CC BY
63
УДК343.973 DOI: 10.37973/KUI.2021.87.83.002
Д.Р. Ахунов
ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ АГЛОМЕРАЦИЯХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
DRAFT FEDERAL LAW "AG GLOMERATIONS IN THE RUSSIAN FEDERATION"
Введение: в статье предлагается проект Федерального закона «Об агломерациях в Российской Федерации». Тенденции современного развития территории и экономики Российской Федерации свидетельствуют о всё большем влиянии высокоурбанизированных территорий и агломераций. Об этом же говорят особенности демографического и социально-экономического развития государства. В субъектах Российской Федерации происходит концентрация населения вокруг крупных городов, где сосредоточивается экономическая активность и формируется развитая сеть городов-спутников и пригородных населённых пунктов. Агломерации становятся ключевым явлением в развитии занимаемой ими территории. Существующая система административно-территориального устройства Российской Федерации в целом и территориальной организации местного самоуправления в частности всё больше расходится с новой социально-экономической, социально-культурной и демографической структурой общества, подвергающейся влиянию агломерационных процессов. Это обусловливает потребность и актуальность правовой легализации на федеральном уровне таких сложных территориальных образований (систем), как агломерации, сложившихся на территории Российской Федерации, а также правового регулирования их деятельности.
Материалы и методы: в ходе исследования, результатом которого явился предлагаемый законопроект, использовались нормативные правовые акты в сфере правового регулирования административно-территориального устройства различных территориальных субъектов Российской Федерации, а также работы отечественных ученых по экономической, социальной и политической географии, региональной экономике и криминологии, посвященные комплексным процессам агломерирования и особенностям агломераций. Применялись общенаучные и частнонаучные методы исследования, которые позволили проанализировать и обобщить собранные авторами материалы из различных источников, относящиеся к предмету исследования.
Результаты исследования: по результатам исследования предложен проект Федерального закона «Об агломерациях в Ро ссийской Федерации».
Обсуждение и заключения: в законопроекте закрепляются понятие и правовой статус агломерации в Российской Федерации, определяются ее возможные виды, структура и органы управления, а также процедурные аспекты образования, ликвидации и взаимодействия таких систем расселения.
Ключевые слова: проект федерального закона, федеральный закон, агломерация, государственный реестр агломераций, совет агломерации, межмуниципальное сотрудничество, межрегиональное сотрудничество, субъекты Российской Федерации со специальным правовым режимом, экономические зоны.
Для цитирования: Ахунов Д.Р. Проект Федерального закона «Об агломерациях в Российской Федерации» // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2021. Т. 12, № 3 (45). С. 294-300. DOI: 10.37973/KUI.2021.87.83.002
Introduction: trends in the modern development of the territory and economy of the Russian Federation indicate an increasing influence of highly urbanized territories and agglomerations. This also confirms the peculiarities of demographic and socio-economic development of the state. In the subjects of the Russian Federation, the population is concentrated around large cities, where economic activity is concentrated and a developed network of satellite cities and suburban settlements is formed. Agglomerations become a phenomenon in the development of the territory they occupy. The existing
system of the administrative-territorial structure of the Russian Federation as a whole and the territorial organization oflocal self-government, in particular, is increasingly at odds with the new socio-economic, socio-cultural and demographic structure of society, due to the influence of agglomeration processes. This determines the need and relevance oflegal legalization at the federal level of such complex territorial entities (systems) as agglomerations that have developed in the territory of the Russian Federation in a significant number, as well as the legal regulation oftheir activities.
Materials and Methods: during the scientific research which resulted in the proposed draft law, we used legal acts in legal regulation of the administrative-territorial structure of various territorial subjects of the Russian Federation, as well as the work of Russian scientists on economic, social and political geography, regional economics and criminology, devoted to complex processes agglomeration and peculiarities of agglomerations. We used general scientific and special scientific research methods, which allowed us to analyze and generalize the materials collected by the authors from various sources related to the subject of the scientific research.
Results: based on the scientific research, a draft Federal Law "On Agglomerations in the Russian Federation".
Discussion and Conclusions: legislative proposal establishes the concept and legal status of agglomeration in the Russian Federation, defines its possible types, structure and governing bodies, as well as procedural aspects ofthe formation, liquidation and interaction of such settlement systems.
Keywords: draftfederal law, federal law, agglomeration, state register of agglomerations, council of agglomeration, intermunicipal cooperation, interregional cooperation, constituent entities of the Russian Federation with a special legal regime, economic zones.
For citation: Ahunov D.R. Draft Federal Law Agglomerations in the Russian Federation// Bulletin of the Kazan Law Institute of MIA of Russia. 2021. Vol. 12, No. 3 (45). P. 294-300. DOI: 10.37973/ KUI.2021.87.83.002
Пояснительная записка
к проекту Федерального закона
«Об агломерациях в Российской Федерации»
Современные тенденции демографического и социально-экономического развития территорий в Российской Федерации характеризуются существенным изменением системы расселения. Происходит концентрация населения вокруг крупных городов, где сосредоточивается экономическая активность и формируется развитая сеть городов-спутников и пригородных населённых пунктов. Существующая система административно-территориального устройства Российской Федерации в целом и территориальной организации местного самоуправления в частности всё больше расходится с новой социально-экономической, социально-культурной и демографической структурой общества. Агломерации становятся ключевымявлением в развитии занимаемой ими территории, что требует формирования специальных механизмов управления такими территориями и определения их правового статуса.
В Российской Федерации преобладают территориально крупные регионы, в рамках которых агломерации составляют незначительную часть. В этих условиях региональная власть не может сосредоточиться на прямом управлении агломерацией. Напротив, налицо риск серьезной конфликтности
по линии «центр - периферия региона», поскольку приоритеты агломерации по сосредоточению в ней основных трудовых, финансовых и административных ресурсов региона входят в противоречие с потребностями отдаленных территорий в более равномерном развитии, предоставлении равноправного доступа к государственным услугам и распределению благ. Создаются условия для развития коррупционных связей в агломерациях, на территории которых они расположены, для злоупо-треблениядолжностнымиполномочиямиорганов и лиц, занимающих легальное положение в структуре власти.
Ключевой закономерностью в этом контексте является все большее стягивание населения, хозяйственной и социальной активности в городские агломерации, расширение их границ и влияния на демографию и экономику территории. С другой стороны, необходимо учитывать динамику и растянутость (этапность) агломерационных процессов во времени, когда переход к следующему этапу будет обусловливаться как объективными факторами, так и используемыми мерами государственного управления, включая нормативное регулирование на территориях, на которых расположены агломерации в целом.
Изложенные обстоятельства определяют необходимость правового регулирования таких системных территориальных образований, как агломерации.
Проект Федерального закона «Об агломерациях в Российской Федерации» позволяет определить правовой статус как уже фактически сложившихся, так и складывающихся в перспективе агломераций на основе межмуниципального и межрегионального сотрудничества. Кроме того, принятие данного Федерального закона позволяет определить, а в перспективе и регулировать предмет ведения агломераций, установить органы управления ими и влиять на целый перечень социально-экономических процессов внутри них.
Проект
Федеральный закон
«Об агломерациях в Российской Федерации» Преамбула
Россия и российская общественность, будучи убежденными в необходимости:
правовой легализации на федеральном уровне сложных территориальных образований (систем) -агломераций, сложившихся на территории Российской Федерации в значительном количестве;
регулирования образования и деятельность агломераций как сложных систем расселения населения Российской Федерации;
установления органов управления сложившимися и складывающимися агломерациями для управления социально-экономическими процессами внутри них;
достижения большего единства между федеральной, региональной властью и местными самоуправляемыми территориями в борьбе против коррупции и организованной преступности, которые выживают и распространяются на неуправляемых или частично управляемых из одного центра территориях, в агломерациях, не имеющих общего плана противодействия преступности, включая наиболее опасные её виды - организованную и коррупционную преступность;
проведения общей уголовной политики, направленной на защиту общества от коррупции и организованной преступности, включая принятия соответствующих мер профилактического характера;
признавая, что организованная и коррупционная преступность имеют негативные этико-правовые, политические и финансово-экономические последствия, угрожают надлежащему и справедливому функционированию систем демократии и социально-экономического развития страны;
принимая во внимание важность разработки Федерального закона «Об агломерациях в Российской Федерации»;
с целью повышения эффективности работы правоохранительных и других государственных органов власти и общественности в борьбе с организованной и коррупционной преступностью и другими, связанными с ними опасными видами преступности считают целесообразным принять настоящий закон.
Глава I. Общие положения
Статусом агломерации в Российской Федерации наделяются территории в целях расширения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг ифинансовыхсредств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности, и более успешного решения актуальных вопросов местного, регионального, межрегионального и федерального значения.
Агломерации в Российской Федерации не являются самостоятельными субъектами Российской Федерации или самостоятельными муниципальными образованиями, не имеют самостоятельных органов государственной власти, существуя в рамках единого правового режима Российской Федерации, её субъектов и входящих в их состав муниципальных образований.
Агломерации в Российской Федерации создаются на основе принципа межмуниципального и межрегионального сотрудничества.
Правовой статус агломераций в Российской Федерации определяется в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Под агломерацией понимается системное, динамическое, как правило, юридически не признанное, но фактически существующее административно-территориальное, социально-экономическое и социально-культурное образование, состоящее из центра (ядра) в виде одного или нескольких крупных городов, вокруг которых объединяются близлежащие населённые пункты, находящиеся в устойчивой территориальной, социально-экономической и иной функциональной взаимосвязи между собой, имеющие правовую самостоятельность и испытывающие на себе особое влияние центра (ядра), который-(ое) они обеспечивают ресурсами для его существования и развития, в том числе рабочей силой, стимулирующими процессы урбанизации, находящимися на его территории сельскими территориями и производящими укрупнение входящих в него основных городских территорий, а также кооперацию ряда важных сфер деятельности местных самоуправляемых образований, фактически находящихся под влиянием данного структурного образования.
На территории Российской Федерации могут создаваться агломерации межрегионального значе-ния,состоящиеизнесколькихфункциональнообъе-динённых самостоятельных субъектов Российской Федерации или их частей, и агломерации межмуниципального значения, состоящие из нескольких функционально объединённых муниципальных образований или их частей.
В соответствии с Федеральным законом на территории Российской Федерации допускается создание отдельных агломераций федерального значения с превращением их в отдельные регионы и агломераций с отдельным правовым режимом, с превращением их в новые муниципальные образования и в специальные экономические зоны.
Вновь создаваемая агломерация должна иметь наименование, указывающее на её статус и центр (ядро) агломерации.
Вновь создаваемая агломерации подлежит включению в государственный реестр агломераций Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а агломерации, преобразованные в новые регионы и муниципальные образования, — включению в Конституцию Российской Федерации и в соответствующие Федеральные законы или в законы субъектов Ро ссийской Федерации.
Глава II. Организация агломерации
О создании агломерации федерального и межрегионального значения принимается Федеральный закон, межмуниципального значения — законы субъектов Ро ссийской Федерации.
Днём создания агломерации является день принятия Устава агломерации.
Вхождение субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в состав агломерации, а также изменение их границ осуществляется на основании федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и правовых актов муниципальных образований, и формируемых либо изменяемых в соответствии с ними Уставами агломераций.
Состав территории агломерации включает в себя территории и земли входящих в её состав муниципальных образований или субъектов Российской Федерации в их границах вне зависимости от форм собственности и целевого назначения.
Границы агломерации могут претерпеть изменения с взаимного согласия входящих в её состав муниципальных образований или субъектов Ро с-сийской Федерации.
Перечень субъектов Российской Федерации и входящих в их состав муниципальных образований, образующих агломерации, а также границы агломерации утверждаются Уставом агломерации.
Статус агломерации на территории может быть упразднён после достижения целей создания агломерации по взаимному согласию входящих в её состав муниципальных образований и субъектов Российской Федерации.
Глава III. Вопросы ведения агломерации В ведении агломераций находятся:
принятие и изменение устава агломерации, обеспечение его соответствия федеральному, региональному и муниципальному законодательству;
установление и изменение состава, структуры, границ и территории агломерации;
установление состава органов управления агломерацией;
координация отдельных вопросов экономического, таможенного, налогового, территориального, строительного, экологического, миграционного, культурного регулирования, имеющие межрегиональное или межмуниципальное значение в рамках агломерации, определённых уставом агломерации, а также их консультативное обеспечение;
бюджет и специальные фонды агломерации; федеральные и внешнеэкономические отношения агломерации.
Перечень вопросов, которые могут быть отнесены к ведению агломераций не может быть изменён иначе как путём внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
Предмет ведения и полномочий органами управления агломераций устанавливается Уставом агломерации.
Разграничение предмета ведения между органами государственной власти Российской Федерации, органами управления агломерациями и входящими в их состав органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и органами управления органов местного самоуправления может осуществляться на основании Федерального закона.
Совет агломерации формирует, утверждает и исполняет бюджет и специальные фонды агломерации.
Перечень показателей для оценки эффективности функционирования агломерации и до стижения целей её создания определяется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.
Глава IV. Наделение агломераций отдельными государственными и иными полномочиями
Полномочия федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установленные законодательством Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам ведения агломераций, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам управления агломераций в случаях, если это не противоречит законодательству Российской Федерации на определённый срок.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам управления агломераций, осуществляется за счёт предоставляемых соответствующими бюджетами субвенций либо за счёт собственных финансовых средств агломерации.
Органы управления агломерации федерального значения или имеющей специальный правовой режим могут наделяться отдельными государственными полномочиями Федеральным законом.
Органы управления агломерации межрегионального значения могут наделяться отдельными полномочиями, находящимися в исключительном ведении субъектов Российской Федерации, на основании Федерального закона.
Органы управления агломерации межмуниципального значения могут наделяться отдельными полномочиями, находящимися в исключительном ведении муниципальных образований, на основании правовых актов, входящих в состав такой агломерации муниципальных образований и законов субъектов Российской Федерации, в которые входят данные муниципальные образования.
Глава V. Органы управления и должностные лица агломерации
Органом управления агломерации является Совет агломерации.
Совет агломерации является совещательным, координационным органом, способствующем согласованному функционированию и взаимодействию органов, входящих в единую систему публичной власти, в целях соблюдения и защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, соответственно, федерального, межрегионального и межмуниципального значения по отношению к территориям и образованиям, входящим в состав агломерации.
Совет агломерации, имеющей межрегиональное значение, формируется из числа представителей исполнительной и законодательной (представительной) органов власти субъектов Российской Федерации - по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти - на срок полномочий соответствующего органа.
Совет агломерации, имеющей межмуниципальное значение, формируется из числа представителей исполнительной и законодательной (представительной) органов власти муниципальных образований - по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов власти - на срок полномочий соответствующего органа.
Полномочия Совета агломерации определяются предметом ведения и Уставом агломерации.
Состав Совета агломерации может быть изменён по представлению, соответственно, законодательного (представительного) и исполнительного органов власти субъектов федерации, законодательного (представительного) и исполнительного органов муниципальных образований, на территории которых образуется агломерация.
В случае отмены на территории статуса агломерации её Совет прекращает своё суще ствование.
Должностное лицо агломерации - выборное лицо, наделённое исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов, определённых предметом ведения и Уставом агломерации.
Должностное лицо агломерации избирается Советом агломерации из своего состава на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при открытом голосовании её членов.
Должностное лицо агломерации считается избранным, если за его избрание проголосовало не менее трёх четвертей от общего числа членов Совета агломерации.
Должностное лицо агломерации прекращает свои полномочия в случае решения Совета агломерации либо отмены статусаагломерации насоответ-ствующей территории.
Прекращение полномочий должностного лица агломерации по решению Совета осуществляется по представлению любого из его членов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при открытом голосовании, если за данное решение проголосовало не менее трёх четвертей от общего числа членов Совета агломерации.
Советы агломераций и их должностные лица не вправе вмешиваться в деятельность входящих в их состав самостоятельных административно-территориальных единиц. Решение вопросов, имеющих
важное значение для жизнедеятельности агломера ции,ноносящихспорныйхарактердляадминистра-тивных единиц, на территории которых расположены агломерации, происходит путём достижения соглашений Совета агломерации с руководством этих административно-территориальных единиц или по указанию федеральных властей, властей субъектов Российской Федерации, на территории которых расположена агломерация.
Совет агломерации вправе определять номенклатуру должностных лиц в количестве, необходимом для реализации целей агломерации и исполнения, принятых Советом агломерации решений.
Финансирование органов управления и должностных лиц агломерации осуществляется за счёт средств, входящих в состав агломерации субъектов Российской Федерации, муниципальных образований либо бюджета агломерации.
Финансирование агломерации федерального значения может осуществляться за счёт средств федерального бюджета.
Глава VI. Решения органов управления агломераций
Совет агломерации в соответствии с настоящим Федеральным законом, Уставом агломерации, исходя из целей создания и функционирования агломерации вправе принимать решения по вопросам деятельно сти агломерации.
Решениесчитаетсяпринятым,еслионоодобрено большинством не менее трёх четвертей голосов от общего числа членов Совета агломерации.
Решение Совета агломерации не может противоречить законодательству Российской Федерации, его субъектов и органов местного самоуправления.
Все решения Совета агломерации подлежат опубликованию в средствах массовой информации.
Глава VII. Экономическая основа агломераций
Экономическую основу деятельности агломераций составляют находящиеся в муниципальной, региональной и федеральной собственности имущество, их имущественные права, бюджетные средства, использование которых возможно лишь по согласованию с руководством соответствующих административно-территориальных единиц, не территории которых расположены агломерации, а такжебюджетыагломерацийиспециальныефонды.
В собственности органов управления агломераций могут находится:
имущество, предназначенное для достижения целей агломерации и необходимое для реализации
вопросов, находящихся в предмете ведения органов управления агломераций;
имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий и полномочий органов местного самоуправления, переданных органам управления агломераций.
Органы управления агломераций самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются указанным имуществом в соответствии с федеральными законами, законодательством субъектов федерации и органов местного самоуправления, на территории которых расположены агломерации, и Уставами агломераций.
Глава VIII. Межмуниципальное и межрегиональное сотрудничество агломераций
Агломерации могут участвовать в межрегиональных, межмуниципальных и межагломерационных объединениях.
Глава IX. Ответственность органов управления и должностных лиц агломераций, контроль и надзор за их деятельностью
Органы управления агломераций и их должностные лица несут ответственность перед государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Ответственность за исполнение и реализацию отдельных государственных полномочий, переданных органам управления агломераций, несут Советы агломераций в пределах выделенных на эти цели финансовых средств.
Органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за исполнением органами управления агломераций и их должностными лицами Конституции РоссийскойФедерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, законодательства органов местного самоуправления, на территории которых расположены агломерации, и уставов агломераций.
Государственные органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов управления агломераций и их должностных лиц в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполне-
нием органами агломераций и их должностными лицами Конституции РоссийскойФедерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов агломераций.
При осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля (надзора) различных уровней.
Координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляют органы прокуратуры.
Сведения об авторе:
Ахунов Денис Робертович, преподаватель кафедры уголовного процесса Казанского юридического института МВД России
© Ахунов Д.Р., 2021
About the author:
Ahunov Denis R., Lecturer of the Department of Criminal Process of the Kazan Law Institute of MIA of Russia
Автор прочитал и одобрил окончательный вариант рукописи. The author has read and approved the final version of the manuscript
Статья получена: 27.08.2021.
Статья принята к публикации: 24.09.2021.
Статья опубликована онлайн: 29.09.2021.
