CC BY
60
УДК 947 : 353 (571.1)
В. В. ГЕРМИЗЕЕВА щ
Омскии государственный технический университет
МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ЗАПАДНОЙ СИБИРИ В КОНЦЕ XIX - НАЧАЛЕ XX вв.: ПРОЕКТЫ И РЕШЕНИЯ
В статье на основе архивных материалов рассматриваются основные мероприятия по проведению губернской реформы 1895 г. в Западной Сибири, проекты административных преобразований, делается вывод о кризисе системы управления и необходимости расширения полномочий местных органов власти для повышения эффективности управления Ключевые слова: местное управление, губернатор, реформы, Западная Сибирь.
На центральном уровне не существовало последовательной программы по освоению Сибири, что осложняло отношение к значению региона в масштабах страны. На протяжении ХУІ — ХІХ веков местное управление, с одной стороны, строилось на основе общероссийских принципов, с другой — действовали положения, закреплявшие региональную специфику. Но к концу XIX века преобладающее значение получила тенденция по интеграции Сибири в общеимперское пространство.
В результате упразднения Западно-Сибирского генерал-губернаторства Тобольская и Томская губернии стали подчиняться непосредственно министерствам. Одновременно в 1882 г. было образовано Степное генерал-губернаторство с центром в г. Омске, административное устройство которого было закреплено «Степным положением» 21 марта 1891 года.
В конце ХІХ века в правительственных кругах был поднят вопрос о необходимости проведения губернской реформы в Сибири. Административное устройство в Тобольской и Томской губерниях требовало коренного преобразования. Губернское правление представляло отдельное от губернского совета учреждение, действовавшее вполне самостоятельно, исключая дела, которые в обязательном порядке должны были утверждаться губернатором. Начальники губерний, не имея непосредственного отношения к правлениям, передавали все поступающие дела и бумаги в канцелярию общего губернского управления, где они дополнялись необходимыми сведениями, а затем возвращались обратно в правления либо представлялись в министерства по принадлежности. В результате, возросла переписка общих губернских управлений с правлениями. Последние постепенно утрачивали свое значение особенно в глазах окружной администрации, чаще всего исполнявшей предписания после неоднократных напоминаний.
Еще в 1886 г. при МВД под председательством бывшего генерал-губернатора Восточной Сибири А. П. Игнатьева была образована комиссия, по проекту которой все коллегиальные органы управления предполагалось объединить в высшее в губернии присутственное место — губернское управление. В общее присутствие под председательством губернатора должны были входить: вице-губернатор, управляющий казенной палатой, председатель губернского суда, губернский прокурор, советники,
губернский тюремный инспектор, ветеринар, инженер, архитектор. Таким образом, «это была своего рода попытка преодолеть на местном уровне ведомственный разнобой», усилить контроль губернатора за решением практически всех вопросов губернского управления, а также влияние МВД в местном управлении в целом.
Тобольский губернатор В. А. Тройницкий в 1887 г. отмечал, что упразднение губернского совета и губернского правления с последующей заменой их одним учреждением крайне необходимо. Более рациональное распределение обязанностей должно было привести к уменьшению числа штатных чинов и канцелярии, а также появлялась возможность на те же средства увеличить содержание чиновников. Указывая на необходимость изменения порядка управления, тобольский губернатор отмечал, что в новом законе следует ясно оговорить и разъяснить права губернского управления [1].
1 июня 1895 г. в Тобольской и Томской губерниях взамен губернских советов с состоящими при них канцеляриями общего губернского управления, строительных отделений, губернских присутствий по городским делам и воинской повинности, губернских правлений с канцеляриями, тюремного отделения в Томской губернии, экспедиции о ссыльных в Тобольской губернии, губернских типографий и архивов, приказов общественного призрения и врачебных управ, оспенных и общественного здравия комитетов были учреждены губернские управления в составе губернатора, общего присутствия и канцелярии. Этот же закон распространялся на Енисейскую и Иркутскую губернии [2].
Реализация закона 1895 г. не принесла ожидаемой рационализации управления. Объединение в одном ведомстве всех вопросов губернской жизни, напротив, усиливало целый ряд проблем особенно сразу после реформы, когда необходимо было распределять дела и штат согласно новым правилам. Губернское управление так и не смогло объединить государственные учреждения губернии. А. В. Ремнев отмечает, что «неудачу произведенных преобразований в Сибири признали уже в 1903 г. при подготовке общероссийской губернской реформы. В записке, составленной департаментом общих дел МВД, было заявлено, что проектируемые для России губернские советы должны быть созданы на других основаниях,
ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК № 5 (81) 2009 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК №5 (81) 2009
нежели губернские управления в Сибири, которые лишь облегчают делопроизводство, но не изменяют дела по существу. При этом подчеркивалось, что создание губернского совета не должно ограничивать единоличной власти губернатора или даже ставить его деятельность под коллегиальный контроль» [3].
В начале XX века в правительственных кругах неоднократно обсуждался вопрос об изменении структуры высшей администрации, в том числе о необходимости возврата к генерал-губернаторской власти в Западной Сибири.
Так, в январе 1904 г. иркутским военным генерал-губернатором П.И. Кутайсовым был возбужден вопрос о подчинении Тобольской и Томской губерний генерал-губернаторской власти. Он был рассмотрен на особом совещании в составе министра внутренних дел В. К. Плеве, членов Государственного совета М. А. Таубе, А. И. Пантелеева, А. П. Игнатьева, степного генерал-губернатора Н. Н. Сухотина и иркутского военного генерал-губернатора П. И. Кутайсова. По мнению последнего, действующий в Тобольской и Томской губерниях порядок управления не соответствовал основным задачам, как в отношении удовлетворения текущих потребностей местной жизни, так и возможности успешного осуществления намерений правительства завершить преобразовательную работу в Сибири. М. А. Таубе, В. К. Плеве, П. И. Кутайсов, Н. Н. Сухотин отмечали, что в этих губерниях, кроме непосредственного заведования административно-хозяйственным делом, на администрацию возложены многочисленные обязанности по переселенческому делу, земельному устройству крестьян, а также заведование ссыльным и инородческим населением. В силу этих причин подчинение Тобольской и Томской губерний генерал-губернаторскому ведению представлялось «крайне желательным».
В то же время А. И. Пантелеев не присоединился к высказанному большинством заключению по ряду причин. Во-первых, он отметил, что затруднения по управлению названными губерниями, вызванные территориальными условиями, не могут быть устранены учреждением генерал-губернаторства, так как протяжение отдельных уездов и пространство участков крестьянских начальников останутся значительными. Во-вторых, усовершенствование заведования местным хозяйством, с точки зрения А. И. Пантелеева, было связано не с усилением высшей в крае власти, а с преобразованием местных органов, с приближением последних к населению. В-третьих, он считал, что осуществление обсуждаемого предположения не сможет преодолеть разрозненность в деятельности отдельных ведомств по переселенческому делу. В-четвертых, заведование ссыльными и инородческим населением, по его мнению, являлось задачей посильной и для губернского начальства.
Таким образом, А. И. Пантелеевым был сделан вывод, что действующий в Тобольской и Томской губерниях порядок управления обеспечивает удовлетворение всех потребностей и не вызывает на практике значительных затруднений для осуществления проектируемых преобразовательных работ. Но с особым вниманием он остановился на мнении, высказанном в Комитете министров в 1901 г., при обсуждении предположения об упразднении Степного генерал-губернаторства военным министром. Генерал-адъютант Куропаткин указывал на необходимость сохранения названного генерал-губернаторства и ожидал серьезной пользы от подчинения пограничной линии Томской губернии заведованию степного генерал-губернатора, с поручением, таким образом,
надзору одного лица границы с Китаем на расстоянии 1000 верст. Кроме политических причин в пользу подобной организации он называл и экономические причины, отмечая, что внутреннее развитие края еще не достигло необходимого для подъема общего благосостояния губернии уровня.
Разделяя приведенные доводы, А. И. Пантелеев склонялся к признанию желательности подчинения Томской губернии генерал-губернаторской власти. Член Государственного совета А. П. Игнатьев, поддерживая позицию А. И. Пантелеева, затруднялся согласиться с окончательным выводом. Признавая, согласно мнению последнего, что генерал-губернаторская власть в Западной Сибири нужна исключительно по соображениям политического свойства и с этой точки зрения присоединяясь к мнению, что упразднение ее в 1882 г. было ошибкой, А. П. Игнатьев не считал возможным отделять при этом Томскую губернию от Тобольской. На этих основаниях он присоединился к мнению большинства относительно подчинения генерал-губернаторской власти обеих губерний [4].
Совещание не пришло к единому заключению по вопросу организации генерал-губернаторского управления для Тобольской и Томской губерний. В частности, А. П. Игнатьев, А. И. Пантелеев считали необходимым подчинить губернии Тобольскую и Томскую (по мнению А. П. Пантелеева одну Томскую) генерал-губернаторскому ведению, включив их в состав Степного генерал-губернаторства, с переименованием последнего в Омское генерал-губернаторство. М. А. Таубе, В. К. Плеве, Н. Н. Сухотин, а также присоединившийся к ним П.И. Кутайсов, предполагали из губерний Тобольской, Томской, Енисейской, Иркутской и областей Акмолинской и Семипалатинской образовать Сибирское генерал-губернаторство с соединением в лице генерал-губернатора звания командующего войсками Сибирского военного округа и с местопребыванием главного управления в г. Омске.
При рассмотрении этих материалов в Земском отделе МВД было высказано сомнение в необходимости подчинения генерал-губернаторскому управлению Тобольской и Томской губерний, так как после проведения Сибирской железной дороги они перестали быть далекими окраинами, нуждающимися вследствие отдаленности от центра в присутствии на месте сильной власти, облеченной особыми полномочиями. Управляющий отделом В. И. Гурко видел решение существовавших проблем административного управления во введении губернских земских учреждений. Он отмечал, что большинство недостатков в делах о ссыльных и переселенцах, имевшие место в этих губерниях, являлись прямым следствием неудовлетворительного состава полиции и других административных органов и неясности действующих законов [4].
В последующем к идее Сибирского генерал-губернаторства относились с большим сомнением. Только начальник Переселенческого управления А. В. Кривошеин настаивал на централизации переселенческого дела и объединении его на месте в одних руках, но считал безразличным в какой форме это будет установлено [5].
В то же время одним из основных законодательных предположений при П. А. Столыпине стала программа реформ местного управления, преследовавшая цель укрепления административного строя Российской империи. В частности, предполагалось объединить все местные дела под руководством губернатора с подчинением последнего непосред-
ственно правительству. Кроме того, в 1907— 1908 гг. был подготовлен проект относительно переустройства Российской империи на началах децентрализации, который предусматривал ее разделение на 11 областей. Управление каждой из них должны были составить областное земское собрание и областное правительственное управление во главе с гражданским начальником. В частности, Западная Сибирь входила в Степную область. После убийства П. А. Столыпина этот вопрос больше не рассматривался [6].
Неоднократно предметом обсуждения в правительственных кругах и в печати становилась проблема существования Степного генерал-губернаторства, в которое входила Акмолинская область с центром в г. Омске. В 1908 г. в Государственной думе был возбужден вопрос об упразднении должности степного генерал-губернатора и находящейся при нем канцелярии. В законодательном предположении отмечалось, что по причине постоянно увеличивающихся расходов из средств государственного казначейства возникла необходимость в упразднении должностей, существование которых является пережитком прошлого. В частности, указывалось, что местные областные правления Акмолинской и Семипалатинской областей во главе с губернаторами в состоянии справиться с возложенными на них задачами управления.
При рассмотрении этого вопроса в МВД было отмечено, что при обширности пространства Российской империи правительство не могло не стремиться к возможной децентрализации управления, к учреждению самостоятельных и сильных властей. Поэтому существование главных начальников в лице генерал-губернаторов, являлось следствием необходимости объединения деятельности отдельных губернаторов по общим для всего края вопросам. По мнению товарища министра внутренних дел С. Е. Крыжановского, указываемая в законодательном предположении возможность справиться с задачами местного управления в Степном крае одним областным правлениям не соответствовала действительности. Аргументируя свою позицию, он отмечал недостаточность личного состава правлений, разнообразие и обширность задач, общих для всего края, с которыми они одни не в состоянии разобраться во всех подробностях, чтобы правильно осветить различные явления и вопросы, направить свою деятельность к достижению единой цели. Следовательно, необходимо было объединяющее и контролирующее начало в лице генерал-губернатора. В заключение делался вывод о том, что упразднение существующих учреждений может ослабить власть в крае. Единственным основанием спешить к осуществлению проектируемой меры могло быть стремление достигнуть сбережения в средствах казны, но подобное соображение не имело решающего значения по той причине, что упразднение генерал-губернаторских управлений повлекло бы необходимость усиления личного состава областных учреждений [7].
Вопрос об упразднении Степного генерал-губернаторства назывался одним из первоочередных в деятельности сибирских депутатов в Государственной думе. Его существование объясняли желанием правительства создать «местный оплот на случай возможных столкновений с центробежными освободительными стремлениями» [8]. В журнале «Сибирские вопросы» отмечалось, что канцелярия степного генерал-губернатора является «совершенно ненужной передаточной инстанцией, бесцельно тормозящей дела и обходящейся казне свыше 100 тысяч в год, не считая
содержания генерал-губернатора и штата его свиты». Поэтому делался вывод, что упразднение Степного генерал-губернаторства будет встречено с радостью всем населением, а также чинами местных учреждений разных ведомств, которым приходится тратить много времени на смягчение ненужного вмешательства степного генерал-губернатора, «воплощающего на месте вездесущее министерство».
Но на заседании 22 июня 1912 г. Государственный совет постановил отклонить одобренный Государственной думой законопроект об упразднении должности степного генерал-губернатора. Более того, впоследствии степной генерал-губернатор Е. О. Шмит неоднократно указывал на необходимость увеличения численного состава канцелярии и окладов содержания, «приспособив к современным повышенным требованиям службы и условиям жизни» [9].
В результате обсуждаемые проекты о подчинении Тобольской и Томской губерний генерал-губернаторской власти, об упразднении Степного генерал-губернаторства не были реализованы и не привели к изменению структуры административного управления в Западной Сибири. Вплоть до 1917 г. деятельность губернских управлений Тобольской и Томской губерний по-прежнему регламентировалась законом 1 июня 1895 года. Областное правление Акмолинской области осуществляло свою деятельность на основе положения 1891 года. На практике эти учреждения превратились в исполнителей воли губернаторов, обязаны были руководствоваться его предложениями. Неопределенность компетенции чиновников, отсутствие четкого законодательного распределения вопросов, подведомственных губернским управлениям негативно отражались на состоянии местного управления Западной Сибири.
Библиографический список
1. Государственное управление Тюменской области Государственный архив в г. Тобольске. Ф. 152. Оп. 34. Д. 379. Л. 20, 21, 88.
2. Полное собрание законов Российской империи. Собрание 3-е. - СПб., 1899. - Т. 15. - № 11757.
3. Ремнев, А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика второй половины XIX — начала ХХ веков / А.В. Ремнев. — Омск : Омск. гос. ун-т, 1997. — 253 с.
4. Российский государственный исторический архив (далее РГИА). Ф. 1291. Оп. 84. 1905. Д. 53. Л. 4-43.
5. Ремнев, А.В. Неосуществленный проект создания Сибирского генерал-губернаторства / А.В. Ремнев // История Западной Сибири в дореволюционный период. - Омск : Омск. гос. ун-т, 1988. - С. 17-20.
6. Крыжановский, С.Е. Заметки русского консерватора / С.Е. Крыжановский // Вопросы истории. - 1997. - № 6. -С. 107-126; Он же. Проект децентрализации империи // Посев. -1993. - № 4. - С. 15-21.
7. РГИА. Ф. 1276. Оп. 4. Д. 14. Л. 4, 10-13.
8. Головачев, П. Сибирские вопросы в Государственной думе / П. Головачев // Сибирские вопросы. - 1906. - № 1. - С. 3-12.
9. Всеподданнейший отчет степного генерал-губернатора генерала от кавалерии Шмита о состоянии Степного края за1913 г. -Омск, 1914. - 30 с.
ГЕРМИЗЕЕВА Виктория Викторовна, кандидат исторических наук, доцент кафедры отечественной истории.
E-mail: [email protected]
Статья поступила в редакцию 17.02.2009 г.
© В. В. Гермизеева
ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК № 5 (81) 2009 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
