CC BY
92
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ
УДК: 332.021; 338.2 Б01: 10.24412/2071-6435-2021-2-7-22
Агломерации как объект и субъект стратегического планирования
Одной из наиболее примечательных особенностей модели стратегического планирования выступают возможность и необходимость ее постоянной адаптации к новациям в развитии территориально-экономических систем. Характерным примером в этом отношении может служить феномен агломерационных процессов, который в настоящее время во все большей степени определяет собой тренды расселения и размещения хозяйственной деятельности в стране. Однако позитивный характер подобных трендов в дальнейшем во многом будет определяться становлением соответствующих систем управления, учитывающих интересы и возможности как самих агломераций в целом, так и всех входящих в ее состав территорий. Соответственно, практика стратегического планирования не может не включить агломерации в свой круг субъектов и объектов этой системы территориального управления. В этом смысле агломерации можно представить как субфедеральный «мезоуровень» управления. Таковой выступает объектом стратегического планирования со стороны федеральных и региональных органов власти и одновременно — субъектом регулирующего воздействия в отношении нескольких территорий (муниципалитетов), входящих в состав агломерации. Полномасштабная реализация такой системы управления требует соответствующих дополнений к законодательству по стратегическому планированию, а также к законодательству, регулирующему процедуры субрегионального управления, в том числе и в системе местного самоуправления. В данной статье ставится цель выявить закономерности формирования современных агломераций, их основные структурные характеристики и модели управления и, соответственно, определить те правовые новации, которые необходимы для реализации позитивного эффекта агломерационных процессов в российской экономике.
Ключевые слова: стратегическое планирование, агломерации, региональное управление, местное самоуправление, межмуниципальное сотрудничество.
Введение
Агломерационные процессы представляют собой одну из наиболее долговременных и устойчивых тенденций территориального размещения хозяйственной деятельности и трудовых ресурсов общества, где традиционно достигаются более высокие темпы экономического роста за счет высококвалифицированных кадров и опережающего развития инновационного сектора экономики. Однако и мировой, и отечественный опыт показывают, что, решая одни задачи (утверждение в качестве наиболее значимых «точек роста» современной экономики и ее инновационной
© О. Б. Иванов, 2021 © Е. М. Бухвальд, 2021
Е. М. Бухвальд
модернизации), агломерации создают и дополнительные проблемы для общества и государства. В числе этих проблем избыточная экологическая нагрузка на определенные территории; высокая плотность расселения и отсюда — сильное психическое давление на жителей, высокий уровень криминализации, транспортные и коммуникационные неурегулированности. Постоянно привлекая все новые и новые кадры, агломерации способствуют запустению малых и средних городов, снижают освоенность и заселенность рубежных и прочих территорий страны, подрывая тем самым основы ее единого экономического и социального пространства. Следствием агломерирования может быть нарастающая межрегиональная и внутрирегиональная экономическая дифференциация. В этой связи и в отечественной, и в зарубежной научной литературе нет единой позиции относительно проблем и перспектив развития агломераций в современной экономике (в том числе это актуально для России) и, соответственно, нет единства мнений относительно наиболее рационального курса политики пространственного регулирования в части развития этих агломераций, а также реализации принципа выравнивания социально-экономических условий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Можно констатировать, что переход к системе стратегического планирования ставит как минимум две важные научно-практические задачи. Во-первых, это определение общих ориентиров социально-экономической политики государства в части, так или иначе имеющей отношение к агломерациям. Во-вторых, определение правовых, экономических и институциональных основ управления агломерациями, в том числе их утверждения в качестве объекта и субъекта стратегического планирования.
Степень исследованности проблемы
Анализ современного состояния степени исследованности агломерационных процессов, в частности в советской и российской экономической науке, показывает, что и общая оценка агломераций, и задачи связанной с ними политики пространственного регулирования трактуются авторами весьма различно. В большинстве случаев признается объективный характер процессов агломерации, что не исключает постановки и реализации в этой сфере приоритетов государственной политики пространственного развития [2; 3]. Вместе с тем все более усиливается позиция, согласно которой, под влиянием современных коммуникаций и возможностей цифровой экономики, агломерации и мегаполисы постепенно утрачивают роль монополистов — экономических и инновационных лидеров. Ситуация, когда в программных документах именно с агломерациями связывалась роль главных потенциальных точек экономического роста, себя уже явно исчерпала [8]. Характерно и мнение, что эпидемия СОУГО-19 также пошатнула идею дальнейшего опережающего роста мегаполисов и агломераций в качестве безусловного тренда пространственного расселения в современной экономике [15].
Во многих работах, в том числе и наших [5], постоянно подчеркивается, что
этот вектор государственной политики неизменно формируется как некий «баланс». Это — баланс между признанием лидирующей роли агломераций в социально-экономическом развитии территорий, в том числе за счет так называемого синергетического эффекта агломерирования, и необходимостью сохранения прочих поселенческих структур, важных для поддержания достаточной освоенности и заселенности всей территории страны [10; 12]. В связи с развитием систем территориального управления исследователями отмечается тренд постепенного перехода от агломераций «де-факто» (их пока еще абсолютное большинство) к агломерациям «де-юре». Это агломерационные образования, когда между составляющими агломерации территориями (муниципалитетами) возникают те или иные формальные отношения (соглашения, договоры), наличие которых значительно облегчает совместное управление этими территориями и стратеги-рование их развития [4].
Значительное внимание в проводимых исследованиях уделяется особому агломерационному эффекту. Его основа — система экономических и социальных выгод (конкурентных преимуществ), возникающих за счет снижения издержек производства, связанного с пространственной концентрацией производительных сил, с экономией на инфраструктурных системах, с более высокой подготовкой рабочей силы, концентрацией научных ресурсов [6]. Одновременно в научной литературе отмечается и иная, социокультурная трактовка агломерационного эффекта. Ее смысл — в формировании в пределах агломерации особой социальной среды, характеризуемой пространственной мобильностью населения; высокой насыщенностью и более высоким качеством услуг всех учреждений социального и торгово-сервисного обслуживания; наличием разнообразных возможностей для досуга, рекреации, а также лучшего доступа к различным источникам информации. Этот фактор агломерирования признается значимым не только в России, но и за рубежом [17]. Под влиянием этих факторов, как показывают исследования, в современном мире формируются целые поколения, которые уже не мыслят своей трудовой и иной жизнедеятельности вне особой агломерационной «среды обитания» [1]. Однако самое главное то, что сегодня уже представлен задел научного осмысления участия агломераций в практике стратегического планирования [11; 13; 25], а также есть возможность проанализировать проект федерального закона «О городских агломерациях».
Российский опыт агломерационных процессов и его перспективы
Агломерации представляют собой систему территориально сконцентрированных населенных пунктов, характеризующихся двумя ключевыми признаками. Во-первых, пространственной близостью; во-вторых, интенсивными внутренними производственными, транспортными и иными связями. Доминирующая роль хозяйственной организации в развитии агломераций предполагает два пути их формирования: моноцентрический (агломерации, образовавшиеся вокруг одного достаточно крупного экономического и поселенческого «ядра») и полицентрический (агломерации, имеющие несколько экономически более или менее разно-
значных центров). Последний вариант агломерации часто именуют конурбацией.
Близкими, но не тождественными агломерации понятиями выступают урбанизация, а также образование мегаполисов. Однако здесь есть существенные различия. Так, от урбанизации агломерации отличает отсутствие обязательности их развития на базе городских поселений. Наукой и практикой рассматривается феномен «сельской агломерации» и даже «смешанной агломерации», интегрирующей одновременно некоторый круг городских и сельских поселений [7]. Собственно, в том же направлении видится различие агломераций и мегаполисов. Последние выступают крайней точкой развития процессов урбанизации, где, помимо высокой концентрации населения, между поселениями, в том числе и ранее составлявшими агломерацию, в полной мере стираются все формальные и неформальные границы (комментарий 1).
В настоящее время и в экономической науке, и в практике управления вполне определенно сложилась точка зрения, что эффективное регулирование пространственной картины экономики страны невозможно вне четкой, целеориентирован-ной концепции развития агломерационных процессов. Это касается прежде всего системы мер, направляющих эти процессы с учетом приоритетов устойчивого, сбалансированного социально-экономического развития страны и ее регионов. Такой подход требует закрепления проблематики агломераций в качестве одной из важных составляющих государственной политики регионального развития.
Однако длительное время такое «подключение» в полной мере не удавалось. Это можно проследить на примере ряда концептуально-стратегических документов по вопросам пространственного развития российской экономики. Например, в Указе Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» [18] (недействующий) проблема агломераций вообще не упоминалась. «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года» [9] отмечала такой важный тренд пространственного развития российской экономики, как «развитие научно-технического и образовательного потенциала крупных городских агломераций с высоким качеством среды обитания и человеческим потенциалом, динамичной инновационной и образовательной инфраструктурой».
Однако в целом позиция этого документа по вопросу агломераций имела двойственный характер. С одной стороны, подчеркивалось, что в перспективе сохранится тенденция к опережающему развитию столичных агломераций и концентрации в них основных финансовых и инновационных ресурсов. С другой стороны, делалось предположение, что формирование новых центров экономического роста приведет к снижению регионального неравенства и уменьшению сверхконцентрации (!) экономических ресурсов в столичных агломерациях. Исходя из приведенных выше констатаций, можно сделать вывод, что к моменту утверждения данной Концепции (2008 года) опережающее развитие столичных агломераций уже привело к сверхконцентрации экономических ресурсов, но предложить какие-то меры регулирования данного процесса документ оказался явно не в состоянии.
Напротив, вне всякой двойственности позиции в отношении агломерационных процессов оказался такой документ, как Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» [19]. Указ явно обходил стороной ранее отмеченный факт «сверхконцентрации» ресурсов в пределах некоторых агломераций. Документ однозначно нацеливал этот вектор социально-экономической политики государства на стимулирование развития крупных городских агломераций. Именно они определялись в документе как территориально-экономические образования, способные «успешно выдерживать конкуренцию на мировых рынках путем создания благоприятных условий для привлечения высококвалифицированной иностранной рабочей силы». С учетом этой установки, одной из основных целей региональной политики государства документ видел «дальнейшее развитие процесса урбанизации, в частности, развитие крупных городских агломераций, как необходимое условие обеспечения экономического роста, технологического развития и повышения инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности российской экономики на мировых рынках».
Наконец, следует обратиться к такому документу, как Стратегия пространственного развития Российской Федерации до 2025 года [16]. Надо сказать, что, несмотря на ряд серьезных критических оценок данного документа, в нем нельзя не видеть такой позитив, как попытку продвинуться в понимании агломераций как важного феномена пространственного развития и в определении их перспектив в российской экономике. Агломерацию Стратегия определяет как «совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий..., связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми и социальными связями». Стратегия делит агломерации на крупные (до 1 млн человек) и крупнейшие (свыше 1 млн человек). Документ говорит о наличии в стране более 40 агломерационных образований обоих типов. Правда, смысл этого разделения остается не вполне ясным, так как все последующие положения Стратегии в отношении агломераций в равной мере адресуются и крупным, и крупнейшим из них. Стратегия отмечает, как якобы позитивный, такой тренд, как «концентрация научной, научно-технической и инновационной деятельности в крупных городских агломерациях и крупнейших городских агломерациях». Между тем мировой экономической наукой такой тренд уже не рассматривается как безальтернативный с точки зрения пространственных характеристик экономики инновационного типа, которая под влиянием современных информационных технологий активно продвигается в малые и даже сельские поселения [26].
Одновременно стратегия констатирует такой негатив, как «низкий уровень предпринимательской активности в большинстве малых и средних городов, на сельских территориях за пределами крупных городских агломераций и крупнейших городских агломераций», хотя и не предлагает четкого пути решения этой проблемы. Между тем, если не противопоставить этому тренду четкую политику
государственного регулирования, экономическая активность вне агломераций действительно может деградировать и свестись к минимуму. Тем не менее документ видит основные возможности ускорения экономического роста, научно-технологического и инновационного развития Российской Федерации именно «за счет социально-экономического развития перспективных крупных центров экономического роста Российской Федерации — крупных городских агломераций и крупнейших городских агломераций».
Для решения этой задачи предлагается, в частности, обеспечить «сбалансированное пространственное развитие территорий, входящих в состав крупных и крупнейших городских агломераций, за счет содействия межмуниципальному взаимодействию в целях формирования документов стратегического планирования, формирования единой градостроительной политики, решения общих социально-экономических проблем, в том числе инфраструктурных и экологических». Если оставить в стороне проблемную установку документа относительно фактически «монопольной» роли крупных и крупнейших городских агломераций в обеспечении экономического роста страны, то сам вектор развития российских агломераций и управления ими на сбалансированной основе и с использованием методов стратегического планирования обозначен вполне верно.
Следует отметить еще два важных документа, значимых для определения перспективных трендов российской экономики. Это указы Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [20] и от 21 июля 2020 года «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» [21]. К сожалению, эти документы при всей их огромной значимости не дали достаточного логического развития основных положений Стратегии пространственного развития, хотя есть все основания полагать, что многие важные приоритеты и цели развития страны сосредоточены и в этой сфере. И в том, и в другом документе проблема агломераций затрагивается только один раз в виде постановки такой задачи, как «доведение в крупнейших городских агломерациях доли автомобильных дорог, соответствующих нормативным требованиям, в их общей протяженности до 85 процентов».
Обращаясь еще раз к Стратегии пространственного развития, отметим, что в ней обозначены перспективные крупные центры экономического роста Российской Федерации — города, образующие крупные и крупнейшие городские агломерации, которые должны обеспечить вклад в экономический рост Российской Федерации более 1% ежегодно. Трудно сказать, как рассчитывался этот показатель в 1% экономического роста и насколько вообще правдоподобен этот расчет в нынешних условиях. Однако важно то, что в Стратегии назван ряд действующих и наиболее перспективных крупнейших и крупных городских агломераций в Российской Федерации. Это Москва, Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Новосибирск, Казань, Самара-Тольятти, Воронеж, Ростов-на-Дону, Пермь, Уфа, Екатеринбург, Челябинск, Омск, Красноярск, Тула-Новомосковск, Саратов, Астрахань, Краснодар, Махачкала и Иркутск.
Но в большинстве случаев эти агломерации все же в основном еще агломерации «в потенции», а сколько-нибудь четких дальнейших перспектив для них Стратегия пространственного развития не прописывает. А что же в реальной жизни? Естественно, что ввиду отсутствия четко закрепленных представлений о сущности и основных признаках агломерации, однозначного представления о наличии агломераций в российском экономическом пространстве и, соответственно, об их общем количестве не сложилось. При этом часто применяемое в научных исследованиях и в практической жизни понятие городской агломерации, в российском законодательстве, как было отмечено выше, четкого закрепления также не имеет. Здесь складывается двойственная ситуация: формально действующее законодательство не исключает формирование и развитие агломераций, но и не содействует этому из-за отсутствия соответствующего правового регулирования. Более того, Градостроительный кодекс Российской Федерации [22] и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [24] в настоящее время фактически создают преграды для развития агломераций, точнее — для создания действенных систем управления ими. Например, согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации, где понятие «агломерация» вообще не присутствует, развитие города и систем управления им ограничено городской чертой (границей). Соответственно, финансирование любого мероприятия (объекта), выходящего за пределы города, рассматривается как нецелевое расходование бюджетных средств. При таких ограничениях построить действенную систему управления агломерацией, ее бюджетирования, а также стратегирования ее развития как социально-экономической целостности достаточно сложно.
Агломерации в условиях стратегирования пространственного развития
В настоящее время в отношении развития и роста числа агломераций следует различать два качественно различных фактора. Один из них — это объективные обстоятельства, регулирующие агломерационные процессы; второй — сознательно осуществляемые меры государственной политики пространственного регулирования, нацеленные на то, чтобы удержать рост мегаполисов и агломераций в рамках, не противоречащих иным приоритетам социально-экономического развития страны и ее регионов. По сути, это и есть основные задачи, решаемые включением проблематики агломераций в число важнейших направлений стратегирования пространственного развития.
Однако и сегодня с позиционированием агломераций как объектов и особенно субъектов («акторов») в системе стратегического планирования сохраняются многие неопределенности, в том числе и в контексте правового регулирования. Во-первых, эксперты многократно высказывали мнение, что содержание Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [23] не вполне отвечает его названию. Название закона говорит о стратегическом планировании вообще, а его содержание так или иначе охватывает планирование только на уровне публично-правовых образований,
хотя субъектами подобного планирования являются и частные хозяйственные структуры. Но сейчас в содержании закона виден еще один важный пробел: даже в пространственном аспекте он не охватывает практику стратегического планирования в рамках тех территориально-экономических структур, которые не являются публично-правовыми образованиями. К числу таких структур, все более вторгающихся в практику стратегического планирования, относятся и городские агломерации. Однако на данный момент Федеральный закон № 172-ФЗ к понятию агломераций не обращается, то есть просто «не видит» агломерации в качестве участников такого планирования, хотя, как будет показано далее, работа в этом направлении на местах уже ведется.
К сожалению, нет адекватного решения этой проблемы в имеющемся на данный момент законопроекте «О городских агломерациях» [14]. Проект правомерно связывает развитие агломераций с основными положениями Стратегии пространственного развития, отраслевых стратегий, а также стратегий социально-экономического развития соответствующих субъектов Российской Федерации. Однако четкая позиция относительно систем управления социально-экономическим комплексом агломерации, а также их возможностей действовать в качестве полноправного участника практики стратегического планирования на региональном и субрегиональном уровнях в законопроекте отсутствует. По сути, стать полноправными участниками практики стратегического планирования агломерации могут лишь в том случае, если для них будет определен орган управления, полномочия которого в этой сфере будут зафиксированы законодательно (например, законом субъекта Федерации) или на договорной основе путем передачи подобному органу управления части полномочий муниципалитетов — участников агломерационного образования.
Но пока четких представлений о путях решения данного вопроса не сложилось. В названном выше законопроекте представлен только один вариант формализации агломерации и построения систем управления ею, а именно договорный вариант. В законопроекте указывается, что «для совместного решения различных вопросов власти населенных пунктов смогут заключать межмуниципальные соглашения, принимать решения на межмуниципальном координационном совете». В частности, предполагается учреждение межмуниципальных предприятий и компаний, которые могут работать в сфере газо-, тепло-, водоснабжения, транспортного сообщения на территории всей агломерации. Конкретных положений относительно полномочий «межмуниципального координационного совета» в документе не содержится. Да и в целом в данном случае сложно говорить о том, что законопроект вводит существенную управленческую новацию, поскольку все названные в нем институции вполне укладываются в те формы межмуниципального сотрудничества, которые сейчас закреплены в Федеральном законе № 131-ФЗ по местному самоуправлению [24].
Хорошей иллюстрацией тех проблем, которые приходится решать на пути утверждения агломерации как прогрессивной формы организации и управления территориальным развитием, может служить Екатеринбургская агломерация
(Свердловская область), в которой проживает почти половина населения данного субъекта Российской Федерации.
Работа над стратегическими планами развития Екатеринбурга стартовала в начале 2000-х годов. Стратегический план, принятый в 2003 году, при оценке возможностей и особенностей развития города уже тогда рассматривал его как потенциальный центр агломерации. Речь шла об агломерационном образовании, которое объективно сложилось на протяжении многих лет на базе исторически сформировавшихся социально-экономических, культурных, рекреационных, транспортных и иных связей между столицей субъекта Федерации и городами-спутниками [11]. В Генеральном плане Екатеринбурга до 2025 года, принятом в 2004 году, также обозначилась идея реализации агломерационного подхода; формировался образ города как социально-экономического центра Екатеринбургской агломерации, закреплялся принцип развития города на основе практики межмуниципального сотрудничества.
В «Стратегическом плане развития Екатеринбурга» (с изменениями на 25 мая 2018 года) отмечается, что особая роль в дальнейшем развитии Екатеринбурга и соседних городов отводится совершенствованию механизмов межмуниципального (агломерационного) сотрудничества, которое необходимо для выработки и реализации эффективных способов решения проблем муниципальных образований, выстраивания согласованной политики развития городов в рамках агломерации. Цель этой политики, как отмечается в плане,— увеличение совокупного экономического потенциала всех муниципальных образований, расположенных в границах агломерации. Наряду с констатацией очевидного позитива, данный план предвидел и определенные трудности на пути реализации трендов агломерационного развития. Так, в числе этих трудностей указывалось отсутствие достаточного взаимопонимания субъектов агломерации в разработке и реализации стратегии ее развития, а также при разработке и реализации стратегий развития входящих в агломерацию муниципальных образований. В Стратегическом плане Екатеринбурга предусмотрен стратегический проект «Большой Екатеринбург». Но на данный момент этот документ еще не разработан; общей концепции или какой-либо рабочей версии документа также пока еще нет.
Стратегический проект «Екатеринбургская агломерация» решает задачу формирования новой системы взаимодействий между органами местного самоуправления муниципальных образований, в том числе по защите интересов каждого из городских округов (комментарий 2). Согласно декларированным намерениям, закрепление и развитие идеи агломерации станет прежде всего основой инфраструктурной интеграции территорий, а также будет содействовать сотрудничеству локальных товаропроизводителей, привлечению инвестиций из других регионов. Развитие территорий на основе агломерации позитивно повлияет на более равномерное распределение производительных сил, позволит сократить маятниковую миграцию; более равномерным станет и строительство жилья, перераспределение услуг. Эти позитивные тренды должны быть закреплены в новой схеме территориального планирования Свердловской области.
В 2020 году главы 14 свердловских муниципалитетов, в которых, как отмечено выше, проживает почти половина населения региона, подписали соглашение о развитии Екатеринбургской агломерации (комментарий 3). Таким образом, формальная правовая база агломерации носит договорной характер, что в принципе соответствует идеям названного выше федерального законопроекта. Из подписанного документа следует вывод, что Екатеринбургская агломерация — это не поглощение муниципальных образований столичным городом, а ситуация, когда юридически каждый участник агломерации продолжает функционировать автономно, но общие задачи социально-экономического развития решаются вместе.
Вместе с тем анализ этого соглашения по Екатеринбургской агломерации показывает, что его можно рассматривать лишь как приближение к формальному закреплению целостного, эффективно управляемого агломерационного образования. Круг сфер взаимодействия участников соглашения обозначен достаточно узко. В документе указано, что целью решения о развитии агломерации является получение экономического эффекта за счет реализации межмуниципальных проектов инфраструктурного развития, строительства жилья, а также создания рабочих мест. Проекты попадают под «эгиду» агломерации, если они реализуются на территории двух и более муниципальных образований, входящих в агломерацию, и включены в соответствующий «Перечень проектов».
Для решения вопросов взаимодействия участников агломерации создается такой орган, как «Координационный совет агломерации», а также формируются его «рабочие группы». Для реализации каждого проекта, включенного в Перечень, готовится «дорожная карта». В соответствии с соглашением, его участники организуют корректировку и (при необходимости) разработку новых документов стратегического и территориального планирования муниципальных образований в рамках агломерации.
Однако не все позиции соглашения представляются достаточно конкретными и ясными. Так, в документе записано: взаимодействие между сторонами в рамках Соглашения осуществляется на безвозмездной основе. Но при этом неясно, как тогда осуществляется финансирование (софинансирование) совместно осуществляемых проектов. Другими словами, финансовые механизмы агломерационного взаимодействия никак не представлены. Далее, в документе упоминается такое понятие как «стратегические документы агломерации», однако ничего не сказано о том, что это за документы (явно это не стратегии отдельных муниципалитетов!); как они формируются, в чем их роль и значение. Очевидно, что правовая база и содержательная сторона подобных соглашений еще нуждается в серьезной доработке.
Исследование показывает, что в регионах России возникают все новые и новые «точки», где стартуют агломерационные процессы. Так, активно обсуждаются и во многом уже практически реализуются планы той или иной формы правового оформления и создания систем управления Саратовской агломерации (действует Дирекция по развитию Саратовской агломерации); Барнаульской агломерации
(действует Ассоциация «Барнаульская агломерация»); Магнитогорской агломерации с возможным включением в нее близлежащих районов Челябинской области и отдельных муниципалитетов Республики Башкортостан; Краснодарской агломерации и ряда других. Вместе с тем, работа в этом позитивном направлении по-прежнему тормозится отсутствием достаточных методических разработок и норм правового регулирования агломерационных процессов, а также путей их интеграции в практику стратегического планирования в субфедеральном звене управления.
Заключение
Хотя на данный момент возможны различные трактовки движущих сил агломерационных процессов и разные представления об их экономически целесообразных рамках, нет сомнения, что агломерации займут важное место в формировании пространственной структуры российской экономики. Соответственно, эти процессы должны занять адекватное место в системе целей и инструментов государственной политики регионального развития, в практике управления и стратегического планирования на субфедеральном уровне.
При этом уже достаточно четко формируется мнение, что создание тех или иных систем управления агломерационными образованиями будет в полной мере продуктивно лишь в том случае, если это управление будет базироваться на утверждении активной роли агломераций как участников практики стратегического планирования, а именно роли агломераций как объектов такого планирования уровня регионального и даже федерального государственного управления, а также в роли полномочного субъекта планирования в отношении входящих в агломерацию муниципальных образований и иных территорий.
Главная задача в этом направлении — обеспечить необходимую законодательную базу управления и стратегирования в системе агломераций. Прежде всего, сложно объяснить отсутствие тематики агломераций в Федеральном законе № 131-ФЗ, хотя именно создание (оформление) агломераций выступает в современных условиях высшей формой межмуниципального сотрудничества, о котором так много говорится в данном законе (статья 8). В Федеральный закон о стратегическом планировании (№ 172-ФЗ) также следует включить положение об отнесении юридически оформленных агломераций к числу участников стратегического планирования. Большой круг вопросов еще предстоит решить в законодательстве о самих агломерациях. Помимо сказанного выше, это еще и разнообразие систем управления агломерациями, в том числе с возможностью передачи им части полномочий от органов регионального и муниципального управления. Это также положения, рекомендующие схемы формирования финансовых (бюджетных) ресурсов органов управления агломерациями; закрепление статуса агломерации законом субъекта Российской Федерации; возможность вхождения в агломерации части территории того или иного муниципального образования.
Комментарии
1. В научной литературе [12] высказывалось мнение, что создание внутригородских муниципальных образований, которое теперь допускается законом, потенциально превращает подобные города в агломерации. На наш взгляд, эта позиция неправомерна, так как подходит к признакам агломерации с чисто формальной точки зрения (наличие в городском районе «собственного» муниципалитета).
2. Свердловская область имеет специфику, связанную с наличием государственных органов субрегионального управления — так называемых «управленческих округов». В настоящее время это Восточный, Южный, Горнозаводский, Западный и Северный управленческие округа. Муниципальное образование «город Екатеринбург» в состав округов не входит.
3. Использование термина «развитие агломерации» представляется нам правильным. Многие эксперты вообще полагают неправомерным использование в подобном случае понятия «создание агломерации», так как таковые образуются на основе объективных законов размещения производительных сил, а органы государственного и муниципального управления могут лишь так или иначе формализовать наличие агломерации и сформировать систему управления ею.
Литература
1. Бочко В. С., ЗахарчукЕ. А. Индивидуализация стратегий развития городов. На примере Екатеринбурга и Бирмингема // Экономика региона. 2020. Т. 16. Вып. 2. С. 391-405.
2. Дейнега Е. А. Механизм взаимодействия органов власти при формировании документов комплексного планирования городской агломерации // Самоуправление. 2018. № 1. С. 46-50.
3. Дейнега Е. А. Городские агломерации в системе стратегического планирования и пространственного развития России // Вестник Тверского государственного университета. Серия: Экономика и управление. 2018. № 3. С. 236-244.
4. Дейнега Е. А., ПлотицынаЛ. А. Этапы формирования единого социально-экономического пространства в городских агломерациях в рамках реализации стратегии пространственного развития России // Самоуправление. 2019. Т. 2. № 3 (116). С. 94-99.
5. Иванов О. Б., Бухвальд Е. М. Мегаполисы и агломерации в системе управления и стратегирования развития территорий // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2020. № 1. С. 7-25.
6. КрестьяноваЛ. С., Пахомова О. А. Развитие агломерационных процессов в России: опыт Свердловской области // Вестник Поволжского института управления. 2017. Том 17. № 6. С. 46-52.
7. Кабанов В. Н., Михайлова Е. В. Агломерация сельских поселений как
стратегия социально-экономического развития территорий // Региональная экономика: теория и практика. 2018. Т. 16. № 11 (458). С. 2092— 2107.
8. Киреев А. А. Агломерация как инструмент и проблема (заметки на полях «Стратегии пространственного развития Российской Федерации») // Регионалистика. 2020. Т. 7. № 3. С. 71-78.
9. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82134/28c7f9e359e8 af09d7244d8033c66928fa27e527 (дата обращения: 10 марта 2021 года).
10. Кузнецова О. В. Стратегия пространственного развития Российской Федерации: иллюзия решений и реальность проблем // Пространственная экономика. 2019. Т. 15. № 4. С. 107-125.
11. Мазаев А. Г. «Дорожная карта развития» Екатеринбургской агломерации // Аналитический вестник Урал НИИ проект. 2019. № 4 (43). С. 26-30.
12. Шустова Н. Н. Развитие городских агломераций как одно из направлений стратегии пространственного развития России // Вестник университета. 2019. № 2. С. 46-52.
13. Паутов А. С., Колесник Е. А., Грищук В. А. Проблемы разработки стратегии развития челябинской агломерации. В сб.: Управление социально-экономическими и политическими процессами в современных условиях: проблемы и перспективы. Челябинск. 2018. С. 203-207.
14. Проект Федерального закона «О городских агломерациях» (ID проекта 01/05/09-20/00107906). URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc&base=PRJ&n=199079#040256900775604193 (дата обращения: 10 марта 2021 года).
15. Радченко Д. М., ПономаревЮ. Ю. Границы агломераций и распространение коронавируса // Экономические стратегии. 2020. Т. 22. № 4 (170). С. 60-69.
16. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_25312 (дата обращения: 10 марта 2021 года).
17. Титков С. Б. Агломерации и метропольные регионы в Германии // Градостроительство. 2018. № 4 (56). С. 47-56.
18. Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации».
19. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» от 16 января 2017 года № 13. URL: http://www.
consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/f938e46a4000bf25f99c70c 69823278591395d7d/ (дата обращения: 10 марта 2021 года).
20. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». URL: http://www.kremlin.ru/acts/ bank/43027 (дата обращения: 10 марта 2021 года).
21. Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/74304210/. (дата обращения: 10 марта 2021 года).
22. Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ «Градостроительный кодекс Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_51040/ (дата обращения: 10 марта 2021 года).
23. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 10 марта 2021 года).
24. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения 10 марта: 2021 года).
25. Юсупова И. В., Пелевин О. В., Даутов Р. М. Критерии развития городских агломераций в контексте Стратегии-2030 Республики Татарстан // Вестник Казанского государственного энергетического университета. 2019. Т. 11. № 4 (44). С. 102-111.
26. Hosseini S., Frank L., Fridgen G. etal. Do Not Forget About Smart Towns. In: Business & Information Systems Engineering. 2018. No.60 (3). Pp. 243-257.
References
1. Bochko V. S., Zaharchuk E. A. Individualization of urban development strategies. On the example of Yekaterinburg and Birmingham. Ekonomika regiona [The economy of a region], 2020, vol.16, iss. 2, pp. 391-405 (in Russian).
2. Dejnega E. A. The mechanism of interaction of authorities in the formation of documents of integrated planning of urban agglomeration. Samoupravlenie [Self-Government], 2018, no.1, pp.46-50 (in Russian).
3. Deynega E. A. Urban agglomerations in the system of strategic planning and spatial development of Russia. Vestnik Tverskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Ekonomika i upravlenie [Vestnik of the Tver State University. Series: Economics and Management], 2018, no.3, pp.2 36-244 (in Russian).
4. Deynega E. A., Ploticyna L. A. The stages of the formation of a unified socioeconomic space in urban agglomerations within the framework of the implementation of the strategy of spatial development of Russia. Samoupravlenie [Self-Government], 2019, vol. 2, no. 3 (116), pp. 94-99 (in Russian).
5. Ivanov O. B., Buhval'd E. M. Megalopolises and agglomerations in the system of management and strategizing of territorial development. ETAP: Ekonomi-cheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2020, no.1, pp. 7-25 (in Russian).
6. Krest'yanova L.S., Pahomova O. A. The Development of agglomeration processes in Russia: experience of the Sverdlovsk region. Vestnik Povolzhskogo instituta upravleniya [The Bulletin of the Volga Region Institute of Management], 2017, vol.17, no. 6, pp. 46-52 (in Russian).
7. Kabanov V. N., Mihaylova E. V. Agglomeration of rural settlements as a strategy of socio-economic development of territories. Regional'naya ekonomika: teoriya ipraktika [Regional Economy: Theory and Practice], 2018, vol. 16, no. 11(458), pp. 2092-2107 (in Russian).
8. Kireev A. A. Agglomeration as a tool and a problem (notes in the margins of the "Strategies of spatial development of the Russian Federation"). Regional-istika [Regionalistika], 2020, vol.7, no. 3, pp.71-78 (in Russian).
9. The concept of long-term socio-economic development of the Russian Federation until 2020. Approved by the Decree of the RF Government of November 17, 2008. No. 1662-R. Available at: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_82134/28c7f9e359e8af09d7244d8033c66928fa27e527/ (accessed: 10 March, 2021) (in Russian).
10. Kuznecova O. V. Strategy of spatial development of the Russian Federation: the illusion of solutions and the reality of problems. Prostranstvennaya ekonomika [Spatial economics], 2019, vol.14, pp.107-125 (in Russian).
11. Mazaev A. G. "Road map of development" of the Yekaterinburg agglomeration. Analiticheskij vnestnik Ural NII proekt [Analytical journal of the Ural Research project Institute], 2019, no.4 (43), pp. 26-30 (in Russian).
12. Musinova N. N. The Development of urban agglomerations as one of the directions of the strategy of spatial development of Russia. Vestnik universiteta [The Bulletin of the University], 2019, no. 2, pp. 46-52 (in Russian).
13. Pautov A. S., Kolesnik E. A., Grishchuk V. A. Problemy razrabotki strategii razvitiya chelyabinskoj aglomeracii [Problems of developing a strategy for the development of the Chelyabinsk agglomeration], v sb.: Upravlenie social'no-ekonomicheskimi i politicheskimi processami v sovremennyh usloviyah: problemy iperspektivy [Management of socio-economic and political processes in modern conditions: problems and prospects], Chelyabinsk, 2018, pp. 203-207 (in Russian).
14. The draft of the Federal law "On urban agglomerations". Available at: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PRJ &n=199079#040256900775604193 (accessed: 10 March, 2021) (in Russian).
15. Radchenko D. M., Ponomarev Yu. Yu. Border agglomerations and the spread of the coronavirus. Ekonomicheskie strategii [Economic strategies], 2020, vol. 22, no. 4 (170), pp.60-69 (in Russian).
16. The Decree of the RF Government No. 207-r of February 13, 2019 "On the
Approval of the Spatial Development Strategy of the Russian Federation for the period up to 2025". Available at: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_25312 (accessed: 10 March, 2021) (in Russian).
17. Titkov S. B. Agglomerations and metropolitan regions in Germany. Gradostroitel'stvo [Cities' formation], 2018, no. 4 (56), pp. 47—56 (in Russian).
18. The Decree of the RF President No. 803 of June 3, 1996 "On the Main provisions of Regional policy in the Russian Federation".
19. The Decree of the RF President "On the approval of the fundamentals of the state policy of regional development of the Russian Federation for the period up to 2025" of January 16, 2017. No. 13. Available at: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/f938e46a4000bf25f-99c70c69823278591395d7d/ (accessed: 10 March, 2021) (in Russian).
20. The Decree of the RF President No.204 of May 7, 2018 "On the national goals and strategic objectives for the development of the Russian Federation for the period up to 2024". Available at: http://www.kremlin.ru/acts/bank/43027 (accessed; 10 March, 2021) (in Russian).
21. The Decree of the RF President No.474 of July 21, 2020 "On the national development goals of the Russian Federation for the period up to 2030". Available at: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/74304210/ (accessed: 10 March, 2021) (in Russian).
22. Federal Law No.190-FZ of December 29, 2004 "Urban Planning Code of the Russian Federation". Available at: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_510 40/ (accessed: 10 March, 2021) (in Russian).
23. Federal law No.172-FZ of 28 June, 2014 "On the strategic planning in the Russian Federation". Available at: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_164841/ (accessed: 10 March, 2021) (in Russian).
24. Federal Law No.131-FZ of October 6, 2003 "On the general principles of the organization of local Self-Government in the Russian Federation". Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (accessed: 10 March, 2021) (in Russian).
25. Yusupova I. V., Pelevin O. V., Dautov R. M. The Criteria for the development of urban agglomerations in the context of the Strategy-2030 of the Republic of Tatarstan. Vestnik Kazanskogo gosudarstvennogo energeticheskogo universiteta [The Bulletin of the Kazan State Power Engineering University], 2019, vol.11, no.4 (44), pp.102—111 (in Russian).
26. Hosseini, S., Frank, L., Fridgen, G. et al. Do Not Forget About Smart Towns. In: Business & Information Systems Engineering, 2018, no. 60 (3), pp.243—257.
