CC BY
173
УДК 340
УПРАВЛЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО СИБИРИ В ДОРЕВОЛЮЦИОННЫЙ ПЕРИОД
MANAGEMENT AND ADMINISTRATIVE DIVISION OF SIBERIA IN THE PRE-REVOLUTIONARY PERIOD
И. А. КОНОВАЛОВ, Е. А. ШАТАЛИН (I. A. KONOVALOV, E. A. SHATALIN)
Исследуются процессы изменения организации административно-территориального управления Сибири в дореволюционный период.
Ключевые слова: история государства и права, полиция, Сибирь, XIX в., администрация, полицейский, губернатор, губерния, управление.
The article is devoted to the process of reorganization of мanagement and administrative division of Siberia in the pre-revolutionary period.
Key words: history, history of the state and the rule, police, Siberia, administration, policeman, management.
Одно из важных направлений реформирования современной российской государственности заключается в повышении эффективности деятельности администраций различных уровней. Часто обращаясь к накопленному по данной проблеме опыту стран Запада, мы забываем, что Россия обладает собственными положительными достижениями, ознакомление с которыми может оказаться полезным и сегодня. Административная реформа Российского государства не может обойтись без осмысления опыта прошлого, выявления внутренних закономерностей развития, определения круга сложившихся правовых отношений. Актуальность исследования определяется также необходимостью сохранения преемственности между различными этапами развития государства и его отдельных институтов. Изучение административно-территориального устройства
Сибири позволит составить представление об административном управлении страны в целом, соответствии состояния управления территориями требованиям времени.
Наряду с общими для окраин России чертами Сибирь была больше всех удалена
от центра страны, она обладала социальноэкономическими и национальными особенностями. Изучение власти на местах даёт возможность получить более широкое представление как о самой административной системе, так и о её роли и месте в истории российского общества и государства. С этой точки зрения весьма показательна история административно-территориального управления Сибири, которая ещё не стала объектом пристального внимания исследователей -лишь отдельные аспекты проблемы были освещены в работах более общего характера.
К началу XIX в. Сибирь представляла собой одно генерал-губернаторство, разделённое на две губернии - Тобольскую и Иркутскую, с центром в Иркутске. Первым генерал-губернатором Сибири в 1803 г. стал И. О. Селифонтов, по его предложению из состава Тобольской была выделена Томская губерния, а число округов было сокращено до 23. На этом череда административнотерриториальных преобразований не закончилась. В 1803 г. были образованы Камчатская область с центром в Верхнекамчатске и приморское управление в Охотске во главе
© Коновалов И. А., Шаталин Е. А., 2013
с начальником Охотского порта. В 1S05 г. была учреждена Якутская область и ликвидировано Нерчинское областное правление [1].
Однако социально-экономические сдвиги в развитии региона и рост его колонизации требовали организации более гибкой системы управления. В 1S22 г. в соответствии с «Учреждением для управления сибирских губерний» М. М. Сперанского, который был назначен сибирским генерал-губернатором, в регионе было учреждено два генерал-губернаторства - Западной и Восточной Сибири. Генерал-губернаторство Западной Сибири состояло из Томской и Тобольской губерний, а также Омской области. Ставший первым западносибирским генерал-губернатором П. М. Капцевич признавал приоритет военно-политических задач в управлении краем и, учитывая выгодное стратегическое положение Омска, выбрал город на Иртыше местом своего пребывания. Впоследствии преемники П. М. Капцевича (И. А. Вельяминов и Н. С. Сулима) перенесли резиденцию генерал-губернаторов обратно в Тобольск, но в 1S36 г. при генерал-губернаторе П. Д. Горчакове Омск вновь стал главным административным центром края. В 1S3S г. Омская область была упразднена. Однако в Омск из Тобольска были переведены важнейшие учреждения генерал-губернаторства Западной Сибири: Главное управление, корпусный штаб, провиантская комиссия, управление S-го округа корпуса жандармов и др. [2].
В Восточно-Сибирское генерал-губернаторство, с административным центром в Иркутске, вошли Иркутская и Енисейская губернии, Якутская область, Охотское, Троиц-ко-Савское и Камчатское приморские управления.
В Санкт-Петербурге дела Сибири сосредоточивались в ведении специально созданного Сибирского комитета. Специфика управления вынуждала Санкт-Петербург предоставлять сибирской администрации значительную самостоятельность. В 1S3S г. Сибирский комитет был закрыт, а вопросы, касающиеся сибирского управления, были отданы генерал-губернаторам или стали рассматриваться непосредственно в Государственном совете и Комитете министров. Впоследствии было признано, что такая система себя не оправдывает, и в 1S52 г.
Сибирский комитет был восстановлен как орган высшего управления и надзора за сибирской администрацией. Однако в 1864 г. Сибирский комитет был упразднён, что во многом было связано с унификацией управления регионом, а также со стремлением центральной власти сделать управление краем подобным европейским губерниям России.
В начале XIX в. в Сибири, как и в центральной России, сложилась окончательно ведомственная (линейная) структура управления. Все должностные лица, предприятия и учреждения, за исключением генерал-губернаторов были распределены по соответствующим министерствам и ведомствам.
Во главе генерал-губернаторств стояли генерал-губернаторы, наделённые обширнейшими административно-полицейскими, судебными, финансовыми и хозяйственными полномочиями. Их деятельность в какой-то мере контролировалась советом из назначенных императором чиновников. В генерал-губернаторствах учреждались Главные управления под председательством генерал-губернаторов, в состав их Советов вошли три представителя министерств (МВД, юстиции и финансов) и три производителя дел, включенных туда по предложению генерал-губернатора. Они руководили отделениями канцелярии Совета Главного управления (например, самое важное 1-е отделение заведовало полицейским управлением). В губерниях учреждались под председательством гражданских губернаторов губернские советы, состоящие из председателей губернских учреждений и прокурора.
Начальники областей, в отличие от гражданских губернаторов, сосредоточивали в своих руках не только административнополицейское, но и военное управление, что имело существенное значение для отдалённых и пограничных местностей.
Губернии подразделялись на округа, во главе которых стояли окружные начальники с действовавшими при них в качестве совещательного органа советами. Они составлялись из чиновников округа. Окружная полиция и земский суд находились в ведении земских исправников. В городах административно-полицейская власть находилась в руках городничих и полицмейстеров.
Городские и окружные управления в зависимости от количества населения, проживавшего на территории данных административных единиц, подразделялись на малолюдные, средние и многолюдные. Лишь в многолюдных городах и уездах создавался такой же набор учреждений и присутствий, как и в Европейской России [3]. Окружные управления делились на общие и частные. Частные управления подразделялись на четыре отдела: суд, надзор, полицию и хозяйство. Они находились в ведении земского суда, стряпчего, исправника и казённого управления. В общие окружные управления входили окружные начальники, исправники, городничие, стряпчие, а также канцелярия.
В Сибири административно-полицейскими органами для крестьян являлись волостные правления (округа делились на волости), имевшие в своём составе выборного старшину, сельских старост, сборщиков податей и писаря.
Административное управление компактно проживающих коренных народов Сибири, в соответствии с реформой Сперанского, основывалось на родовом принципе и разделении их на три категории: осёдлых, кочевых и бродячих. Осёдлые в правах и обязанностях приравнивались к государственным крестьянам, кроме несения рекрутской повинности. Кочевые аборигены приравнивались к государственным крестьянам только в налоговом отношении, они имели некоторую самостоятельность в полицейском управлении и суде по мелким правонарушениям и гражданско-правовым спорам. На «бродячих инородцев» распространялись правила для кочующих. Допускались лишь некоторые исключения из этих правил.
Органы управления кочевых жителей разделялись на три ступени: низшая - родовая управа, средняя - инородная управа, высшая - степная дума. Избираемыми должностными лицами были старосты, головы и тайши. Такая система управления существовала у хакасов, урульгинских эвенков и бурят. У якутов степных дум не было. Южные алтайцы в административно-полицейском отношении делились на 7 дючин, во главе с зайсанами. Все выборные лица утверждались коронной администрацией соответствующего уровня, допускалось наследование долж-
ностей, что нередко порождало вопиющие злоупотребления родоначальников. Только в конце XIX в. произошло полное подчинение народов Сибири действию общероссийского законодательства. Органы управления коренных народов были заменены волостными управами [4].
Реформа Сперанского для Сибири создала в регионе на долгое время сверхцентра-лизованную, бюрократическую систему
управления. Степень бюрократизации края была значительно выше, чем в европейских губерниях, поскольку в Сибири не было сословных дворянских органов, почти полностью отсутствовало местное самоуправление и независимая юстиция. Низкую эффективность органов власти, созданных по реформе, многочисленные должностные злоупотребления отмечал ещё в 1826 г. посланный в Сибирь с секретной миссией жандармский полковник Маслов [5].
В 40-50-е гг. XIX в. произошли преобразования, связанные в том числе с укреплением обороноспособности восточных границ империи. Так, в 1851 г. была создана Камчатская область во главе с военным губернатором, непосредственно подчинённым генерал-губернатору, а Охотский округ отошёл к Якутской области. В этом же году была организована Забайкальская область [6].
В территориально-административном
отношении вплоть до 80-х гг. XIX в. действовало ставшее архаичным «Учреждение для управления сибирских губерний» 1822 г.
М. М. Сперанского, делившее обширный регион на два генерал-губернаторства, с входившими в них губерниями, областями и округами. В 80-х гг. XIX в. были упразднены коллегиальные органы генерал-губернаторств - Советы Главных управлений Западной и Восточной Сибири во главе с генерал-губернаторами, состоявшие из служащих, представляющих различные ведомства управления.
В 1882 г. из ведения Главного управления Восточной Сибири были выделены Забайкальская, Амурская и Приморская области с подчинением их приамурскому генерал-губернатору. В составе генерал-губернаторства Восточной Сибири остались Енисейская, Иркутская губернии и Якутская область. В 1887 г. генерал-губернаторство Восточной Сибири как таковое было упразднено,
а вместо Главного управления Восточной Сибири была учреждена Канцелярия иркутского генерал-губернатора. Она разделялась на делопроизводства, ведавшие различными отраслями управления регионом: вопросами экономической жизни, финансами, налогами, здравоохранением и образованием, пенитенциарной системой и полицией. Аналогичными вопросами, только в масштабах губернии и области, ведали областные и губернские правления.
В 1882 г. одновременно с созданием Степного генерал-губернаторства с административным центром в г. Омске, объединившим Акмолинскую, Тургайскую и Семипалатинскую области, было ликвидировано Западно-Сибирское генерал-губернаторство.
Тобольская и Томская губернии переводились на одинаковое положение с губерниями европейской части страны с непосредственным подчинением Петербургу [7].
В конце XIX - начале ХХ в. серьёзных изменений административно-территориального деления в Сибири не произошло, за исключением образования Сахалинской и Камчатской областей. В регионе были окончательно упразднены округа и повсеместно были введены уезды. Таким образом, в Сибири, за исключением юга теперешней Омской области, было установлено такое же административно-территориальное управление, как и во внутренних губерниях империи.
Своеобразной попыткой соединения жёсткого централизма государственного аппарата с принципами либерализма и само-управляемости были городские реформы 1870 и 1892 гг. В основу городской реформы 1870 г., по сути, впервые в Сибири, были заложены принципы бессословного имущественного ценза, разделения исполнительной и представительной властей, самоуправления городского общества. В Сибири реформа началась позднее, чем в Европейской России, что объяснялось низкими темпами градооб-разования и, как следствие, сравнительно невысокой степенью готовности городов края к принятию здесь нового муниципального законодательства.
Одним из ключевых моментов реализации городской реформы были выборы в муниципальные органы власти. Городовое положение 1870 г., в отличие от «Жалованной
грамоты на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г., оговаривало в целом процедуру выборов, в этом нормативном правовом акте специальный раздел был посвящён избирательному праву. Он содержал 32 статьи, которые определяли характер избирательной системы, условия приобретения пассивного и активного избирательного права, порядок составления и утверждения избирательных списков, способов осуществления голосования и порядок обжалования нарушений.
По Городовому положению 1870 г. к учреждениям городского самоуправления относились: 1) городские избирательные собрания;
2) городские думы; 3) городские управы.
К выборам в органы городского самоуправления был допущен довольно широкий круг избирателей. Предъявляемые требования сводились в основном к следующему: в выборах могли участвовать мужчины, достигшие 25-летнего возраста, владеющие недвижимостью, промышленными или торговыми предприятиями, занимающиеся кустарными промыслами или мелкой торговлей и представляющие любое сословие. Не допускались к выборам лица, имевшие судимость, отрешённые от должности и лишённые духовного сана. Женщины и юридические лица, владевшие недвижимостью в городе, с которой в пользу города взимались сборы, или платившие налоги за право заниматься в городской черте предпринимательской деятельностью, пользовались правом голоса на городских выборах через своих представителей [8].
Городовое положение 1870 г. не только увеличило круг избирателей, но и значительно расширило компетенцию органов городского самоуправления, тем самым сузив полномочия местной полиции, которая превратилась в городах в орган охраны правопорядка.
Кроме городских избирательных собраний, которые выбирали гласных городских дум, к органам муниципальной власти относились городские думы и городские управы. Гласные городской думы выбирали городского голову, членов городской управы и городского секретаря [9].
Реформа 1870 г. предоставила широкие права городским думам: 1) избирать из своей среды городских голов и членов городских
управ, а также устанавливать им вознаграждение за работу; 2) устанавливать налоги и принимать решения о займах от имени города; 3) утверждать городской бюджет; 4) принимать постановления по предметам городского благоустройства и вносить изменения в архитектурный план города. Сибирская администрация в лице губернаторов следила лишь за соблюдением законности и утверждала только наиболее важные постановления дум.
На подотчётные думам городские управы возлагались следующие права и обязанности: 1) заведование делами городского хозяйства; 2) исполнение постановлений думы;
3) составление городского бюджета; 4) сбор городских налогов и их расходование; 5) наблюдение за правильностью производства торговли [10].
Организация и функции сибирского городского самоуправления были заметно изменены городской реформой 1892 г. Новым городовым положением были сильно урезаны права и полномочия органов городского самоуправления, а также сокращён круг лиц, принимавших участие в выборах. Согласно ст. 24 Городового положения 1892 г. правом участия в выборах в думу пользовались: 1) лица, состоявшие в российском подданстве, имевшие недвижимость в городе, с достаточно высокой суммой оценки, составлявшей в губернских городах 1000 руб.; 2) состоявшие в российском подданстве лица и учреждения, имевшие в городах предприятия, требующие свидетельства первой или второй гильдии.
Согласно реформе 1892 г. городские управы были поставлены в более независимое от городских дум положение. Члены городских управ были приравнены к государственным служащим 8-го класса (коллежский асессор на гражданской службе, майор в армии), как государственные служащие они стали получать чины и ордена. Губернатор, который прежде следил только за законностью деятельности муниципалитетов, получил право делать предписания и указания членам управ и даже отстранять их от должности [11].
В сельской местности Сибири земское самоуправление создано не было, поскольку здесь не было, как в европейской части стра-
ны, помещиков-дворян, из которых фактически формировались земские собрания и управы (до 1861 г. на территории Сибири было только 33 помещичьих имения с общей численностью 3 701 душ крепостных крестьян и дворовых) [12]. Поэтому хозяйственные полномочия полицейских органов в сибирских уездах оставались по-прежнему весьма обширными, хотя и не были такими всеобъемлющими, как в дореформенный период.
В 1879 г. было принято «Положение о преобразовании общественного управления государственных крестьян Западной Сибири», которое только в 1882 г. было распространено на Восточную Сибирь, в результате чего крупные волости были разделены на более мелкие. Должностные лица волостного и сельского самоуправления подразделялись на начальствующих и подчинённых. К первым, избираемым на волостных и сельских сходах, относились волостные старшины и сельские старосты с помощниками, а также смотрители экономических магазинов и сборщики податей. Ко вторым относились сторожа, пожарные, лесные и полевые старосты. В каждой волости учреждался суд по гражданским и мелким уголовным делам [13].
В 1897 г. здесь были введены должности крестьянских начальников (в центральных губерниях был аналогичный институт земских начальников). Крестьянские начальники осуществляли надзор за сельским и волостным крестьянским самоуправлением, утверждали его должностных лиц, а также решения мирских сходов. Крестьянский начальник имел право налагать штрафы на крестьян и даже подвергать их краткосрочным арестам. В начале ХХ в. современники отмечали, что не прошло ещё и трёх лет с момента учреждения этого института, как крестьянские начальники проявили себя злоупотреблениями власти и хищениями. Так, только в Тобольской губернии по приблизительным подсчётам к началу века было похищено не менее 300 тыс. руб. из средств крестьянского самоуправления [14].
Для развития местного управления в Сибири в дореволюционный период была характерна централизация и бюрократизация власти. Исключение составляли весьма эффективно действовавшее в городах местное самоуправление по Городовому положению
1870 г., а также судебная власть после распространения на Сибирь Судебных уставов 1864 г., создать систему земских органов власти на сибирской окраине коронная администрация так и не решилась. Тенденция централизации и бюрократизации преобладала почти во всех государственно-правовых мероприятиях XVII - начала ХХ вв., и была несколько смягчена лишь к концу указанного периода.
1. Ремнев А. В. Управление Сибирью и Дальним Востоком в XIX - начале ХХ вв. - Омск, 1991. - С. 11.
2. ГАОО. - Ф. 3. - Оп. 1. - Д. 3223. - Л. 6.
3. Там же. - Д. 1736. - Л. 69.
4. История Сибири. - Томск,1987. - С. 438.
5. Дамешек Л. М., Кодан С. В., Шавров А. В. Материалы жандармских ревизий 1828-
1832 гг. как источник изучения деятельности сибирского аппарата управления // Источники по истории общественной мысли и культуры эпохи позднего феодализма. - Новосибирск, 1988. - С. 125.
6. Ремнев А. В. Указ. соч. - С. 52.
7. История Сибири. - Т. 3. - Л., 1968. - С. 71.
8. Экономическое состояние городских поселений Сибири. - СПб., 1882. - С. 35.
9. Городовое положение с дополнениями и разъяснениями. - СПб., 1874. - С. 79.
10. Там же. - С. 61.
11. Выписки из указов Правительствующего Сената по Первому Департаменту. - СПб., 1909. - С. 142.
12. История Сибири. - Томск, 1987. - С. 267.
13. История Сибири. - Т. 3. - С. 73.
14. Кирьяков В. В. Очерки по истории переселенческого движения в Сибирь. - М., 1902. -С. 306.
