. Субъекты Федерации явно предпочли решение сиюминутных и важных по социальным и политическим мотивам проблем достижению общей пользы на пути решения межрегиональных задач. Это свидетельствует о реальной оценке субъектами Федерации важности проблем межрегионального
І I геостратегические задачи И задачи федерального уровня
I I задачи межрегионального значения
II региональные задачи, требующие государственной поддержки
Фактическое распределение программных ресурсов, %
Территория 2002 г. 2003 г. 2002-2003 гг.
Республика Саха (Якутия) 15,3 13,1 14,1
Приморский край 19,5 8,5 13,7
Хабаровский край 14,8 22,0 18,5
Амурская область 28,5 36,4 33,3
Камчатская область 6,4 3,8 5.1
Магаданская область 2,5 2,5 2,5
Сахалинская область 6,5 4,2 5,2
Еврейская АО 0,5 0,8 0,6
Чукотский АО 5,6 8,5 7,0
взаимодействия. Впрочем, и правительство по умолчанию придерживается такой же позиции. Именно средства на межрегиональные проекты стали источником корректировки общей структуры ресурсов в пользу геостратегических и общефедеральных проектов.
Распределение фактически вложенных в программные проекты инвестиций по субъектам Федерации в целом соответствовало первоначальной версии программы (табл. 8). Почти 80 % всех средств было использовано в четырех субъектах Федерации (Республике Саха, Хабаровском и Приморском краях и в Амурской области). Обращает на себя внимание низкая доля Сахалинской области, на территории которой осуществляются имеющие важное геостратегическое и общефедеральное значение нефтегазовые проекты на шельфе. Причина заключается в нежелании Министерства экономического развития и торговли «утяжелять» инвестиционную часть программы. Поэтому сахалинские проекты просто не вошли в число программных проектов. Между тем именно Сахалинская область является одним из лидеров на Дальнем Востоке с точки зрения валовых инвестиций.
В программу территории сумели включить именно те объекты, которые уже были задельными, либо уже обеспеченные проектно-сметной документацией и нуждающиеся только в финансировании, либо имели действительно высокий уровень лоббистской защищенности. Именно это привело к тому, что в 2002-2003 гг. бюджетные заявки по программе удовлетворялись на объекты тех территорий, которые в программе и были прописаны.
Цели и концепция развития
Основными целями федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до 2010 года» были определены, во-первых, создание экономических условий для устойчивого развития Дальнего Востока и Забайкалья с учетом геостратегических интересов и обеспечения безопасности Российской Федерации, во-вторых, формирование необходимой инфраструктуры и благоприятного инвестиционного климата для развития приоритетных отраслей экономики Дальнего Востока и Забайкалья и стимулирования программ и проектов международного и приграничного сотрудничества, в-третьих, развитие социальной сферы, достижение необходимых социальных нормативов, соответствующих специфике Дальнего Востока и Забайкалья.
В базовой программе, утвержденной в 1996 г. на период до 2005 г. (известной как Президентская программа), программные цели формулировались несколько иными образом: 1) закрепление населения; 2) создание равных экономических
условий для функционирования региона на внутреннем рынке; 3) интеграция в АТР и СВА; 4) развитие транспортной инфраструктуры и снижение влияния транспортного фактора на региональное хозяйство. В связи с кардинальным изменением общеэкономических, политических и институциональных условий в течение сравнительно краткого периода 1996-2001 гг. представление о целевой области программы регионального развития существенно модифицировалось. Это явилось одной из причин постановки вопроса о ее корректировке. В действительности, если следовать не объявленным в самой программе целям, а исходить из системы ее задач и структуры, целевая область корректирования программы может быть представлена следующим образом.
A. Формирование международных транспортных и энергетических коридоров как важнейший элемент восстановления влияния РФ в СВА.
Б. Упорядочение и повышение эффективности использования морских биологических ресурсов на Дальнем Востоке.
B. Оптимизация топливно-энергетического комплекса и придание на этой основе устойчивости социально-экономической системе региона.
Г. Парирование потенциальной угрозы нерегулируемой внешней миграции за счет закрепления населения в регионе.
В соответствии с такой структурой целевых заданий все мероприятия программы сгруппированы по уровням реализации целей (структура программы представлена на рис. 2).
За еще более короткий период 2002-2003 гг., в течение которого осуществлялись данные мероприятия, не могла не произойти определенная модификация и вновь сформулированных целей и задач. Причиной этого является естественное расхождение между объявленными целями, с одной стороны, доступными и использованными ресурсами и механизмами (средствами) - с другой.
Несмотря на постоянно декларируемые намерения в отношении закрепления населения и (в более общем плане) создания комфортной и безопасной жизни, в регионе продолжает регистрироваться отток населения на фоне ухудшающихся сравнительных показателей уровня и качества жизни. Это свидетельствует о том, что причина относительной неудачи в этой сфере заключена не в отставании выделяемых ресурсов от намеченных или необходимых, а в необходимости изменения самой постановки задачи и определения стратегии действий. Очевидно, следует сформулировать самостоятельную и нетривиальную концепцию формирования населения и его закрепления в регионе. Эта концепция, по всей видимости, должна включать в себя указания на механизмы и стимулы, обеспечивающие безусловное преимущество миграции на Дальний Восток, с гарантированным поддержанием сравнительно высоких социальных стандартов не только прибывающего, но и постоянно проживающего в регионе населения. Основной идеей этой концепции должны стать не конструируемое государством или местными органами власти и управления «региональное благоденствие», а создание климата, атмосферы, обеспечивающих максимальное использование собственного потенциала предприимчивости населения региона.
Сравнительно небольшая часть валовых инвестиций, которые направляются в программные объекты в ключевых сферах (энергетика, транспорт и телекоммуникации, рыбопромышленный комплекс), должна стать сигналом того, что в программе не хватает институциональных стимулов и условий, которые способствовали бы трансформации геостратегических целей государства в корпоративные цели и решения. С этой точки зрения основной целью программного развития следовало бы сделать формирование и развитие регионально ориентированных экономических
Рис. 2. Структура ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до 2010 г.»
институтов, которые бы обеспечивали именно такую трансформацию геостратегических задач в корпоративные решения.
Повторяющаяся с начала 1980-х годов во всех планово-программных документах, касающихся Дальнего Востока и Забайкалья, задача интеграции с экономиками стран АТР и СВА к настоящему времени хоть и стала более предметной по постановке и конкретной по структуре, но по-прежнему далека от реализации. Регион все еще не является сколько-нибудь заметной органической частью североазиатской субэкономики. Более того, происходящие независимо от формулируемых нашими программами геостратегических намерений России процессы субрегиональной интеграции в СВА (формирование зоны свободной торговли «АСЕАН +3», а также интенсивно ведущиеся подготовительные переговоры узкой зоны свободной торговли «Япония + Республика Корея») все более отдаляют Россию от будущего интегрированного экономического пространства Восточной и Юго-Восточной Азии. В связи с этим необходимо было бы выработать модифицированную концепцию внешнеэкономического поведения России и ее восточной макрозоны, имея в виду определение развернутой системы задач, которые представляли бы собой декомпозицию общей целевой установки на включение России в процессы восточноазиатской экономической интеграции.
Ученые-дальневосточники неоднократно формулировали идею необходимости постоянной корректировки программ, которая бы не сводилась к корректировке объемов выделяемых ресурсов и индикативных макроэкономических и натуральных показателей, а включала бы в себя основанную на целевом мониторинге кор -ректировку целевой области программы развития. Эта идея поддерживается и специалистами Совета по изучению производительных сил и экономическому сотрудничеству Минэкономразвития и торговли Российской Федерации и РАН. Тем не менее корректировка программы (следует признать достижением уже то, что корректировка вообще стала стандартной процедурой) сводится лишь к приведению бюджетных обязательств на предстоящий год к уровню реальных намерений правительства по финансированию региона из федерального бюджета. Формальность подобного подхода, необходимость перехода к реальному комплексному мониторингу и системной корректировке программы регионального развития получает подтверждение уже на начальном этапе реализации Федеральной целевой программы «Дальний Восток и Забайкалье».
ЛИТЕРАТУРА
1. Белоусов А.Р. Развитие российской экономики в посткризисный период (макроэкономический аспект) // Проблемы прогнозирования. 2003. № 6. С. 3-22.
2. Белоусов А.Р. Развитие российской экономики в среднесрочной перспективе: анализ угроз // Проблемы прогнозирования. 2004. № 1. С. 3-25.
3. Минакир П.А. Системные трансформации в экономике. Владивосток: Дальнаука, 2001. 536 с.
4. О внесении изменений в федеральную целевую программу «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до 2010 года: Постановление Правительства РФ от 18 декабря 2003 г. № 758 // Собрание законодательства РФ, № 52, 29 дек. 2003 г., Ч. 2. М.: Юрид. лит-ра, 2003. С. 5062.
5. Региональный программный мониторинг. Владивосток: ДВО РАН, 2004. 160 с.
6. Ясин Е.Г Российская экономика. Истоки и панорама рыночных реформ. М.: ГУ ВШЭ, 2003. 437 с.
