CC BY
118
ПРОЕКТ НОВОГО СОЮЗНОГО ДОГОВОРА В КОНТЕКСТЕ ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ В СССР (1989-1991 ГГ.)
У.В. КАМЕНСКИХ
Институт российской истории РАН 117036, Москва, уч. Дм. Ульянова. /У
Процесс Перестройки, начавшийся и Советском Союзе в апреле !(>И5 г., обострим раз» личные противоречия. Работа но подготовке проема поною ('оюиипо договора, направленного на нормализацию национальные отношений, утверждение иодпшшого суверенитета республик на правовой основе а рамках сохранения федеративного і осутрі п«а и реше-пне проблем н национальной политике. допущенных в предыдущие десягнчстн
Работа но иодготоике проекта нового Сокушого договора была направлена па нормализацию национальных отношений в стране, утверждение подшитого суисреишега республик на правовой основе в рамках сохранения федеративной) госуда{к іва, решение проблем в национальной политике, допущенных и предыдущие десятилетии; пересмотр взаимоотношений союзных и республиканских министерств и ведомств, урсіулирование вопросов связанных с реализацией декретов о сувсрептеїе автономных республик1. Многие годы модель национальной политики отвергала само понятие суверенности национально-государственных образований любого уровня, оно не упоминалось ни в одной союзной, ни в республиканской конституциях, а суверенитет не осущсетлядся. Провозглашались абсолютизация тенденций к сближению наций, народностей, народом, с одной стороны, и субъективность подхода к оценке исторических событии - е другой, недостаточно оценивался и национальный фактор в развитии езраны, в развитии и совершенствовании межнациональных отношений-1.
Эти причины привели к тому, что национальные отношения в ряде регионов страны обострились, но не всегда это являлось лишь только следствием недооценки значения национального фактора. Раскрытие проблемы ставит три вопроса: 1. Рассматривается ли страна исторически, как наследница всех предыдущих государственных образований на её территории? 2. Способен ли социализм практически решать национальные и другие проблемы и противоречия, появившиеся в ходе Перестройки? 3. Может ли КПСС осуществить реконструкцию страны в ходе Перестройки?
Процесс Перестройки, начавшийся в стране в апреле 1985 г., обострил различные противоречия. В этой обстановке союзные и автономные республики получили возможность выразить своё мнение к попыткам руководства страны решить все вопросы одновременно с экономической реформой и в этой связи рассмотреть вопрос о децентрализации экономики, управления ею, что можно связать с решительностью некоторых национальных образований и республик ослабить власть Москвы над ними.
Наличие деклараций о суверенитете республик и других автономных образований ставило вопрос о роли России в государстве, ответом на который стало принятие Верховным Советом РСФСР декларации о государственном суверенитете на фоне критики проекта нового Союзного договора, разработанного Кремлем, и выражения
республиками недовольства по поводу того, что Верховный Совет СССР не в полной мерс учитывает их декларации о суверенитете.
В проекте нового Союзного договора были использованы предложения Верховных Советов республик, ряда научных коллективов и научно-исследовательских институтов АП СССР, Института государства и права, депутатских групп, отдельных граждан и другие материалы, присланные в Верховный Совет и в аппарат к Президенту СССР. Межрегиональная депутатская группа, объявив конкурс на лучший проект нового Союзного договора, получила свыше 380 проектов, четыре из которых были отмечены премиями. Ряд положений из проектов договоров победителей этого конкурса были учтены экспертами и представителями республик3. В разработке проекта нового Союзного договора были учтены многие предложения и, таким образом, проект нового Союзного договора, опубликованный для всенародного обсуждения, являлся в итоге результатом коллективного творчества.
Ч'юбы и наиболее полной мере учесть декларации о суверенитете, принятые в республиках, Верховный Совет СССР предусмотрел статьями 5 9 проекта практическую реализацию суверенитетов каждой республики как субъекта обновлённой федерации4.
Был ещё один немаловажный фактор экономический; общий для всех республик союзный рынок. Только общий союзный рынок, союзное экономическое пространство позволяло каждой республике сконцентрировать свои усилия на развитие той отрасли промышленности, того направления в сельском хозяйстве, в котором она более других преуспела. Логично предполагать, что эффективно действующий рынок был бы способен противостоять сепаратистским настроениям и действиям, дестабилизирующим обстановку в стране. В связи с этим деятельность Президента СССР была направлена на постепенный, целенаправленный переход к рыночным отношениям в стране с учётом интересов республик - субъектов Союзного государства.
Распад Советского Союза на полтора десятка, а затем, возможно, и большее количество более мелких государств, имеющих взаимные, в том числе территориальные, претензии друг к другу; как следствие, распад единой советской экономики на несколько рынков с введением таможенных барьеров между отдельными республиками, имеющими свою валюту, - это прямой путь к хаосу, дестабилизации межгосударственных отношений и всей обстановки в мире в целом. В рамках полномочий Президента и на основе решений республиканских высших органов власти были предприняты меры, направленные на стабилизацию ситуации в стране в целом. В ряде случаев ситуацию удавалось стабилизировать, в других - нет.
Все республики были связаны множеством экономических связей, как по линии предприятий, хозяйств, так и по линии республик в целом. По этой причине отмечался серьёзный спад производства в Азербайджане, Грузии, Таджикистане. Усиление сепаратистских действий в Прибалтике практически лишило эти республики возможности развивать экономику в соответствии с предоставленными им новыми условиями в плане максимального использования экономической самостоятельности, в противовес этому, можно привести пример Белоруссии, где активное использование закона об экономической самостоятельности позволило достигнуть высокого роста промышленного производства, но, несмотря на это, и в Белоруссии прослеживаются осложнения обстановки в республике и тенденции к солидаризации с событиями в Литве и поддержке сепаратистских настроений .
При таком развитии событий республики, разорвав старые связи и выйдя из единой структуры, пусть даже и входя в определённое Содружество — как конфедеративное объединение суверенных с международно-правовой точки зрения государств, - осла-
беют и центробежные настроения в условиях «удельного» состояния, усиливаясь, возь-мут верх. Но если следовать этому пут, то следует исходить из целесообразности государственных образований, чтобы не последовать идее «сколько народов - столько республик», что может привести к дальнейшему дроблению уже независимых государств, и 'только попытка сохранения Союза как федерации суверенных республик может хотя бы замедлить, если не вовсе прностановить :>ш тенденции. С ложность национально-территориального размежевания подтверждают конфликты в I орячих точках на территории Средней Азии и Закавказья, произошедшие в силу фактора несовпадения границ национального расселения с границами республик.
Предлагая заключить новый Союзный доювор, Президент (.4.4 ’Р. IV Съезд народных депутатов СССР, Верховные советы девяти союзных (чх'публик н всех шиопомных республик в качеепю первоочередной выдвигали задачу формирования правовою государства е соответствующими законами и уровнем правосознания, как средства для и|кододения социального распада. Ььшп приняты законы, направленные на ук{>еиление суве}>етггста республик, повышение еамос юительпосл! автономных образований, раснпцюнис их прав, обеспечение хозяйственной самостоягсльносш (Закон о разграничении функций Союза СХ-Р и союзных республик, Закон о языке, о свободном нацнонапымм развшии граждан,
об усилении огнетственпосш за посягательство на национальное равно!{ранне и др.).
По существу, разработка и принятие ’них законов создавши правовую основу дня обновленного Союзного договора. Работы велись но изменению неси структуры пацио-налыкм'осударетвенпого устройств, е тем чгтбы она максимально отвечала ишересам всех республик, входящих в Союз, в соответствии с основными принципами, которые должны были был* положены в основу преобразованною государства: 1) принцип необходимости сохранения целостности многонациональною государс тв; 2) признание права парода на самоопределение с целью обеспечения полной экономической и политической самостоятельности; 3) принцип обеспечения на всей территории страны прав 1раж-дан независимо от их национальности, что должно было соответствовать Конституции СССР и международным договорам, в которых участвовала страна.
Важным фактором был поиск пути отработки типа, характера особенностей, связей республик, которые будут формироваться в обновлённом Союзе, чтобы они не ущемляли положение республик, автономных образований и в то же время позволяли центру координировать работу по формированию новых отношений в стране. В вопросе по разграничению полномочий между Союзом и республиками учитывался целый ряд моментов. В адрес Верховного Совета СССР поступило 163 предложения от народных депутатов Верховного Совета, его постоянных комш'етов, палат, от Верховных Советов республик, научных учреждений и организаций основную часть которых составляли предложения по статьям разделов проекта Договора «Устройства Союза» и «органы Союза». Ряд из них являются принципиальными*.
Большинство вносивших пре;цюжения исходили из признания необходимости иметь федеративный союз и выражали согласие с проектом общей концепции Договора. Это характерно для многих предложений в адрес Президента СССР и Верховного Совета СССР. Вместе с тем это можно рассматривать как одну из тенденций, заключающихся в том, что люди, высказывая согласие с концепцией союзного договора, оказывают поддержку Союзу как федеративному государству.
В то же время существовала и другая тенденция, сторонники которой отказывали Союзу в праве на существование, т.е. предлагали передать все вопросы, связанные с внешнеполитическими делами, внешнеэкономической деятельностью, использованием природных ресурсов, налоговой политики, включая предприятия,
находящиеся на территории республики, национальной безопасности, органы МВД, милиции, пенсионное обеспечение, деятельность всех отраслей народного хозяйства, вопросы приватизации и другие, на решение непосредственно республиками.
Замену Союза конфедерацией, как, например, предлагала группа экспертов из Молдовы, выдвинув положение; «вопросы, отнесённые к совместному ведению государств, входящих в Союз». Представители руководства Прибалтийских республик, участвуя в переговорах по вопросам экономических отношений между собой и другими республиками, стремились вообще свести дело к подписанию межреспубликанских двусторонних и многосторонних экономических договоров и соглашений и тем самым вообще не иметь никакого федерального центра.
Принципиальным вопросом также являлся вопрос быть шш не быть Констегущт СССР. Тс, кго выступали за сохранение Союза как федерации и кто стремились к заключению нового Сокушого договора, счигали, что Верховный Совет СССР как высший представительный орган власти должен был выступать в качестве выразителя воли народов страны, и чтх.) Конституция необходима. Сторонники же конфедеративного усгройства Союза предлагали заключить воешю-политический Союз суверенных государств, создать координационную систему по управлению системой учреждений и ведомств.
Существовали и еще более радикальные предложения, в которых предлагалось, в частности: заключат!) международные договоры Союза ССР при непосредственном участии союзных республик; выделить исключительную компетенцию Союза и совместную компетенцию республик; большее разграничение полномочий республик и др. Ответом на все эта предложения могло быть только одно - в ходе формирования Союза, создания различных механизмов управления должны участвовать пропорционально или в равной мере все республики. В заявлениях представителей Молдовы, Украины и Российской Федерации были озвучены предложения для усиления самостоятельности республик создать свои армии. Одним из принципиальных и важных вопросов разграничения полномочий республик и Союза являлась выработка и осуществление внешнеполитического курса Сфаны, а также ее внешнеэкономических связей. Возникала необходимость в законах и рамках, в соответствии с которыми могли бы действовать центр через свои ведомства и республики как субъекты Союза. Также принципиальным вопросом, требовавшим проработай в новом Союзном договоре, был вопрос о собственности.
Вопрос соотношения законов СССР и законов субъектов Федерации осложняла практика противопоставления республиканских законов союзным и указам Президента СССР, что значительно ослабляло жизнедеятельность всех структур власти и способствовало всё большему разрыву связей и взаимодействия союзных и республиканских органов исполнительной и законодательной власти.
В период создания правового ноля нового государства в рамках законодательной деятельности было необходимо, чтобы новому Союзному договору соответствовали бы не только союзные и республиканские законы, но и указы Президента СССР, чтобы не было противопоставлений указов и законов, которые принимают Верховным Советом республик. Но практика показывала, что в ответ на указы Президента СССР, в республиках принимались свои указы и законы, нейтрализующие эффективность первых. Это дезорганизовывало и дестабилизировало обстановку в республиках, так как при разработке и принятии законов и указов в центре необходимо было чётко знать особенности ситуации, складывающейся в республиках.
Следует обратить внимание на ряд статей и положений из опубликованного после доработки (в подмосковной Морозовке) проекта договора полномочными представителями республик. Так, в статье I появилась запись о том, что республики - учредители
договора «обладают равными правами и несут равные обязанности». Ряд положений раскрывает новый подход к разграничению полномочий. В преамбуле признаются провозглашённые в республиках декларации о государственном суверенитете, а также то, что республики, образующие Союз, «сохраняют за собой право на самостоятельное решение всех вопросов своего развития», «обладают всей полнотой государственной власти». Важнейшим положением являлось признание первенствующей роли республик, которые «наделяют» Союз полномочиями7. Принципиально также признание бывших автономных республик новыми субъектами Союза ССР. При :>том новым положением является признание того, что республики участницы Договора могут входить в Союз непосредственно либо в составе других республик.
В проекте нового Союзного договора предлагалось также закрепить новую роль республик, которые являются полноправными членами международного сообщества. Представлялось принципиально важным обязательство республик........не допус-
кать размещения на своей терри тории вооружённых формирований и военных баз иностранных государств, не заключать соглашений, противоречащих целим Союза или направленных против интересов входящих в него республик. ')ти обязательства, закреплённые в опубликованном проекте Договора, повышали ответственность субъектов союзного государства8. Целью работы по созданию проекта нового Союзного договора было формирование таких условий в стране, которые позволили бы укрепить, расширить государство, расширить суверенитет каждой республики, превратив их в равноправные субъекты Федерации, которые могли бы делегировать часть полномочий центру для осуществления им координации деятельности системы управления страны на фундаментальных направлениях.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 См.: Сазонов А.А. Новый Союзный Договор: подходы, трудности, проблемы. Киев, 1991.-С. 21.
2 Там же.
3 Там же. - С. 24.
4 Там же.
5 Экономические взаимосвязи союзных республик в народнохозяйственном комплексе в 1989-1990 гг. Госкомитет по статистике СССР. Доклад № 34 от 25 декабря 1990 г. С. 2.
6 Сазонов А.Л. Пул. к Союзному договору. - Киев, 1991. - С. 33.
7 Там же. - С. 36.
8 Там же.
A NEW TREATY OF UNION PROJECT IN THE CONTEXT OF THE SOCIO-POLITICAL PROCESS IN USSR (1989-1991)
V.V. KAMENSKIH
Institute of Russian History of Russian Academy of Sciences 19, Dmitry UlianovStr., Moscow, 117036 Russia
The process of Perestroika that started in Soviet Union in April 1985, has aggravated different contradictions. The work on the preparation of the new Union treaty were directed on normalization of national attitudes, consolidation of the original sovereignty of republics on a legal basis within the limits of preservation of a federative state and the decision of problems in the national policy, admitted in the last decades.
