CC BY
33
УДК 94(47)
ПРОЕКТЫ ОБЛАСТНОЙ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА РУБЕЖЕ XIX-XX ВЕКОВ
© 2021 А. Е. Андреев
канд. ист. наук,
преподаватель кафедры государственного и муниципального управления
e-mail: aae@list.ru
Тверской государственный университет
В период кризиса государственности на рубеже XIX-XX вв. в Российской империи были разработаны несколько проектов административной реформы. Часть из них можно объединить в группу по предложенной инициативе укрупнения административно-территориальных единиц и перераспределения полномочий. Инициативы разрабатывались не комиссионно, а отдельными должностными лицами, что свидетельствует об их разработке не по требованию руководства, но желанием изменить систему и сложившуюся ситуацию в лучшую сторону.
Ключевые слова: местное управление, административная реформа, конец XIX -начало XX в., административные учреждения, укрупнение регионов
PROJECTS OF THE REGIONAL REFORM OF LOCAL GOVERNANCE AT THE BORDER OF THE XIX-XX CENTURIES
© 2021 A. E. Andreev
Candidate of Historical Sciences, Lecturer at the Department of State and Municipal Administration e-mail: aae@list.ru
Tver State University
During the crisis of statehood at the turn of the XIX-XX centuries. in the Russian Empire, several projects of administrative reform were developed. Some of them can be combined into a group on the proposed initiative for the consolidation of administrative-territorial units and the redistribution of powers. The initiatives were developed not by a commission, but by individual officials, which indicates their development not at the request of the management, but by the desire to change the system and the current situation for the better.
Keywords: local government, administrative reform, late XIXth-early XXth centuries, administrative institutions, consolidation of regions
Проекты реформирования губернских административных учреждений в период кризиса российской государственности на рубеже XIX-XX вв. разрабатывались не только Министерством внутренних дел, но и некоторыми государственными деятелями. Правительство не реализовало ни одной разработки, хотя иногда являлось их инициатором. Подобное бездействие могло быть как причиной, так и следствием кризиса российской государственности, рассмотреть некоторые проявления которого необходимо перед началом исследования проектов реформ государственных учреждений.
На структуру и функции губернских административных учреждений влияли различия регионов в уровне экономического, социального и культурного развития, имели значение географические, исторические и конфессиональные особенности. К началу XX в. система управления регионами Российской империи включала генерал-губернаторства (наместничества), губернии и уезды, сформированные в результате реформы местного управления 1775-1780 гг.
Генерал-губернаторы были доверенными лицами монарха и выполняли функции посредников между центральными и местными органами управления (их полномочия распространялись на 2-3 губернии). В 1796 г. должность была упразднена, но впоследствии частично восстановлена [Корелин 2006: 183].
Губернии и уезды были унифицированными элементами структуры административно-территориального деления, основой формирования которых была численность населения [Там же: 184]. Первоначально губернаторы назначались лично императором, а затем по представлению МВД и формально руководили системой губернских учреждений. Ряд вопросов, например расширение полномочий губернатора на местные учреждения всех ведомств, предлагали решить в каждом проекте реформ.
Практически во всех центральных губерниях земские и городские органы самоуправления получили определённые законодательством хозяйственные полномочия. Делегирование второстепенных задач снижало нагрузку на административные учреждения, но создавало им конкуренцию во влиянии на губернию. Законодательно за губернатором были закреплены контрольные функции с правом протеста и приостановки решений органов местного самоуправления, но возникали вопросы применения этих норм, следствием которых можно считать конфликтные ситуации, снижавшие качество работы как правительственных, так и общественных учреждений. Кроме того, осуществление контрольных функций было трудноисполнимо с учётом многочисленных обязанностей губернатора.
В настоящей статье мы рассмотрим проекты реформы, подразумевавшие перераспределение полномочий местной власти и создание более крупных, чем губерния, административно-территориальных единиц. Разработка проектов реформы местного управления на основе перераспределения полномочий была, вероятно, основной причиной критики со стороны общественности. Действующая система должна была меняться, поскольку не устраивала общество и не соответствовала уровню социально-экономического развития страны. Представители власти понимали это, но предлагаемые с их стороны меры не были достаточными. Однако в правительстве разрабатывались и варианты преобразований системы губернского управления через введение более крупных административно-территориальных единиц.
Проект областной реформы С.Ф. Шарапова
Автором первого проекта стал С.Ф. Шарапов (экономист, публицист и издатель газеты «Русское дело»), подготовивший книгу «Самодержавие и самоуправление», запрещённую к изданию в Российской империи и напечатанную в Берлине в 1900 г. [Шарапов 2010: 25].
В своем проекте С.Ф. Шарапов предлагал значительно изменить систему как местной так и центральной власти в Российской империи, полностью разделить государственные и земские вопросы, оставить за императором верховную власть, но реализовать ее не посредством административного аппарата, а через взаимодействие с земством [Шарапов 2010: 37].
Согласно размышлениям автора проекта, губернские учреждения были бюрократизированы и оказывали недостаточную поддержку местному
Андреев А. Е. Проекты областной реформы местного управления
на рубеже XIX-XX веков
самоуправлению. Он утверждал, что в соседних губерниях аппарат выполнял идентичные функции, соответственно, его можно объединить в одной центральной губернии - области. Еще одной причиной предложения объединения губерний было желание создать лучшие условия для развития самоуправления. Именно поэтому автор внес предложение объединять в области губернии, схожие по населению, экономике и географическому положению [Шарапов 2010: 39-40].
Империю было предложено разделить на двенадцать русских областей -Петербургскую, Московскую, Казанскую, Киевскую, Воронежскую, Оренбургскую, Одесскую, Ростовскую, Омскую, Томскую, Иркутскую, Владивостокскую. Кроме того были предусмотрены шесть инородческих областей с центрами в Гельсингфорсе, Варшаве, Вильно, Риге, Ташкенте и Тифлисе [Там же: 41]. В проекте предполагался один общий закон для всех регионов и отдельные, областные законы, учитывающие особенности территорий [Там же: 58].
Возглавлять русские области должны были генерал-губернаторы. Для осуществления административного управления планировалось создание областных дум, сформированных генерал-губернатором из членов земского областного собрания, руководить которым должен был областной предводитель дворянства, в свою очередь утверждённый императором. Нижестоящими административно-территориальными единицами предполагалось оставить уезд и приход. Для инородческих областей автор проекта предусматривал особую систему управления [Там же: 42-53].
Для рассмотрения особых и технических вопросов предполагался созыв общегосударственных и межобластных съездов. Допускался созыв Земского собора для доведения наиболее полной информации до императора по принимаемым решениям для повышения их объективности. Автор проекта понимал, что Земский собор - лишь один из источников информации, но не определяющий решения императора орган власти [Там же: 55]. В проекте раскрывалась, с точки зрения С.Ф. Шарапова, роль дворянства и духовенства, предлагались новые способы формирования и механизмы работы высших административных учреждений.
Разработанная программа реформы была отклонена без обсуждения в правительстве, хотя многие его члены признавали важность развития земского самоуправления. А.Н. Куропаткин считал, что самодержавие могло найти опору «в особой, земской консервативной группе из людей от земли, пахарей и землевладельцев» [Власть и реформы... 2006: 338].
Рассмотренный проект областной реформы местного управления представляет особый интерес, поскольку впервые автор предложил провести кардинальные изменения местного управления на уровне выше губернского.
Начало Первой русской революции снизило интерес правительства к проектам реформы системы губернского управления. Революционные выступления выявили слабость местной власти в условиях развития оппозиционных сил, а также неэффективность административно-полицейского аппарата для пресечения выступлений, поскольку местные власти систематически использовали войска для решения возникавших проблем.
Проекты областной реформы С.Е. Крыжановского и И.М. Страховского
В период 1905-1906 гг. проекты реформ не разрабатывались, но позже работой над проектами занимались не только государственные деятели, но и политические объединения. Очередные проекты областной реформы государственного управления, основанные на принципах автономизации, были предложены в 1907-1913 гг. С.Е. Крыжановским (товарищ министра внутренних дел в 1906-1911 гг.) и И.М. Страховским (помощник управляющего Земским отделом МВД в 1903-1908 гг.
Служил губернатором Тургайской (1908-1910 гг.), Вятской (1910-1915 гг.) и Тифлисской (1915-1916 гг.) губерний).
Так, С.Е. Крыжановский считал, что гражданская инициатива необходима, но сдерживается бюрократическим аппаратом, жесткой вертикалью власти, и в 1907-1908 гг. предложил ввести в Российской империи одиннадцать областей по хозяйственным, географическим и этническим признакам (Прибалтийский край, Финляндия, Северо-Запад, Польша, Правобережная и Левобережная Украина, Московский промышленный район, Верхнее и Нижнее Поволжье, Северная Россия (разделенная на две области) и Степной край - Западная Сибирь). Он предлагал сформировать из земского областного собрания и правительственного органа областные управления. Земскому областному собранию автор планировал дать право изменения местных законов в вопросах областного значения после согласования законопроектов с областным руководителем или императором.
Реализация этого проекта, по мнению автора, должна была усилить практическое значение решений местных учреждений, остановить распространение социалистических идей на территориях Черноземья, учитывать местные условия при решении земельного вопроса и проведении выборов, решать национальные вопросы окраин и защищать интересы русских [Корелин 2006: 200].
Автором другого подобного проекта стал И.И. Страховский, предложивший решить вопрос реорганизации государственного управления через возвращение к системе генерал-губернаторств. Согласно его проекту области должны состоять из трёх-пяти губерний, начальники областей руководить губернскими учреждениями и осуществлять надзорные функции. К обязанностям руководителя области автор предлагал отнести координацию взаимодействия выше и нижестоящих административно-территориальных единиц. Согласно его проекту губернии сохранялись как объединение ведомственных учреждений под руководством местных коллегий; в качестве звена распорядительного управления оставались уезды [Там же: 201]. Проект не обсуждался и не был реализован.
С.Е. Крыжановский и И.М. Страховский занимали высокие должности в государственном аппарате, но их инициативы были разработаны за рамками служебной деятельности. Проекты не были рассмотрены в министерствах, хотя к предложениям С.Е. Крыжановского проявил интерес П.А. Столыпин, обративший внимание на нетрадиционный подход автора, предложившего децентрализовать государственный аппарат в целях повышения эффективности управления. К переменам традиционно относятся осторожно, вероятно, именно вследствие этого руководство Российской империи останавливало решение вопроса реализации реформы местного управления на стадии рассмотрения проектов.
Проект областной реформы Б.В. Штюрмера
В июле 1916 г. Б.В. Штюрмером был разработан проект автономизации регионов в виде записки «Областное начало внутреннего управления империи». С.В. Любичанковский методом контент-анализа выявил в документе четыре последовательных направления: 1) размышления об областном начале, 2) рассмотрение существовавшей системы управления, 3) определение стратегических целей реформы, 4) указание тактики достижения стратегических целей задуманного преобразования [Любичанковский 2003: 520].
В записке Б.В. Штюрмер подчёркивал историческую роль областного управления в Московском государстве ХУ-ХУП вв., перечислял недостатки положения губернатора и органов местного самоуправления, рассматривал основы административно-территориального деления Российской империи, критиковал
Андреев А. Е. Проекты областной реформы местного управления
на рубеже Х1Х-ХХ веков
правительство и Государственную думу за недостаточное внимание к губернскому управлению.
Автор проекта отмечал, что Екатерина II присвоила губернатору статус ответственного лица, руководившего губернией, но к началу XX в. его полномочия сократились. По мнению Б.В. Штюрмера, причиной стали полномочия земских учреждений в сфере местного хозяйства и управления, вследствие которых они стали «переоценивать своё значение».
В записке предложено создать 15-18 областей, а также Великое княжество Финляндское и Привислинский край. Б.В. Штюрмер предлагал заменить политическую автономию окраин на децентрализованное управление, руководителями новых административно-территориальных образований предлагал назначить наместников императора. В отличие от других проектов реформ областного характера, исследуемый документ предлагал назначать наместника, а не губернатора руководителем новой административной единицы. Губернское земство по проекту подлежало упразднению, вместо него учреждались небольшие земские единицы. В качестве представительного органа области планировалось сформировать собрание уполномоченных области под председательством наместника.
Николай II прочитал записку и собственноручно написал на ней о необходимости срочно создать законопроект об областном управлении и к осенней сессии законодательных собраний рассмотреть его. По уже не зависевшим от императора обстоятельствам решение не было исполнено. Факт одобрения проекта на высшем государственном уровне свидетельствует об изменении отношения к рассматриваемому вопросу.
Появление разработанного в военное время председателем Совета министров проекта реформы местного управления подтверждает понимание недостатков функционирования губернских администраций на высшем уровне власти. План реформы император одобрил лично, несмотря на нейтральное отношение к предлагаемым ранее проектам С.Ф. Шарапова, С.Е. Крыжановского, И.М. Страховского и министерским проектам И.Л. Горемыкина, В.К. Плеве и П. А. Столыпина [Любичанковский 2003: 524].
Таким образом, на рубеже XIX-XX вв. система местного управления Российской империи включала не только пережитки реакционного, но и элементы гражданского общества. По мнению историков, противоречивое отношение к проектам реформ свидетельствует о развитии кризиса власти в стране [Власть и реформы... 2006].
Кризис государственности в России в конце XIX в. повлиял на систему местного управления и настроил против правительства значительную часть населения разных сословий. Император и высшие чиновники не решались последовательно проводить реформы, необходимые в условиях экономического и социального развития страны. Подводя итоги, можно предположить, что реализация некоторых проектов реформ дала бы лучший результат, чем сохранение устаревшей системы управления губерний. В период Первой русской революции правительство готово было пойти на определённые реформы управления, но после спада революционного движения вновь придерживалось реакционного курса.
Общество и власть ждали реформ, но правительство предполагало, что отказавшись от части своих прав, в дальнейшем придётся идти на очередные уступки. Кроме того, император понимал невозможность дальнейшего усиления местного административного аппарата. Авторские инициативы предполагали изменение структуры управления, формирование стандартной административно-территориальной единицы - области (С.Ф. Шарапов, И.М. Страховский, С.Е. Крыжановский, Б.В. Штюрмер).
Вероятно, решением проблемы могли быть расширение административно-хозяйственных функций земских и городских учреждений, оптимизация системы местного управления, повышение точности, определенности и качества реализации надзорных функций. Планы правительства по реформе губернского и уездного управления не были реализованы, сформированная в пореформенный период структура губернских и уездных учреждений к началу Первой мировой войны сохранилась.
Библиографический список
Власть и реформы. От самодержавной к Советской России / редкол.: Б. В. Ананьич (отв. ред.), Р. Ш. Ганелин, В. М. Панеях. - Москва : ОЛМА-ПРЕСС Экслибрис, 2006. - 734 с. - Текст : непосредственный.
Корелин, А. П. Проблемы местного управления в России на рубеже Х1Х-ХХ вв. / А. П. Корелин. - Текст : непосредственный // Судьба двух империй. Российская и Австро-Венгерская монархии от расцвета до крушения. - Москва : ИРИ РАН, 2006. -С. 180-205.
Любичанковский, С. В. Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской Империи: на материалах Урала: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук / С. В. Любичансковский. - Оренбург, 2003. - 29 с. - Текст : непосредственный.
Шарапов, С. Ф. Избранное / С. Ф. Шарапов. - Москва : РОССПЭН, 2010. -744 с. - Текст : непосредственный.
Шелохаев, В. В. Либеральная модель переустройства России / В. В. Шелохаев. -Москва : РОССПЭН, 1996. - 280 с. - Текст : непосредственный.
