CC BY
146
УДК 340
DOI 10.23672/u5864-4601 -2148-v
Гербеков Ислам Исхакович
судья,
Верховный суд
Карачаево-Черкесской Республики mila77list@yahoo.com
Islam I. Gerbekov
Judge,
Supreme Court Karachay-Cherkess Republic mila77list@yahoo.com
Профилактика коррупции
на государственной службе
Prophylaxis of corruption
in the public service
Аннотация. В статье отмечается, что действующим законодательством предусмотрено применение различных средств профилактики коррупционных правонарушений на государственной службе. Однако отдельные направления профилактики коррупции на государственной службе все же остаются «неотработанными». Автор обращает внимание на правовую неурегулированость вопроса предоставления мер защиты государственным служащим, раскрывшим информацию о коррупционном правонарушении; сложности в применении утраты доверия как основания расторжения служебного контракта. Установлено, что ротация государственных служащих можно рассматривать в качестве эффективной меры профилактики коррупции и всестороннего развития государственного служащего. Однако этот инструмент государственной политики все же требует своего совершенствования.
Ключевые слова: коррупция, профилактика, государственная служба, защита государственных служащих, коррупционное правонарушение, увольнение, утрата доверия, ротация кадров.
Annotation. The article notes that the current legislation provides for the use of various means of prophylaxis corruption offenses in the public service. However, certain areas of corruption prophylaxis in the public service still remain "unworked." The author draws attention to the legal unresolved issue of providing protection measures to public servants who disclosed information about a corruption offense; difficulties in applying the loss of trust as the basis for termination of the employment contract. It has been established that the rotation of public servants can be considered as an effective measure for the prophylaxis of corruption and the comprehensive development of public servants. However, this instrument of public policy still requires improvement.
Keywords: corruption, prophylaxis, public service, protection of public servants, corruption offense, dismissal, loss of trust, staff rotation.
Коррупция на государственной службе остается актуальной проблемой государства и общества ни один десяток лет. Для профилактики, предупреждения, пресечения и борьбы с этим социальным явлением был законодательно разработан комплекс мер, направленных на снижение уровня коррупции и обеспечение эффективного осуществления государственными служащими своих должностных обязанностей. Несмотря на предпринимаемые меры, коррумпированность российских чиновников не снижается.
Статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-Фз «О противодействии коррупции» [1] закреплены основные направления деятельности по профилактике коррупционных правонарушений. Таковыми являются формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции и др. Помимо этих мер законодатель предусматривает применение иных средств воздействия по
своему содержанию являющиеся профилактическими. В частности, к средствам профилактики коррупционных правонарушений на государственной службе относятся:
- технология урегулирования конфликта интересов;
- запрет открывать и иметь отдельным должностным лицам счета в банках, находящихся за рубежом, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами;
- обязанность служащих уведомлять об обращении в целях склонения их к совершению коррупционного правонарушения;
- обязанность декларировать сведения о доходах и расходах и многие другие.
Однако отдельные направления профилактики коррупции на государственной службе все же остаются «неотработанными». Прежде всего, речь идет о правовом не урегулировании вопроса предоставления мер защиты государственным
служащим, раскрывшим информацию о коррупционном правонарушении. Россия, присоединившись к Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок, взяла на себя обязательство законодательно закрепить гарантии защиты лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях. Поэтому еще в октябре 2017 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ был внесен соответствующий Законопроект № 286313-7 [2], которым предусматривалось предоставление таких мер защиты лицам, сообщившим о коррупционных правонарушениях, как:
- применение мер дисциплинарной ответственности только по итогам рассмотрения на заседании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов;
- оказание бесплатной юридической помощи в подготовке сообщений о фактах коррупции;
- предоставление защиты в течение 2 лет от неправомерного увольнения и ущемления прав и законных интересов субъекта, сообщившего о коррупционном противоправном деянии;
- обеспечение конфиденциальности сведений, содержащихся в уведомлении лица, уведомившем о неправомерном поведении коррупционного характера.
Предлагаемые меры защиты должны были показать свою действенность и эффективность. Однако в июне 2019 года данный законопроект был отклонен в связи с внесением 5 декабря 2018 года в Государственную Думу пакета законопроектов, направленных на комплексное совершенствование антикоррупционного законодательства, которыми регламентируются вопросы защиты лиц, уведомивших о коррупционных правонарушениях.
Между тем, внимательный анализ содержания законопроекта № 601000-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции» [3] показал, что документом не предусмотрены вышеуказанные меры защиты лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях. В этой связи, по-прежнему остается актуальной проблема нормативного урегулирования положений, направленных на защиту лиц, уведомивших о коррупционных правонарушениях.
Кроме того, на практике механизм реализации отдельных профилактических мер, применяемых к системе государственной службы, работает не полностью. Так, Закон «О противодействии коррупции» называет профилактической мерой установление в качестве основания для увольнения для лиц, замещающих государственную должность, должность государственной службы, включенной в перечень, с замещаемой должности в случае совершения коррупционного правонарушения, утрату доверия. Законодатель не раскрывает содержание последнего понятия.
Вместе с тем, в юридической литературе под таковым понимается утрата со стороны представителя нанимателя уверенности в дальнейшем правомерном поведении государственного служащего, если в рамках служебного контракта последнего предусмотрено выполнение полномочий, требующих доверительных отношений с руководителем государственного органа [4]. Из приведенного определения вытекает оценочный характер данного понятия, а, следовательно, последствия применения этого основания для расторжения служебного контракта зависят от усмотрения конкретного представителя нанимателя органа государственной власти. Подобное положение дел свидетельствует о том, что государственный служащий будет находиться не на службе у государства и общества, а на службе у конкретного руководителя государственного органа, что только усугубит коррупционную среду, где представитель нанимателя может покрыть определенных подчиненных должностных лиц, находящихся в «доверительных» отношениях с ним.
Важно отметить, что применение утраты доверия как основания расторжения служебного контракта возможно при совершении коррупционных правонарушений, перечень которых содержится в статье 59.2 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон о государственной гражданской службе) [5]. В то же время анализ положений ст. 59.1 названного нормативного правового акта позволяет сделать вывод об определенной схожести коррупционных правонарушений, перечисленных в ст. 59.2 этого закона. В частности, согласно ст. 59.1 Закона о государственной гражданской службе, за несоблюдение правил урегулирования конфликта интересов государственным служащим, последнему могут быть объявлены замечание, выговор или предупреждение о неполном служебном соответствии. А ст. 59.2 этого же закона предусматривает для государственного служащего увольнение в случае непринятия мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов.
Вместе с тем, разграничить эти два коррупционных правонарушения можно в зависимости от того, является ли государственный служащий стороной конфликта интересов или нет. Между тем, «нерадивый» подчиненный может избежать применения дисциплинарного взыскания в виде увольнения в связи с утратой доверия, если представитель нанимателя учтет ряд условий, к числу которых относятся характер, степень тяжести и обстоятельства совершения коррупционного противоправного деяния; соблюдение государственным служащим антикорруцпионного стандарта служебного поведения и т.д. Конечно, это не говорит о возможности руководителя органа государственной власти покрывать безнаказанно своего сотрудника, поскольку это повлечет для представителя нанимателя ответственность в виде увольнения. Однако не ясно до сих пор, кто и каким образом будет доказывать обстоятельства осведомленности руководителя органа государственной власти о конфликте интересов, возникшего у его подчиненного?
Важной мерой профилактики коррупционных правонарушений на государственной службе является ротация государственных служащих. Данная мера профилактики коррупционных правонарушений известна со времен Советского Союза и предусмотрена нормативными правовыми актами ряда зарубежных стран.
Система ротации трактуется как гарантия всестороннего развития государственного служащего и повышения квалификации. Это создает основу для должностного роста и успешной карьеры управленческих кадров. Однако в российском Законе о государственной гражданской службе данная мера рассматривается как способ профилактики, предупреждения, пресечения и борьбы с коррупцией, предполагающий механическое перемещение государственного служащего из одного органа государственной власти в другой или в пределах одной и той же государственной структуры. Однако такое понимание ротации кадров может привести к неправильному использованию данной меры и как следствие наступлению негативных результатов, выражающихся в текучести кадров, снижению авторитета руководителя органа государственной власти.
Правильно проведенная ротация государственных служащих способна повысить эффективность государственной службы за счет создания условий для служебного роста, развития карьеры, поддержания возрастного баланса в системе органов исполнительной власти, предотвращения конфликтов в коллективе, предупреждения принятия ошибочных решений, связанных с продвижением по служебной лестнице определенных государственных служащих. Ротация государственных служащих позволяет «держать» коллектив в тонусе и освободиться от тех кадров, которые являются не столько профессионалами, сколько подходили руководителю органа государственной власти по каким-либо личным мотивам.
Вместе с тем, ротация государственных служащих имеет ряд «подводных» камней. Данная
Литература:
1. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ред. от 24.04.2020) // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (Ч. I). Ст. 6228.
2. Законопроект № 286313-7 «О внесении изменения в Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии коррупции» в части защиты лиц, уведомивших о коррупционных правонарушениях». Система обеспечения законодательной деятельности. URL : https://sozd.duma.gov.ru/bill/286313-7 (дата обращения 06.05.2020).
3. Законопроект № 601000-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции». Система обеспечения законодательной деятельности. URL : https://sozd.duma. gov.ru/bill/601000-7#bh_histras (дата обращения 05.05.2020).
мера профилактики коррупции сопровождается повышением расходов из государственного бюджета на обеспечение семей государственного служащего жилым помещением, местами в образовательных учреждениях, возмещением расходов, связанных с переездом.
Смена региона может привести к падению производительности государственного служащего. Это может быть связано с особенностями государственной службы в определенной местности. Многие чиновники, длительное время проработавшие в определенном месте, в совершенстве знают те аспекты работы, с которыми сталкивались они изо дня в день. Однако на новом месте им может потребоваться время для адаптации к новой должности и коллективу, поэтому за рубежом функционируют кадровые службы (агентства), которые с учетом знаний, умений, достижений и способностей (в т.ч., психоэмоциаль-ных) государственного служащего, определяют места потенциальной ротации. Но в России таких служб нет и, в перспективе, не представляется возможным их формирование.
Подводя итог сказанному, можно отметить, что ротацию государственных служащих можно рассматривать в качестве эффективной меры профилактики коррупции и всестороннего развития государственного служащего. Однако этот инструмент государственной политики все же требует своего совершенствования. Во-первых, представляется целесообразным в Законе о государственной гражданской службе закрепить нормативное определение ротации государственных служащих, ее цели, виды и условия. Во-вторых, ротация государственных служащих осуществляется каждые 3-5 лет. В то же время, законодательством не установлена зависимость между сроком нахождения в должности и ее уровнем, что делает необходимым внесение соответствующих дополнений в действующее законодательство.
Literature:
1. Federal Law of December 25, 2008 № 273-03 «On Combating Corruption» (as amended on April 24, 2020) // Collected Legislation of the Russian Federation. 2008. № 52 (Part I). Art. 6228.
2. Draft law № 286313-7 «On Amending the Federal Law» On Amending the Federal Law «On Combating Corruption» with regard to the protection of persons who have reported corruption offenses». System for ensuring legislative activity. URL : https://sozd.duma. gov.ru/bill/286313-7 (accessed 05.06.2020).
3. Draft law № 601000-7 «On Amending Certain Legislative Acts of the Russian Federation in order to Improve State Policy in the Field of Combating Corruption». System of legislative activity support. URL : https://sozd.duma.gov.ru/bill/601000-7#bh_histras (accessed 05.05.2020)
4. Избиенова Т. Утрата доверия как основание увольнения с государственной гражданской службы // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2013. № 3. ШЬ : http://hr-portal.ru/article/ иМа-с1оуепуа-как-08поуагпе-иуо1пегпуа-8-gosudarstvennoy-grazhdanskoy-sluzhby (дата обращения 29.04.2020).
5. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 16.12.2019) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
4. Izbienova T. Loss of trust as the basis for dismissal from the state civil service // Personnel. Labor law for the personnel officer. 2013. № 3. URL : http://hr-portal.ru/article/utrata-doveriya-kak-osnovanie-uvolneniya-s-gosudarstvennoy-grazhdanskoy-slu-zhby (accessed 04.29.2020).
5. Federal law of July 27, 2004 № 79-03 «On the state civil service of the Russian Federation» (as amended on December 16, 2019) // Collection of legislation of the Russian Federation. 2004. № 31. Art. 3215.
