CC BY
355
DOI: 10.26794/1999-849X-2018-11-4-68-77 УДК 338.2
проектный подход: понятие и роль в системе планирования бюджетных расходов
Пенчук Анна витальевна, ведущий советник отдела государственных программ и эффективности бюджетных расходов Департамента бюджетной политики и стратегического планирования Минфина России, Москва, Россия [email protected]
Необходимость внедрения проектного подхода в практику управления общественными финансами обусловлена современными требованиями, предъявляемыми к развитию государственного регулирования социально-экономической сферы, которое начинается с процессов бюджетного планирования. Предмет исследования — теоретические и методические аспекты проектного подхода к управлению бюджетными расходами. Цель работы — определение назначения и места проектного подхода в современной системе бюджетного планирования. В статье обосновывается отнесение проектного подхода к элементам бюджетного программирования. Вместе с тем сформулированные особенности проектного подхода позволяют сделать вывод о разграничении понятий проектного и программно-целевого управления бюджетными расходами.
В статье проанализирован федеральный опыт применения проектного подхода при планировании бюджетных расходов, по результатам которого отмечается необходимость его дальнейшего совершенствования. Ключевые слова: бюджетное планирование; проектный подход; бюджетное программирование; федеральный бюджет; приоритетный проект; ведомственный проект; государственная программа.
Project-Based Approach: its Concept and Role in the Budget Planning System
Penchuk Anna V., leading counselor at the Division of State Programs and Budget Allocation Effectiveness, the Budget Policy and Strategic Planning Department, the Russian Ministry of Finance, Moscow, Russia [email protected]
The introduction of the project-based approach into the practice of public finance management is necessitated by modern requirements for the state regulation of the social and economic sphere beginning with the processes of budget planning. The subject of research is the theoretical and methodological aspects of the project-based approach to the management of budget expenditures. The purpose of research was to determine the role and place of the project-based approach in the modern budget planning system. The paper proves that the project-based approach should be viewed as a part of budget programming. Along with that, the formulated specific features of the project-based approach make it possible to draw a boundary line between the concepts of project-based and program-target management of budget expenditures. The paper also analyzes the federal experience in using the project-based approach for planning budget expenditures. The results of the analysis point out the need for its further improvement and appropriate recommendations are proposed.
Keywords: budget planning; project-based approach; budget programming; federal budget; priority project; departmental project; state-run program.
M
Необходимость внесения изменений в бюджетное планирование
Применяемый подход к бюджетному планированию, основанный на разделении бюджетного планирования и прогнозирования в зависимости от временного интервала (планирование — в пределах финансового года, прогнозирование — более чем на один финансовый год) и разных методах планирования (в отличие от прогнозирования, методы, применяемые при планировании, не предполагают вынесения вероятностного суждения о бюджетных показателях и оценки их изменения при варьировании исходных условий и входных данных), становится несостоятельным ввиду удлинения временного горизонта планирования, обусловливающего необходимость учета рисков неопределенности и вероятности изменения бюджетных показателей под влиянием внешних факторов и соответственно использования иных методов для составления бюджетных прогнозов (сценарных, экспертных, методов имитационного моделирования). Поэтому представляется обоснованным расширение понятия бюджетного планирования как вида управленческой деятельности государственных органов по осуществлению прогнозирования, бюджетирования и программирования процессов формирования и использования бюджетных средств в соответствии с целями, задачами и направлениями бюджетной политики и выполнению следующих функций:
• в рамках бюджетного прогнозирования определение целей и направлений бюджетной политики, параметров бюджетной системы и показателей формирования бюджетов на вариативных условиях социально-экономического развития;
• в рамках бюджетного программирования установление приоритетных целей использования бюджетных средств, разработка комплекса взаимоувязанных мероприятий по их достижению в определенные сроки;
• в рамках бюджетирования осуществление распределения бюджетных ресурсов между органами государственной власти и направлениями их деятельности с учетом ожидаемых результатов.
Внедряемый в настоящее время проектный метод управления общественными финансами как ответ на современные требования к развитию государственного регулирования социально-экономических процессов по своему назначению близок к бюджетному программированию, что обусловливает необходимость анализа и сравнения этих элементов бюджетного планирования.
содержание и особенности проектного управления бюджетными расходами
Бюджетному программированию, в основе которого лежит программно-целевой метод решения социально-экономических проблем, присущ ряд признаков, позволяющих отличать его от бюджетного прогнозирования и бюджетирования, а именно:
• направленность на устранение проблем социально-экономической сферы;
• наличие системы целеполагания, соответствующей заданным приоритетам и сферам ответственности государственных органов;
• наличие комплекса взаимосвязанных мероприятий, реализация которых ведет к достижению запланированных целей и устранению социально-экономических проблем;
• наличие целевых показателей (индикаторов), характеризующих степень достижения запланированных целей и выполнения мероприятий;
• определение ресурсов (финансовых, трудовых и др.), необходимых для осуществления мероприятий в заданные сроки;
• наличие организационно-экономических механизмов управления реализацией намеченных мероприятий, контроля за их исполнением и обеспечением.
Отмеченные сущностные признаки бюджетного программирования также характерны и для проектного подхода, что позволяет считать его инструментом бюджетного программирования. В то же время проектный подход имеет особенности, обусловливающие его обособление в рамках бюджетного программирования, а также позволяющие разграничивать проектное и программно-целевое управление бюджетными расходами (хотя некоторым авторами, например Б. А. Райзбергом [1, с. 16], указанные подходы отождествляются).
Таблица 1
сравнительная характеристика программно-целевого и проектного подходов к управлению расходами бюджета
критерий сравнения Программно-целевой подход Проектный подход
Основной инструмент Целевая программа Бюджетный проект
Уровень управления Как правило, стратегический Как правило, тактический
Особенности целей и показателей Макроэкономический характер; наличие, как правило, «дерева целей»; по содержанию являются миссиями, допускающими их качественные формулировки, не обладающими четким числовым выражением; наличие качественных и количественных показателей Формулировки целей должны отвечать критериям SMART: конкретность, измеримость, достижимость, актуальность и ограниченность во времени; высокий уровень количественной определенности в исходной постановке целей; преимущественно количественные показатели
Особенности мероприятий Согласованность с целями, во времени и при заданных бюджетных и иных ресурсных ограничениях Согласованность с целями, во времени и при заданных бюджетных и иных ресурсных ограничениях; направленность на изменения действующей системы и получение уникальных, неповторимых результатов; реализация в условиях высоких рисков неопределенности
Ресурсы Ограниченный характер ресурсов Ограниченный характер ресурсов; наличие инструментария управления ресурсами при заданных ограничениях
Механизм управления Четко не регламентирован Детально регламентирован
Особенности Проблемно-ориентированный подход Проблемно-ориентированный подход; направленность на инновации; срочность, т.е. установление конечной даты получения результата; наличие временных команд для управления
Источник: составлено автором.
Отмеченные подходы к управлению бюджетными расходами сравниваются в табл. 1.
Прежде всего следует отметить различия в целях использования бюджетных средств ввиду того, что цели бюджетной программы формируются исходя из долгосрочных приоритетов социально-экономического развития (т.е. по своему содержанию представляют собой миссии, допускающие их качественные формулировки, не обладающие четким числовым выражением), обусловливающих концентрацию соответствующих бюджетных ресурсов на решении крупномасштабных,
узловых проблем в определенных сферах деятельности. Таким образом, целевая программа обеспечивает увязку стратегического и бюджетного планирования, т.е. достижение долгосрочных стратегических целей социально-экономического развития обеспечивается в увязке с параметрами бюджетных ресурсов на долгосрочную перспективу. В этой связи указанный инструмент можно отнести к инструментам стратегического управления бюджетными расходами.
В то же время методология проектного управления требует формулирования конкретных, из-
меримых, достижимых, актуальных и ограниченных во времени (т.е. отвечающих критериям SMART) целей. Таким образом, проектный подход конкретизирует использование бюджетных ресурсов на отдельных направлениях достижения стратегических целей, а также предусматривает получение количественно измеримых результатов в течение ограниченного времени, как правило, не превышающего среднесрочный период. В связи с этим проектный подход можно отнести к инструменту тактического управления бюджетными расходами.
Таким образом, применение проектного подхода осуществляется в рамках программно-целевого управления бюджетными расходами, а бюджетный проект как тактический инструмент решения стратегических задач является составным элементом целевой программы.
При этом отдельные бюджетные проекты могут выполняться изолированно, без связи с иными мероприятиями целевой программы, а эффект от их реализации может выходить за пределы решения программной проблемы и иметь особую значимость для экономики, страны, региона, отрасли в целом. Однако отсутствие комплексного подхода, предполагающего концентрацию усилий и ресурсов на приоритетах и целях социально-экономического развития, может не обеспечивать ощутимого результата в их достижении и приводить лишь к временным и фрагментарным улучшениям. В связи с этим считаем обоснованным утверждение о том, что получение наилучшего конечного результата с использованием определенного бюджетом объема средств достигается интеграцией как проектных, так и процессных мероприятий в рамках единого инструмента — целевой программы. При этом невозможно отрицать, что применение отдельных проектных принципов (например, оцифровка целей в соответствии с критериями SMART) при программно-целевом управлении бюджетными расходами будет способствовать повышению их результативности (в частности, повысится прозрачность и обоснованность использования бюджетных средств).
Достижение заданных целей социально-экономического развития осуществляется за счет реализации комплекса мероприятий. Программно-целевой подход предъявляет также доста-
точно общие требования к мероприятиям, заключающимся в обеспечении их согласованности с целями, во времени и при заданных бюджетных и иных ресурсных ограничениях. Вместе с тем, помимо названных требований, проектный подход имеет следующие особенности:
• направленность на изменения действующей системы. Например, в целях автоматизации процессов взаимодействия органов государственной власти по рассмотрению бюджетных заявок осуществляется комплекс мероприятий по внедрению информационной подсистемы «Бюджетное планирование». Наличие такого информационного программного обеспечения трансформирует действующую систему бумажного документооборота в электронный формат;
Проектный подход конкретизирует использование бюджетных ресурсов на отдельных направлениях достижения стратегических целей, а также предусматривает получение количественно измеримых результатов в течение ограниченного времени
• направленность на получение уникальных, неповторимых результатов. Указанная особенность тесно связана с предыдущей. Для изменения системы необходимы новые подходы, уникальные продукты и услуги, имеющие инновационную составляющую. Развивая предыдущий пример, отметим отличие предлагаемого информационного обеспечения от бумажного документооборота (проявляющаеся в возможности в реальном времени отслеживать статус бюджетной заявки, ее согласования в любом месте с помощью электронной цифровой подписи). В случае устаревания указанного программного обеспечения может быть разработано новое программное обеспечение. Однако представляется маловероятным его абсолютная идентичность с ранее действующим ввиду иных социально-
экономических условий и соответственно иных требований, предъявляемых к программному обеспечению;
• реализация в условиях высоких рисков неопределенности, обусловленных уникальностью конечных результатов, что требует особого инструментария и организационного механизма (в том числе определенных компетенций, знаний). Задачи по разработке программного обеспечения могут потребовать дополнительных усилий (например, привлечения экспертов, иных организаций) и соответственно определенного механизма координации;
В отличие от программно-целевого подхода, проектный подход имеет детально регламентированный организационный механизм управления, включающий в том числе установление ролей для участников проекта и порядка координации, требований к их компетенции
• ограниченность во времени, т.е. наличие конечной даты получения запланированного результата. При этом временные рамки, как правило, не относятся к создаваемым продуктам и услугам. Так, в приведенном примере конечная дата завершения запланированных мероприятий может быть связана с введением программного обеспечения в эксплуатацию. Вместе с тем действие и эффект от его внедрения будут продолжаться за пределами обозначенных временных рамок.
Наибольшего распространения проектный подход получил при планировании инвестиционных бюджетных расходов. В то же время приведенный пример по разработке информационного программного обеспечения показывает, что проектным подходом могут быть охвачены бюджетные расходы текущего характера (например, расходы на обеспечение функций государственных органов и учреждений), отвечающие проектным принципам.
Программно-целевой и проектный подходы применяются в условиях ограниченности бюджетных и иных ресурсов. В этой связи возникает вопрос: что должно быть первично: цель или объем имеющихся ресурсов? По нашему мнению, представляется обоснованным доминирующий в финансовой науке подход о двунаправленном движении: от целей к средствам их достижения и от средств к целям, которые могут быть достигнуты посредством их использования. Цель первична лишь на том основании, что она вытекает из программной проблемы и задает общую направленность программных действий. В то же время параметры цели в виде достигаемого уровня ее решения зависят от ресурсных возможностей, включая такой ресурс, как время [2, с. 9].
Ограниченность ресурсов диктует необходимость осуществления дополнительных процедур, позволяющих отобрать наиболее эффективные и общественно значимые проекты. В этой связи представляется целесообразным при планировании бюджетных расходов на реализацию проектных инициатив осуществлять процедуры ранжирования и экспертной оценки обосновывающих материалов (ТЭО и ФЭО проектов).
В качестве критериев ранжирования бюджетных проектов с учетом их стоимости и имеющихся потенциальных рисков могут быть предложены:
• критерий ценности, определяющий значимость реализации проектов и их вклад в достижение стратегических целей, а также конкурентоспособность создаваемых проектных продуктов (услуг, результатов) с учетом их соответствия технологическому укладу;
• критерий реализуемости, определяемый масштабностью проектов, их технологической и организационной сложностью, длительностью реализации.
По результатам ранжирования проектов формируется рейтинг очередности их финансирования и отсекаются неэффективные проекты с низкой ценностью и реализуемостью.
В обосновывающих документах приводится общее содержание планируемого бюджетного проекта, определяются качественные и/или количественные преимущества, последствия получаемых выгод, а также осуществляется расчет необходимых ресурсов. Экспертная оценка таких
Уровень влияния 5'
О
поддерживать ожидания усилить сотрудничество
Уровень вовлеченности
Матрица оценки заинтересованных сторон
Источник: составлено автором.
документов способствует повышению обоснованности принимаемых бюджетных решений.
Планирование бюджетных расходов в рамках проектного подхода осуществляется во взаимосвязи с конечными результатами их осуществления, иными ресурсами, а также с учетом рисков. В частности, на этапе инициации, помимо определения финансового обеспечения бюджетных проектов:
• задаются требования к результатам. Так, одним из важных критериев результативности использования бюджетных ресурсов является удовлетворение потребностей конечных потребителей путем предоставления им качественных общественных услуг. Для обеспечения планирования качества результатов бюджетных проектов предлагается разработать так называемые метрики качества, в которых определяется диапазон допустимых значений описываемой характеристики. Нахождение в указанном диапазоне подтверждает достижение требуемого уровня качества результатов бюджетных проектов;
• оцениваются возможное окружение и влияние заинтересованных сторон. Так, совокупность факторов, влияющих на проект, можно условно подразделить на внешние и внутренние. К числу факторов внешнего воздействия можно отнести политические, экономические (уровень инфляции, стабильность валюты, состояние рынка рабочей силы и др.), социальные (уровень жизни, образования и др.), юридические
(вытекающие из норм права), научно-технологические (информатизация общества, уровень развития фундаментальных и прикладных наук), культурологические (обусловленные историческими и культурными традициями, религией), природные и экологические (наличие природных ресурсов и др.) факторы. К числу факторов внутренний среды можно отнести само ведомство, в рамках деятельности которого планируется проект. Так, руководство ведомства определяет цели и предъявляет основные требования к проекту, порядку его корректировки, финансовое структурное подразделение — бюджет проекта, источники его финансирования.
Для проведения оценки заинтересованных сторон представляется целесообразным построить матрицу оценки (см. рисунок) по двум параметрам, например по уровню влияния и вовлеченности. В зависимости от полученных значений классифицируются стейкхолдеры и выбираются подходящие стратегии.
В приведенном примере при высоком уровне влияния и вовлеченности заинтересованной стороны следует усиливать взаимодействие, а при высоком уровне влияния, но недостаточной вовлеченности в проект — поддерживать ожидания заинтересованной стороны и т.д.
Положительный эффект от анализа стейкхол-деров заключается в возможности привлечения инвесторов, прочих заинтересованных лиц в ходе инициации бюджетного проекта при представ-
лении общей информации о содержании планируемого проекта, что сокращает возможные проектные издержки. Кроме того, посредством анализа осуществляется увязка целей проекта и ожиданий стейкхолдеров, что повышает результативность использования бюджетных средств;
• определяются команда и механизмы координации ее участников. В отличие от программно-целевого подхода, проектный подход имеет детально регламентированный организационный механизм управления, включающий в том числе установление ролей для участников проекта и порядка координации, требований к их компетенции и др. Благодаря указанному подходу появляется возможность устанавливать персональную ответственность, определять степень личного вклада каждого участника проекта, эффективность его работы в целом и профессиональную компетентность, оптимизировать управленческие процессы. Кроме того, для осуществления проектной деятельности создаются временные организационные команды;
• идентифицируются риски и разрабатываются стратегии по их управлению. Реализация проектного подхода осуществляется в обстоятельствах неопределенности, обусловленных в большей степени уникальностью предполагаемых конечных результатов использования бюджетных средств. В этой связи особую важность приобретают процессы идентификации и анализа возможных рисков при планировании бюджетного проекта. В качестве инструментов и методов идентификации рисков могут быть SWOT-анализ, интервью, мозговой штурм и др. Удобным способом анализа рисков является построение матрицы оценки рисков на основе экспертных оценок.
Таким образом, применение проектного подхода обеспечивает принятие взвешенного, сбалансированного управленческого решения при планировании бюджетных расходов.
На основании вышеприведенного можно сделать вывод, что проектный подход содержит более широкой набор элементов, нежели программно-целевой подход. Так, распределение бюджетных ресурсов между ведомствами на основе программно-целевого подхода осуществляется в зависимости от достижения конкретных
результатов и приоритетов государственной политики в рамках целевых программ. Таким образом, объектом планирования являются не только бюджетные расходы, но и цели, результаты их осуществления. В то же время, помимо результатов и бюджетных расходов, элементами планирования в рамках проектного подхода являются иные ресурсы (человеческие, в том числе заинтересованные стороны, проектная команда и др.), риски.
С учетом вышеизложенного можно утверждать, что программно-целевой метод воплощает общую методологию решения проблем социально-экономического развития, отражает методические подходы и рекомендации достаточно общего характера, а также обеспечивает увязку бюджетных расходов и результатов. Что же касается проектного подхода, то он предполагает наличие конкретной технологии комплексного решения общественных проблем (предусматривающей взаимоувязку бюджетных расходов, иных ресурсов и результатов и учитывающей риски), что обеспечивает его преимущества, проявляющиеся в:
• усилении целевой направленности бюджетных расходов;
• повышении прозрачности, ясности и обоснованности проводимой бюджетной политики;
• сокращении сроков решения приоритетных для государства и общества задач за счет концентрации на них всех имеющихся ресурсов (финансовых, трудовых, материально-технических и др.);
• повышении гибкости при управлении целевыми программами и бюджетными расходами в целом;
• улучшении результативности использования бюджетных средств.
Вместе с тем проектный подход не лишен недостатков. В частности, данный подход достаточно трудоемкий и требует наличия определенных компетенций, знаний у сотрудников государственных органов, изменения стиля мышления и готовности к повышению ответственности при принятии управленческих решений, а также достаточного уровня развития информационных технологий. Кроме того, применение указанного подхода должно быть увязано с другими элементами государственного управления, что зачастую приводит к возникновению конфликтов
Таблица 2
уровень расходов федерального бюджета на реализацию проектов
Показатель 2017 г. 2018 г. 2019 г. 2020 г.
Итого расходов на реализацию проектов и программ, млн руб. 173 555,8 644 437, 9 567 466,6 545 763,1
Всего расходов федерального бюджета, открытая часть, млн руб. 13 478 526,3 13 705 361, 3 13 462 197,5 13 827 741,5
Доля проектных расходов в общем объеме расходов федерального бюджета по открытой части, % 1,3 4,7 4,2 3,9
Источник: рассчитано автором на основании Федеральных законов от 19.12.2016. № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», от 05.12.2017 № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов».
и противоречий между основными субъектами управленческого процесса [3, с. 13].
Анализ современного российского опыта проектного управления расходами бюджета
В настоящее время на федеральном уровне активизируется работа по внедрению проектного подхода при управлении бюджетными расходами: принято постановление Правительства РФ от 15.10.2016 № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации», осуществляется интеграция проектов в бюджетный процесс, проходит обучение сотрудников органов государственной власти проектной методологии.
Так, в Федеральном законе от 05.12.2017 № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» предусмотрено финансовое обеспечение 35 проектов (в том числе 21 приоритетного и 14 ведомственных) и трех приоритетных программ. При этом доля «проектных» расходов в общем объеме расходов федерального бюджета незначительна и не превышает 5% в 2017-2020 гг. (табл. 2).
В бюджетной классификации расходов федерального бюджета проекты обособлены в качестве структурных элементов государственных программ Российской Федерации (далее — госпрограмма), которые сформированы преимущественно по отраслевой принадлежности. Однако мероприятия некоторых проектов (например, приоритетных проектов «Вузы как центры создания инноваций», «Развитие экспортного по-
тенциала российской системы образования») реализуются в составе нескольких госпрограмм (в данном случае, помимо госпрограммы «Развитие образования», задействованы госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» и «Развитие внешнеэкономической деятельности»), что не позволяет однозначно систематизировать проекты по отраслевым направлениям.
Вместе с тем считаем недостаточно обоснованным такое рассредоточение мероприятий и соответствующих финансовых ресурсов. В частности, ключевыми результатами приоритетного проекта «Развитие экспортного потенциала российской системы образования» являются:
1) совершенствование российской нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы образования иностранных граждан и лиц без гражданства;
2) повышение привлекательности образовательных программ для иностранных граждан;
3) продвижение «бренда» российского образования на международном образовательном рынке1.
Указанные результаты характеризуют развитие образовательной системы, в связи с чем должны быть отражены в составе отраслевой госпрограммы «Развитие образования». При этом следует отметить как справедливое включение приоритетного проекта «Экспорт продукции агропромышленного комплекса» исключительно в отраслевую госпрограмму развития сельского
1 На основе утвержденного паспорта приоритетного проекта.
хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг.
Кроме того, не представляется возможным однозначно определить критерии отнесения бюджетных проектов к приоритетным или ведомственным. В частности:
• ряд бюджетных проектов (например, «Развитие сети федеральных автомобильных дорог общего пользования», «Стимулирование инвестиционной деятельности в агропромышленном комплексе») со значительными объемами финансового обеспечения (в 2018 г.— 13 228,3 и 102 002,6 млн руб. соответственно, что составляет 33,4% от общего объема «проектных расходов») отнесен к ведомственным, в то время как некоторые проекты с незначительным объемом финансирования отнесены к приоритетным (например, проект по созданию новой модели медицинской организации, оказывающей первичную медико-санитарную помощь, финансовое обеспечение которого в 2018 г. составляет 90 млн руб.);
• часть проектов обособлена на уровне подпрограмм (например, приоритетные проекты «Чистая страна», «Экспорт продукции агропромышленного комплекса», ведомственные проекты «Развитие отраслей агропромышленного комплекса, обеспечивающих ускоренное импор-тозамещение основных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия», «Стимулирование инвестиционной деятельности в агропромышленном комплексе»), а часть — на уровне основных мероприятий (например, приоритетные проекты «Создание современной образовательной среды для школьников», «Формирование комфортной городской среды», ведомственные проекты «Развитие инфраструктуры железнодорожного транспорта», «Совершенствование контрольно-надзорной деятельности в сфере транспорта в Российской Федерации»).
В этой связи считаем целесообразным:
• пересмотреть сферы реализации проектов в целях усиления концентрации всех ресурсов на приоритетных проблемах и задач определенной сферы социально-экономического развития;
• дополнить действующую нормативно-правовую базу критериями отнесения проектов к определенному статусу. Такими критериями
могут быть масштабность решаемой проблемы, необходимость межведомственной координации и др.
В то же время, несмотря на то, что финансовое обеспечение реализации проектов осуществляется за счет средств федерального бюджета, в бюджетном законодательстве возможность использования указанного инструмента не закреплена. Решением указанной проблемы станет разработка соответствующих изменений в бюджетное законодательство.
Кроме того, наличие значительного количества мероприятий процессного характера и соответственно ранее отмеченная невысокая доля «проектных» расходов в рамках госпрограмм свидетельствуют о том, что развитие социально-экономической системы на федеральном уровне планируется осуществлять по инерционному сценарию. Так, в госпрограмме «Развитие здравоохранения» планируется реализация 69 процессных мероприятий и только десять проектов2, а доля «проектных» расходов в госпрограмме «Развитие здравоохранения» составляет всего лишь 2,0%.
Следует также отметить, что уже утвержденные бюджетные проекты имеют слабую увязку с целями госпрограмм. В частности, в госпрограмме «Развитие здравоохранения» установлены цели по снижению смертности от новообразований, болезней системы кровообращения. Однако сформированный для сферы здравоохранения портфель проектов (предусматривающий мероприятия по внедрению информационных технологий, совершенствованию медицинской помощи новорожденным и женщинам в период беременности и родов, развитию сети перинатальных центров, оказанию экстренной медицинской помощи гражданам, проживающим в труднодоступных
2 С учетом разрабатываемых в настоящее время ведомственных проектов ««Организация современной модели долговременной медицинской помощи гражданам пожилого и старческого возраста на принципах междисциплинарного взаимодействия («Территория заботы»)», «Развитие въездного медицинского туризма на территории Российской Федерации («Развитие экспорта медицинских услуг»)»; «Развитие федеральных государственных лабораторных комплексов по контролю качества лекарственных средств Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения». URL: https://www. rosminzdrav.ru/poleznye-resursy/vedomstvennye-proekty.
районах, внедрению автоматизированной системы мониторинга движения лекарственных средств от производителя до конечного потребителя и др.) не обеспечивает достижение вышеназванных целей госпрограммы. В этой связи считаем необходимым пересмотреть состав проектных портфелей органов государственной власти с учетом процедуры ранжирования проектных инициатив, которая в настоящее время не проводится.
В части целей бюджетных проектов целесообразно отметить, что они не в полной мере удовлетворяют критериям SMART. Например, цель приоритетного проекта «Современная цифровая образовательная среда в Российской Федерации» содержит размытые, неконкретные формулировки — «создать условия для системного повышения качества и расширения возможностей непрерывного образования...», «создание в Российской Федерации конкурентоспособной системы среднего профессионального образования, обеспечивающей подготовку высококвалифицированных специалистов и рабочих кадров в соответствии с современными стандартами и передовыми технологиями.». Зачастую наличие такой проблемы обусловлено с недостаточным уровнем навыков и знаний у сотрудников органов государственной власти, что вызывает необходимость повышения квалификации государственных служащих.
В отношении анализа рисков и окружения бюджетного проекта следует отметить следующее. Действующими методическими рекомендациями3 в отношении приоритетных проектов предусмотрена необходимость формирования информации о рисках, способах минимизации вероятности их наступления и возможных последствий. В то же время в данном документе не указываются конкретные инструменты и методы управления рисками. Кроме того, действующей методологической базой не предусмотрена возможность оценки стейкхолдеров планируемых бюджетных проектов.
выводы
Проектный подход, получающий все большое распространение в практике государственного регулирования социально-экономических процессов, интегрируется в состав элементов бюджетного программирования, которое на федеральном уровне представлено в формате госпрограмм. Вместе с тем внедрение проектных принципов при планировании бюджетных расходов с учетом федеральной практики нуждается в дальнейшем развитии.
3 Методические рекомендации по подготовке предложения по приоритетному проекту (программе), утвержденные заместителем руководителя Аппарата Правительства РФ — директором Департамента проектной деятельности Правительства РФ А. Слепневым 20.10.2016 № 7955п-П6.
литература
1. Райзберг Б. А. Целевые программы в системе государственного управления экономикой: монография. 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М, 2017. С. 16.
2. Райзберг Б. А., Лобко А. Г. Программно-целевое планирование и управление: учебник. М.: ИНФРА-М, 2002. С. 9.
3. Кожевников С. А. Проектное управление как инструмент повышения эффективности деятельности органов государственной исполнительной власти // Вопросы территориального развития. 2016. Вып. 5 (35). С. 13.
REFERENCES
1. Rajzberg B. A. Targeted programs in the system of state management of the economy: monograph [Celevye programmy v sisteme gosudarstvennogo upravleniya ehkonomikoj]. 2 nd ed., Rev. Moscow, INFRA-M, 2017, p. 16.
2. Rajzberg B. A., Lobko A. G. Program-Target Planning and Management: A Textbook [Programmno-celevoe planirovanie i upravlenie: uchebnik]. Moscow, INFRA-M, 2002, p. 9.
3. Kozhevnikov S. A. Project management as a tool for increasing the effectiveness of the executive bodies [Proektnoe upravlenie kak instrument povysheniya ehffektivnosti deyatel'nosti organov gosudarstvennoj ispolnitel'noj vlasti]. Voprosy territorial'nogo razvitiya — Issues of territorial development, 2016, iss. 5 (35), p. 13.
