CC BY
206
УДК 352.07
АП. Жуков ПРОЕКТИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ
СТРУКТУР ИСПОЛНИТЕЛЬНО-РАСПОРЯДИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК РЕСУРС ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
Аннотация. В статье рассматривается роль организационного проектирования в повышении результативности муниципального управления крупными городами России. Используя достижения современной теории организации, а также результаты собственных исследований систем муниципального управления городами России, автором статьи научно обоснованы принципы оргпроектирования, изложен научно-методический инструментарий, который целесообразно применять при создании организационных структур исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, организационное проектирование, организационная структура муниципального управления, теория организации.
Aiexander Zhukov DESIGN OF ORGANIZATIONAL STRUCTURES OF
EXECUTIVE ADMINISTRATIVE ORGANS OF LOCAL GOVERNMENT AS A RESOURCE OF INCREASE OF EFFICIENCY OF MUNICIPAL MANAGEMENT IN RUSSIA
Abstract. In article the role of organizational design in increase of productivity of municipal management by the large cities of Russia is considered. Using achievements of the modern theory of the organization, and also results of own researches of systems of municipal management of the cities of Russia, the author of article scientifically proved the principles of an orgproyektirovaniye, the scientific and methodical tools which are expedient for applying at creation of organizational structures of executive administrative organs of local government are stated.
Keywords: Local government, organizational design, organizational structure of municipal management, organization theory.
Трансформационные процессы, происходящие в современной российской экономике, обусловливают необходимость поиска качественно новых методов, форм, механизмов управления данной сферой. Особенно это актуально на уровне местного самоуправления, реформирование которого, в частности, предполагает все возрастающую политическую и экономическую автономизацию при решении вопросов местного значения [5, с.89].
Вместе с тем, расширение такой автономии предполагает повышение ответственности органов местного самоуправления за достижение социально-экономических показателей развития муниципального образования.
В условиях хронической ограниченности ресурсов, нехватки собственных источников финансирования для покрытия бюджетного дефицита в большинстве муниципальных образований, органы местного самоуправления должны сосредоточить свои усилия на проблематике повышения эффективности и результативности управления муниципальным хозяйством.
Существенным и не реализованным пока ресурсом повышения управленческой эффективности является организационный механизм функционирования администраций муниципальных образований, включая: оптимизацию численности аппарата муниципального управления, адаптацию организационных структур в соответствии со спецификой муниципального образования, повышение адаптивности муниципального управления к требованиям окружающей среды [5, с.98].
Организационная структура муниципального управления, прежде всего, исполнительно-распорядительного органа - это важнейший фактор деятельности местной администрации, форма, в которой реализуется процесс муниципального управления. В
© Жуков А.П., 2014
теории управления под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.
Поскольку местное самоуправление, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ, не входит в систему государственной власти России, а установление общих принципов организации местного самоуправление находится в совместной компетенции федерального центра и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ), Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предельно лаконичен в отношении вопросов организации муниципальной власти [4, с.27].
Таким образом, задача разработки и построения организационной структуры местного самоуправления практически полностью решается непосредственно в муниципальном образовании, руководителем исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. При этом научные подходы и рекомендации теории организации по вопросам организационного проектирования применяются руководителями местных администраций крайне редко. В итоге, структура исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в большинстве крупных городов России не соответствует специфике и актуальным потребностям социально-экономического развития данных территорий. Так, проведенный автором данной статьи анализ оргструктур администраций российских городов позволил выявить, что наиболее распространенной моделью муниципального управления данными территориями является линейная либо линейно-функциональная оргструктура. Это способствует реализации административно-командного, авторитарного стиля руководства, существенно затрудняет функциональную координацию между подразделениями администрации и общественностью, во многих случаях препятствует эффективной реализации инициатив муниципальных служащих -руководителей среднего звена. Хроническое пренебрежение достижениями современной управленческой науки при создании оргструктур местного самоуправления и попытках их оптимизации только усугубляет проблематику несогласованности базовых элементов местного самоуправления: целей, задач, нормативно-правовогорегулирования, экономических условий, технико-технологического обеспечения, профессионально-кадрового потенциала [2, с.43-44].
При этом, не существует единого в России методического подхода к определению количества отделов, управлений, комитетов, департаментов и иных подразделений в структурах муниципального управления, да и сами структурные подразделения администрации называются по-разному с целью получить как можно большее финансирование «под название».
Наконец, в России отсутствует единый механизм определения численности муниципальных служащих в администрации, что также провоцирует своеволие должностных лиц местного самоуправления при формировании организационных структур, увеличивает расходную статью муниципального бюджета на заработную плату служащим.
Все это ведет к множественным отклонениям, проблемным и конфликтным ситуациям, неэффективному использованию ресурсов, экономическим провалам и отсутствию инновационной и предпринимательской (применительно к муниципальным образованиям) активности, и, в конечном счете - к низкой результативности муниципального управления в крупных российских городах.
Конечно, построение системы муниципального управления определяется в каждом конкретном случае уникальной совокупностью факторов. Однако при этом должны быть востребованы общие методологические подходы к построению организационных структур. Наиболее перспективным представляется системно-целевой подход с ориентацией на конечные результаты деятельности [4, с.128].
Системно-целевой подход в данном случае заключается в том, чтобы, исходя из конечных целей управления муниципальным образованием:
• не упустить из виду ни одну из управленческих задач, без решения которой реализация целей окажется неполной;
• выявить и увязать применительно к этим задачам систему функций, прав и ответственности по вертикали управления;
• исследовать и организационно оформить связи и отношения по горизонтали управления, т.е. по осуществлению координации деятельности разных звеньев и организационных единиц при выполнении общих задач;
• обеспечить органическое сочетание вертикали и горизонтали управления, найти оптимальное для данных внешних условий соотношение централизации и децентрализации в принятии решений.
При формировании организационных структур основополагающим является принцип соответствия субъекта управления управляемому объекту, то есть выбор той или иной организационной структуры управления муниципальным образованием прямо зависит от его основных параметров (состав и величина территории, количество и социально-демографические особенности населения, состав объектов муниципальной собственности, структура муниципального хозяйства, экономическая структура муниципального образования в целом и т. д.) [3, с.75].
В этой связи, процесс формирования организационной структуры администрации городского округа должен включать в себя формулировку целей, задач и функций, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работающих), разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов и разделяется на несколько этапов.
Заземляя изложенные выше методологические положения системно-целевого подхода, автором данной статьи был разработан алгоритм проектирования организационной структуры исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления крупным городом России, применение которого позволило бы многократно усилить результативность муниципального управления. При проектировании данного алгоритма учтены такие особенности муниципальных образований, как: функциональное назначение города, объем собственных, добровольных и переданных государственных полномочий, а также добровольных и стратегических задач развития территории. Применение данного алгоритма, таким образом, позволит спроектировать новые и скорректировать существующие структуры управления в муниципальных образованиях для эффективной работы администраций муниципальных образований.
Данный алгоритм включает ряд этапов.
Первый этап - упорядочение полномочий местной администрации. Всю совокупность полномочий местной администрации, в соответствии с положениями ФЗ №131, целесообразно разделить на три группы: собственные полномочия (вопросы местного значения); отдельные государственные полномочия, переданные данному муниципальному образованию с федерального и/или регионального уровня; добровольные полномочия, которые орган местного самоуправления исполняет самостоятельно за счет средств местного бюджета.
Второй этап - определение структурообразующих элементов администрации муниципального образования и их влияния на совокупную результативность муниципального управления. На данном этапе экспертным путем оценивается значимость (удельный вес) параметра определенной сферы муниципального управления (финансово-экономическая, социальная, культурно-досуговая и т.д.) для определенного объекта воздействия (определенной социальной группы населения муниципального образования). Для каждой сферы и объекта муниципального управления экспертным путем определяется коэффициент значимости.
Третий этап - объединение элементов по функциональному признаку и сферам деятельности в структурные подразделения администрации муниципального образования. Так, для социальной сферы предусмотрены такие обязательные направления муниципального воздействия как: образование; здравоохранение; культура и искусство; рекреация и досуг; физическая культура и спорт. Градообразующая сфера муниципального управления включает: потребительский комплекс; жилищно-коммунальный комплекс; транспортный комплекс; комплекс информационных систем управления; строительный комплекс; система общественной безопасности. Для каждой сферы экспертным путем определяется коэффициент структурной сложности функции управления.
Четвертый этап - расчет численности персонала структурных подразделений администрации.
Первый фактор, который предлагается учесть при расчете оптимального числа руководителей администрации городского округа - количество подчиненных. Количество руководителей различных уровней в теории управления принято определять количеством подчиненных им сотрудников (иными словами, исходя из норм управляемости). Так, рекомендуемая специалистами в области организации управления численность сотрудников (подразделений), находящихся в прямом подчинении руководителя верхнего уровня (руководитель организации и его первые заместители), составляет 5+2; аналогичный показатель для руководителя среднего звена составляет 7+2 чел. [1, с.67].
Однако муниципальное управление представляется сферой повышенной сложности и трудоемкости. К тому же, предметы муниципального управления разнообразны. В этой связи, предлагается сократить число подчиненных для руководителя структурного подразделения муниципального образования (по сравнению с предлагаемым в теории организации числом).
Так, для руководителей секторов - заместителей Главы администрации - это число должно равняться 5 чел.; для руководителей администрации среднего звена (начальников комитетов, управлений) - 6 чел., для руководителей низшего звена (отдела) - 7 человек.
К тому же, при проектировании штатной численности руководства администрации, следует учесть еще один важный фактор - количество всех возможных отношений, в которые вступает руководитель со своими подчиненными. Например, даже имея в подчинении 5 человек, руководитель задействует 100 взаимосвязей.
Предполагается также необходимым учесть при расчете оптимальной численности и третий фактор: обязательные и факультативные функции руководителя структурного подразделения муниципального образования. К обязательным функциям будем относить те, которые в обязательном порядке должны реализовываться данным руководителем. Выполнение факультативных функций может быть передано для выполнения в сходные структурные подразделения или выделено и передано на аутсорсинг.
При этом необходимо учесть, что определение обязательных функций, которые должны быть оформлены в виде соответствующих организационных структур, в значительной мере зависит от качества и структуры объекта управления. Так, например, только определенная численность спортивных учреждений, действующих на территории города, должна сопровождаться созданием отдела физической культуры и спорта. В противном случае, имеющиеся спортивные предприятия должны передаваться в другой отдел, например, культуры или молодежи.
Указанные факторы необходимо учесть при определении предельной численности каждого отдела, управления, комитета, сектора администрации муниципального образования.
С учетом указанных соображений, расчет общей необходимой численности сотрудников подразделения (Чп) производится путем деления суммарной трудоемкости всех процедур Тр.сумм (в год или за месяц) на годовой/месячный фонд рабочего времени, соответственно (годовой фонд рабочего времени при 40-часовой рабочей неделе - 2004 часа; месячный - 176 ч.):
Чп= Тр.сумм /Фрв.
Укрупненная схема определения численности руководителей и специалистов рассчитывается аналогично.
Численность руководителей определяется по формуле:
Нр = Тр/Фн, где:
Тр - трудоемкость принятия управленческих решений (рассчитывается аналогично трудоемкости процедур и функций);
Фн - номинальный годовой фонд рабочего времени руководителя.
Предлагаемая формула позволяет учесть такие важные и до сих пор не принимающиеся во внимание при определении численности администрации муниципальных администраций факторы, как: несвойственные работы, характер и значимость сферы и объекта управления, структурная сложность управления, диапазон охвата данной сферы управления, и т.д.
Апробация формулы расчета численности служащих муниципальных образований была проведена на примере расчета численности сотрудников органов образования и здравоохранения, исследуемых городов с численностью населения от 100 тыс. - 250 тыс. чел.
Апробация показала, что предлагаемая формула позволяет определить численность служащих для выполнения возложенных задач и функций на органы управления.
Пятый этап включает проектирование организационной структуры исполнительно-распорядительного органа муниципального образования. На данном этапе определяются перечень функциональных органов муниципального управления (отделы, комитеты, управления, департаменты), определяется их статус в структуре местной администрации; с помощью определенных на предыдущих этапах ранговых коэффициентов устанавливается соподчиненность функциональных подразделений администрации.
В ходе организационного проектирования также может использоваться метод аналогии. Для того, чтобы эффективно и адекватно применять данный метод при оргпроектировании местных администраций, автором данной работы проведен кластерный анализ крупных российских городов с численностью населения от 100 тыс. до 250 тыс. человек. Были выделены два кластера: по показателям «численность населения» -«количество муниципальных учреждений (предприятий)»; по показателям «численность населения» - «объем инвестиций на душу населения». Муниципальные образования, состоящие в одном кластере, и, следовательно, схожие по указанным признакам, должны, по мнению автора статьи, иметь схожие оргструктуры управления. Данное заключение позволяет более объективно, научно обоснованно разрабатывать для однокластерных муниципальных образований соответствующую их реальным характеристикам оргструктуру управления. Таким образом, используя метод аналогий, пользуясь результатами проведенного автором статьи кластерного анализа, можно выбрать и спроектировать оптимальные организационные структуры администраций муниципальных образований в зависимости от количества муниципальных учреждении (предприятий), объема инвестиций и численности населения.
На шестом этапе оргпроектирования прорабатываются механизмы оценки эффективности и результативности деятельности администрации муниципального образования в целом и каждого из ее подразделений, устанавливаются технологии мониторинга и контроля.
Заключительный, седьмой этап оргпроектирования посвящен оценке эффективности деятельности структурных подразделений администрации муниципального образования. В процессе реализации данного этапа проводятся испытания варианта организационной структуры, анализируются результаты и при необходимости осуществляется его корректировка. Испытания организационной структуры могут быть осуществлены либо в виде полевого эксперимента на опытном участке (в регионе), либо путем математического моделирования с временными рамками не менее одного года.
В случае успешных результатов предварительной экспертизы новая организационная структура муниципального управления подлежит официальному утверждению главой муниципального образования. Далее происходит организационное регламентирование. В ходе его осуществляется разработка документации, регламентирующей деятельность должностных лиц, подразделений и администрации в целом.
Далее проводится проектирование комплекса процедур принятия решений муниципального управления данной территорией. Организационная процедура является одним из основных элементов технологии управления. Она определяет последовательность этапов работ, которые в итоге регламентируют процесс управленческого труда. Иными словами, организационная процедура - это комплекс взаимосвязанных технологических операций, направленных на достижение чётко фиксированной цели.
Имея полный перечень процедур, реализуемых в подразделениях, можно составить схему принятия решений, которая позволит судить об эффективности их функционирования. Важно отметить, что применение метода организационного моделирования на этой стадии процесса позволяет на основе полного перечня процедур смоделировать правила работы исполнителей и руководителей вначале по каждой процедуре, а затем и по структуре органа управления в целом.
Завершается процесс разработкой (корректировкой) Устава (Положения) структурного подразделения. Реализация этого этапа требует всестороннего изучения и дополнения ряда положений (документов), обусловленных требованиями законодательства Российской Федерации, нормативных ведомственных документов. Разработка положений о подразделениях органов управления представляет собой одну из важных и самостоятельных
задач организационного регламентирования системы управления. От правильного её решения зависит налаженная работа внутри подразделения, четкое разделение прав и обязанностей между отдельными сотрудниками.
Таким образом, разработанный алгоритм позволяет объединить этапы проектирования организационной структуры муниципального управления с необходимой для этого информацией и обеспечить получение организационных структур с заданными свойствами.
По нашему мнению, реализация на данном этапе реформирования местного самоуправления указанного комплекса предложений позволит активизировать организационный потенциал и ресурсы муниципального управления.
Разумеется, авторское понимание организационного механизма управления муниципальными образованиями, не претендует на всеобъемлющий анализ изучаемых вопросов и не исчерпывает всей полноты взглядов на эту проблему и подходов в ее обосновании. Однако предлагаемые принципы оргпроектирования муниципальной администрации, а также разработанный на их основе алгоритм создают научную основу, обеспечивают задел для проведения в дальнейшем подобных исследований, являются своеобразным вкладом в экономическую теорию и способствуют дальнейшему развитию и совершенствованию теоретической, методологической базы и практики управления муниципальными образованиями.
Библиографический список
1. Бочкарева Т.В., Самарцев С.Е. И др. Стратегия муниципального развития: методологические основы и технология. - М.: Юнити-Дана, 2005.
2. Заусаев В.К., Воронцова Л.С., Быстрицкий С.П., Анисимов А. С. Стратегическое развитие муниципальных образований: методология и практика планирования. - М.: Дело, 2007.
3. Новиков Д.А. Теория управления организационными системами. 2-е изд. - М.: Физматлит, 2007.
4. Хьюзлид Марк А., Ульрих Дэйв, Беккер Брайан И. Измерение результативности работы ИЯ-департамента. Люди, стратегия и производительность - М.: «Вильямс», 2007.
5. Широков А.Н., Юркова С.Н. Местное самоуправление в современной России: концептуальные основы, законодательное регулирование и практическая реализация. - М., 2009.
