CC BY
212
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ
УДК: 330.322; 338.262 Б01: 10.24411/2071-6435-2020-10001
Мегаполисы и агломерации в системе управления и стратегирования развития территорий
В статье акцентируется внимание на необходимости последовательной адаптации практики государственного и муниципального управления, а также всего круга участников системы стратегического планирования к тем процессам, которые все более и более определяют пространственную структуру российской экономики и тренды социального развития. В числе этих трендов — возрастающее значение мегаполисов и агломераций в хозяйственной и социальной жизни страны. Авторы рассматривают возможное влияние растущих мегаполисов и агломераций на институты государственного и особенно муниципального управления, оценивают перспективы позиционирования мегаполисов и агломераций не только как объектов, но и как потенциальных самостоятельных субъектов стратегического планирования. В статье делается вывод, что становление практики единого стратеги-рования социально-экономического развития мегаполисов и тяготеющих к ним территорий, а также единого стратегирования агломерационных образований позволит существенно повысить качество управления данными территориями, увеличить их вклад в экономический рост страны. Однако это требует целого ряда институциональных и законодательных новаций, прежде всего, относящихся к федеральным законам о стратегическом планировании и об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Ключевые слова: мегаполис, агломерация, стратегирование, планирование, развитие территорий, государственное и муниципальное управление
Введение
Принятие Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 года [19], а также плана мероприятий по ее практической реализации [20] обозначило многие важные новации в пространственной картине развития российской экономики. К числу таких новаций следует отнести опережающее развитие крупнейших мегаполисов, а также различных агломераций, в том числе формирующих вокруг крупных и крупнейших городов (комментарий 1) и обозначающих собой наиболее значимые перспективные «центры экономического роста» в стране. Формирование мегаполисов и агломераций, конечно, нельзя считать абсолютной новацией XXI века: по сути, этот процесс в большинстве развитых стран мира идет уже
© О. Б. Иванов, 2020 © Е. М. Бухвальд, 2020
Е. М. Бухвальд
не менее столетия. Тем не менее очевидной новацией является то, что активное формирование мегаполисов и агломераций, ставка на них как на «локомотивы» роста российской экономики со временем начинает диктовать новые требования к системам государственного и муниципального управления, требовать новые критерии устойчивости систем расселения и размещения производительных сил. Все более подвергается сомнению и тезис о линейном нарастании роли мегаполисов и ведущих агломераций в процессах расселения, а также их значимости в современной экономике. Это делает агломерации одним из главных объектов политики пространственного регулирования в экономике, ареалом поиска баланса различных типов поселений, а также адекватных систем территориального управления в агломерациях. Можно спорить, в какой мере агломерации и далее будут играть роль ведущего «локомотива» экономического роста, но факт того, что эта роль может быть реализована ими только при наличии эффективных «внутренних» для агломераций систем управления, скорее всего, вполне очевиден.
Сложность, однако, заключается в том, что крупные мегаполисы с прилегающими к ним территориями, то есть городские агломерации, как правило, не имеют статуса публично-правовых образований, в рамках которых, согласно действующему законодательству, осуществляются функции публичного управления социально-экономическим развитием территорий. В преимущественной мере это «зона» муниципального управления (комментарий 2), где независимо оперирует определенное число самостоятельных муниципальных образований со своими полномочиями и бюджетными ресурсами: городские округа, городские и даже сельские поселения.
Соответственно, ни мегаполисы в этом «широком» понимании, ни агломерации на данном этапе не могут считаться полноценными субъектами управления и участниками стратегического планирования, хотя для своего хозяйственного и социального развития они в таком управлении реально нуждаются. Очевидно, что использование всех преимуществ этих территориальных образований, тем более стратегирование их социально-экономического развития, требует для них гибких форм организации публичного управления, даже если формально это выходит за рамки действующего законодательства, в соответствии с которым все субрегиональное управление (исключая три города федерального значения) осуществляется институтами местного самоуправления. Не исключено даже, что в подобных случаях закон в известной мере может отойти от действующей ныне модели территориального (субрегионального) управления, а в отдельных случаях даже допустить возможность инициативных управленческих структур на местах.
Степень исследованности проблемы
Вопросы развития мегаполисов и агломерационных процессов активно исследовались еще в советской экономической науке. Что касается политики в отношении мегаполисов, то говорить о ней как об особо важной проблеме пространственного развития и территориального планирования в советские годы было бы неверно. Рост крупных и крупнейших городов страны, с одной стороны,
рассматривался как, безусловно, положительное явление, стимулирующее рост экономики страны, особенно ее промышленного сектора, и поддерживающее многие позитивные процессы в социальной сфере. С другой стороны, если какие-то регулирующие действия в отношении крупных и крупнейших городов имели место, то они, скорее, носили ограничительный характер. Эти меры отражали стремление через систему «прописки», «лимитчиков» и другие механизмы хоть как-то ограничить переток населения в эти города, особенно из сельской местности [14]. Однако в целом в советский период исследование проблем мегаполисов и агломераций велось, скорее, с экономико-географических, нежели с экономических позиций, тем более с позиций специального рассмотрения вопроса о создании особых институтов (механизмов) управления подобными образованиями. Чаще всего акцент делался на сохранении административной самостоятельности поселений, так или иначе вовлеченных в агломерационные процессы, а не на создании альтернативных механизмов управления агломерацией как целостной социально-экономической системой, тем более управления на стратегическом горизонте [15]. Вопрос о балансе государственного и муниципального управления в рамках таких крупных территориальных образований вообще не мог рассматриваться, так как на протяжении практически всего советского периода обособленного понятия «местное самоуправление» юридически не существовало. Эта система управления подменялась институтом «местных органов государственной власти», а так называемые «Советы народных депутатов» являлись одновременно и местными органами государственной власти, и органами местного самоуправления [1; 5].
В постсоветский период экономическая наука констатировала, что в развитии агломерационных процессов на территории России возобладали противоречивые тренды, в преимущественной мере связанные с резкими изменениями в отраслевой и пространственной структуре национальной экономики. В одних случаях на фоне концентрации производительных сил агломерационные процессы ускорялись; в других случаях ранее возникшие агломерации фактически дезинтегрировались ввиду утраты экономических позиций формировавшего их городского центра и его производственного потенциала [4].
Тренды агломерирования остаются в поле зрения зарубежной науки, особенно в тех странах, где урбанизация достигла практически предельных показателей, или этот процесс протекает наиболее быстрыми темпами [7; 21]. В исследованиях зарубежных авторов основное внимание уделяется не формальной конфигурации агломераций и не проблемам управления ими (это определяется уже достигнутым во многих странах высоким уровнем развития институтов местного самоуправления), а формированию общей позитивной среды обитания. Формальные или неформальные границы мегаполисов и их агломераций приобретают все большую гибкость или подвижность [8; 30; 31]. При этом характерно распространение на агломерации модели «умного города» (англ. smart city), сочетающей благоприятный бизнес-климат; высокое качество жизни населения, включая необходимый социальный и экологический комфорт [8; 9; 28; 32; 33].
Мегаполисы и агломерации как доминанты пространственного развития современной экономики
В настоящее время интерес к природе и закономерностям агломерационных процессов генерируется поиском новых, эффективных решений проблем социально-экономического развития территорий, а также новых методов управления ими при тесном взаимодействии основных институциональных систем: власти, бизнеса и гражданского общества. В основе этого поиска — попытки обосновать и реализовать в практике управления баланс рыночных механизмов и мер централизованного регулирования для формирования такой пространственной структуры экономики, которая отвечала бы интересам ее высокой конкурентоспособности, социальной стабильности, а также требованиям, диктуемым федеративной природой государства и необходимостью обеспечения его безопасности.
Современные агломерации отражают объективный процесс развития экономики российских регионов, хотя многие агломерации по своей народнохозяйственной значимости явно уже представляют собой феномен общегосударственного значения. Принято считать, что агломерационный процесс обеспечивает своего рода синергетический эффект, существенно повышающий эффективность хозяйственных процессов и социального развития составляющих агломерацию территорий. Исходной точкой стимулирования агломерационных процессов в экономике Российской Федерации стало принятие «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации в 2008 году, в которой было уделено значительное внимание динамике агломерационных процессов по всей территории страны как основных «точек роста» российской экономики.
На сегодняшний день в России насчитывается 22 агломерации-миллионера, в каждой из них проживает от одного миллиона человек и более. Самая крупная российская агломерация — Московская, с населением около 16—17 млн человек. За ней следует Санкт-Петербургская агломерация — приблизительно 5,5—6 млн человек; Ростовская (около 2,5 млн); Самарско-Тольяттинская (2,3 млн), Екатеринбургская и Нижегородская агломерации — примерно по 2 млн жителей в каждой из них. Однако точные оценки поселенческих характеристик действующих агломераций едва ли возможны. Это связано с двумя обстоятельствами. Во-первых, границы (состав) этих и иных агломераций не формализованы и пока отнесение того или иного поселения к данной агломерации — не более чем продукт некоего временного консенсуса. Во-вторых, агломерации, особенно наиболее крупные, выступают очагами мощного привлечения внутренних и внешних мигрантов, как легального, так и нелегального свойства. Агломерации не являются особым объектом статистических наблюдений, вследствие чего наличествующие лишь экспертные оценки численности их населения, объема хозяйственной деятельности (валового городского продукта) [23; 26] существенно затрудняют позиционирование агломераций как единого объекта управления и стратегического планирования.
Между тем агломерации остаются одной из наиболее важных предпосылок,
обеспечивающих становление перспективных «точек» экономического роста, равномерное развитие территорий, комплексное формирование всех составляющих современной инфраструктуры. Агломерацию (от лат. ১1ошего — присоединяю) можно определить как территориально компактное размещение различных поселений, главным образом городских. Речь идет о поселениях, местами фактически срастающихся (то есть теряющих четкие административные границы) и объединенных в сложную, многокомпонентную социально-экономическую систему с активными внутренними производственно-кооперационными, транспортными и социально-культурными связями. Важным признаком агломераций выступают маятниковая трудовая миграция, а также активная внутренняя социально-культурная подвижность населения, что предполагает устойчивое функционирование в пределах агломерации различных видов пассажирского транспорта.
Современная экономическая наука и практика управления рассматривают несколько вариантов типизации действующих агломерационных образований. Так, хотя и достаточно условно, различают преимущественно городские агломерации и преимущественно промышленные агломерации. В первом случае «первотолчок» агломерационным процессам дает территориальное сосредоточение селитебных пространств, обладающих значительными трудовыми ресурсами, что на определенном этапе позволяет сконцентрировать в этом ареале систему кооперационно взаимосвязанных промышленных и обслуживающих их производств. Во втором случае «первотолчок» агломерационных процессов связан с размещением на первично осваиваемой территории промышленных и иных предприятий, которые по мере их хозяйственного задействования «обрастают» селитебными территориями, социально-культурными объектами, транспортными системами. Эти агломерационные структуры могут формироваться как взаимосвязано, как и независимо друг от друга. В обоих случаях понятие агломерации соприкасается с моделью территориально-производственного кластера [6; 8; 10; 29].
Как варианты типизации агломераций также рассматривается их деление на моно- и полицентричные территориально-экономические образования. Моно-центричные агломерации встречаются значительно чаще, и их примером может служить большинство агломерационных образований в Российской Федерации. Это моноцентрические агломерации с одним центральным городом-ядром, который, как правило, намного превосходит свое окружение как по размерам (по размеру территории и по численности населения), так и по уровню экономического развития. В такой агломерации целостность ее экономического пространства обеспечивают хозяйственные связи, идущие от предприятий, локализованных именно в «ядре» этой агломерации.
Полицентрические агломерации, имеющие несколько городов-ядер, встречаются реже, примером могут служить скопления городов в Рурском бассейне Германии. Такие агломерации характерны для территорий с исторически сложившейся высокой плотностью населения. В бывшем СССР близким примером такой полицентричной агломерации мог служить район Донецкого бассейна, где на небольшой территории сформировался целый ряд достаточно крупных городов
с собственными промышленными комплексами.
Экономическая теория разделяет также агломерации, возникновение которых было обусловлено либо рыночными механизмами территориальной концентрации производства и расселения, либо (преимущественно в условиях экономики планового типа) — централизовано принятыми решениями о территориальном размещении производительных сил.
Как показывают исследования, в своем развитии агломерации как территориально-экономические образования проходят несколько этапов [12; 17]. Первоначально агломерация формируется как совокупность близко расположенных территорий, преимущественно урбанизированных и объединенных теми или иными производственно-кооперационными связями. В подобных «промышленных агломерациях» еще отсутствует единый рынок трудовых ресурсов, единый транспортный комплекс, единый рынок недвижимости и других ресурсов социально-экономического развития территорий. В дальнейшем агломерационные процессы распространяются на формирование единого рынка труда при высокой активной внутриагломерационной подвижности населения, то есть возникает феномен маятниковой миграции, основу которой изначально составляют устремленные к центру агломерации потоки трудовых ресурсов.
На этом этапе происходит оформление агломерации как моноцентричной или как полицентричной. Для первого варианта, как было отмечено выше, типично закрепление единого «ядра» агломерации, доминантно определяющего собой все основные элементы функционально связанного социально-экономического пространства, а именно функции производства и его кооперирования; расселения; потребления, логистики. Однако, как констатирует современная экономическая наука [8; 25; 27], условия новых технологических укладов производства, особенно основанных на процессах цифровизации, постепенно «подмывают» преобладание моноцентричной модели агломерации. Под влиянием этих новаций дополнительные «ядра» агломерации перемещаются на периферию (вторичные агломерационные территории); миграционные потоки в агломерации приобретают более сложный характер, не сводящийся в полной мере к передвижению работников по линии «центр — пригороды».
На этапе достаточно развитой агломерации образуется единое экономическое, рыночное пространство агломерации, которая становится важным узлом в территориальной структуре национальной экономики. Именно на данном этапе развития агломерации закономерно возникает вопрос о системе единого управления ее «жизнедеятельностью». В ситуации более традиционной — моноцентричной агломерации, особенно с абсолютно доминирующим социально-экономическим «весом» ее «ядра», функции единого управления агломерацией во всех его составляющих в значительной мере могут быть реализованы через управляющие импульсы, идущие из «ядра» агломерации. В таких условиях управление происходит на основе неформального признания лидерства «ядра» агломерации (например, «столичного» города субъекта Российской Федерации по отношению к окружающим его поселениям) без каких-либо изменений в административно-
территориальной структуре агломерации.
Однако, по мнению и отечественных, и зарубежных ученых [4; 30], для функционирования такой модели управления агломерацией, все более складываются известные ограничения. Они связаны с двумя моментами. Во-первых, даже в тех или иных агломерациях, которые изначально сформировались как моноцент-ричные, под влиянием изменений в технологиях и структуре современных производств лидирующая роль ядра, если сохраняется, то, как было отмечено выше, постепенно размывается. Производственный (в самой широкой трактовке понятия «производство») потенциал агломерации постепенно сдвигается к ее периферии, а «ядро» все более выполняет функции административного, финансового и тор-гово-посреднического центра. Во-вторых, перемещение определенной части производственных функций во вторичные агломерационные территории усиливает на местах свойственные современной демократии тенденции усиления роли общественного самоуправления, что побуждает органы власти этих территорий играть более значительную роль в определении дальнейших перспектив развития агломерации как единого социально-экономического пространства.
Наконец, последующий этап развития агломерационных образований — процесс их интеграции в национальные и международные хозяйственные системы, встраивание агломерации в глобальные экономические процессы. На данном этапе внутренние взаимосвязи в агломерации определяются уже не только и не столько разделением труда в рамках традиционных промышленных укладов, сколько генерированием и практическим использованием самых современных технологических и управленческих инноваций, развитием человеческого капитала. Для агломераций возрастает значение практической реализации современных концепций организации общественного пространства (так называемого «умного города»). Именно на этом этапе формируется очевидный запрос не просто на системное управление социально-экономическим развитием агломерации, а на управление на принципах и методах долговременного стратегирования.
Однако на данный момент практика становления подобных систем управления и стратегирования развития агломерационных образований находится на самом начальном этапе. Прежде всего, очевидно отсутствие необходимых правовых норм, институциональных предпосылок и методических рекомендаций, касающихся оптимальной пространственной локализации агломераций и позволяющих встраивать их и свойственные им системы управления в действующий круг публично-правовых образований в рамках существующей административно-территориальной организации и институтов местного самоуправления в стране. Соответственно, не сложились условия и институциональные формы, обеспечивающие базовые управленческие процессы в агломерациях на принципах стратегирования. Упоминания об особых проблемах развития агломераций и управления ими нет ни в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [24], ни в Постановлении Правительства Российской Федерации № 870 2015 года, определяющем состав, порядок разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации [18]. Ряд положений по развитию
агломераций представлен в Указе Президента Российской Федерации 2017 года «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» [22], однако эти положения не касаются управленческого аспекта проблемы и не получили соответствующей конкретизации в Стратегии пространственного развития [1].
Мегаполисы в системе территориального управления и стратегического
планирования
Последовательное формирование практики стратегического планирования, ее распространение на регулирование пространственной структуры производительных сил закономерно акцентирует внимание на том круге вопросов, который связан с местом и ролью агломерационных процессов в предвидении долговременных изменений в национальной экономике. Исследования и потребности практики управления убедительно показали принципиальную важность поступательного развития представлений относительно оптимальной «вертикали» стратегического планирования. В этой связи актуализируется задача формирования институционально-правовых основ для включения в систему («вертикаль») стратегического планирования определенных территориально-производственных комплексов (в том числе и многих потенциальных «точек роста», кластеров), которые сами по себе не являются едиными публично-правовыми (регионами и/или муниципальными) образованиями, а их «набором». Характерным примером в этой связи может служить вопрос о таком субъекте и объекте стратегического планирования, как макрорегионы и/или федеральные округа [3]. Примерно в том же проблемном плане позиционируется и вопрос о различных агломерациях.
Неслучайно проблема мегаполисов и агломераций как особых «точек» развития российской экономики достаточно широко представлена в Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 года (СПР). С целью оценки текущей ситуации с пространственной картиной развития российской экономики и выявления ее наиболее значимых изменений на перспективу, данная стратегия оперирует двумя важными понятиями, а именно: «крупная городская агломерация» и «крупнейшая городская агломерация». И то, и другое есть совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними с общей численностью населения от 500 тысяч до миллиона (и более) человек, соответственно, связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми и социальными связями.
Хотя российская практика государственного управления не может похвастаться значительными достижениями в долговременном предвидении и целевом планировании пространственной структуры национальной экономики, понятия «крупная городская агломерация» и «крупнейшая городская агломерация» не являются новациями в отечественном опыте анализа и регулирования расселения и локализации производительных сил. Однако было хорошо заметно, что вопрос о мегаполисах и агломерациях как потенциальном объекте политики простран-
ственного регулирования наиболее остро обозначился именно при обсуждении предварительных вариантов СПР. Здесь как бы столкнулись две противоположные теоретические позиции, за которыми, по сути, стояли и качественно различные решения в стратегировании пространственной структуры российской экономики.
Одна позиция состояла в том, что именно мегаполисам предназначено быть «локомотивом» экономического роста страны, а их развитие должно стать одной из главных задач социально-экономической политики государства. Другая позиция основывалась на том, что подобный курс вне его четких регламентаций может привести к чрезмерной пространственной концентрации экономической активности в стране при хозяйственной и социальной деградации (упадке) значительных территорий, что чревато многими негативными последствиями, в том числе и дополнительными угрозами экономической безопасности Российской Федерации.
Отсутствие явного перевеса одной из этих позиций, видимо, и привело к тому, что приоритетность Стратегии пространственного развития в данном вопросе четкого выражения так и не получила. Но если в отношении малых (особенно сельских) поселений некие формы содействия, пусть формально, но все же обозначены (государственная программа Российской Федерации в сфере комплексного развития сельских территорий), то ориентир на какие-либо четко обозначенные действия государства в отношении мегаполисов и агломераций в СПР не содержатся. Никаких количественных ориентиров относительно дальнейшего развития процессов агломерации в российской экономике не содержится и в целевых индикаторах Стратегии.
Объектом регулирования данного процесса Стратегия в первую очередь обозначает совокупность «перспективных центров экономического роста», которые градуированы по их потенциальному вкладу в экономический рост, видимо, в прирост ВВП страны (комментарий 3). Так, на вклад от более 1% прироста ВВП «ориентированы» 18 городов и 2—3 наиболее крупные агломерации. Это Москва и города Московской области; Санкт-Петербург и города Ленинградской области (в обоих случаях без четкой конфигурации), а также агломерация Самара-Тольятти.
На вклад в пределах от 0,2% до 1% ВВП ориентированы следующие перспективные центры экономического роста:
• города и прилегающие к ним муниципальные образования с общей численностью населения более 500 тысяч человек, образующие крупные и крупнейшие городские агломерации (порядка 20—22 городов);
• города с общей численностью населения менее 500 тысяч человек (порядка 25-27 городов);
• города, являющиеся административными центрами субъектов Российской Федерации, и прилегающие к ним муниципальные образования с общей численностью населения менее 500 тысяч человек (33 города).
При осуществлении муниципальной реформы 2003 года за основу был взят принцип, согласно которому во всех субъектах Российской Федерации (кроме городов федерального значения) субрегиональное управление осуществлялось на
основе институтов муниципального управления, круг которых был достаточно ограничен, а именно: городские округа (единые муниципальные образования), муниципальные районы, городские и сельские поселения, а также внутригородские муниципальные образования в городах федерального значения. Проблемы организации местного самоуправления в территориальных образованиях реформа «обошла стороной» [9; 11; 13; 16]. Неслучайно довольно быстро выявилось, что эта система институтов местного самоуправления не адаптирована ко всему многообразию условий территориальной организации расселения и производства, а также эффективного территориального управления в Российской Федерации.
В последнее десятилетие произошло некоторое расширение круга институтов российского местного самоуправления. К названному выше добавились такие виды муниципальных образований, как городские округа с районным делением; внутригородские муниципальные образования; муниципальные округа (единые муниципальные районы, не имеющие городских поселений). Однако даже такая «расширенная» система муниципальной организации все еще остается излишне централизованно регулируемой; негибкой и трудно адаптируемой к практике стратегического планирования, а также к новым явлениям в пространственной организации производства и расселения.
В частности, это касается возможных вариантов формирования систем управления и местного самоуправления применительно к условиям мегаполисов и окружающих их агломераций, включая круг более характерных для России мо-ноцентричных агломераций. Здесь, по нашему мнению, возможны три модели организации управления агломерацией как территориальной социально-экономической целостностью (рисунок 1).
Формирование систем муниципального управления в условиях моноцентричной агломерации
Административная модель. В этом случае имеют место формальные объединительные процессы, когда на базе основного «полюса» агломерации формируется единое муниципальное образование - городской округ.
Договорная модель.
В этом случае формальных изменений в системе муниципальных образований не происходит, а все взаимодействие в пределах агломерации и управление ею осуществляется на базе принципов межмуниципального сотрудничества на договорной основе.
Двухуровневая модель. В этом случае организуется субрегиональное государственное управление (для агломерации в целом) и муниципальное управление (для отдельных составляющих агломерации).
Рисунок 1. Модели организации управления агломерацией
Эти модели управления агломерациями, чтобы иметь правовую основу своего применения на практике, должны закрепляться законодательно. Выбор той или иной модели должен определяться специфическими условиями формирования
и функционирования конкретной агломерации и в конечном итоге должен определяться самим населением путем проведения «межмуниципального референдума». Следует обратить внимание на то, что административная и договорная модели управления агломерационными образованиями могут быть реализованы на действующей законодательной базе. Договорная модель целесообразна в том случае, если агломерационные процессы затрагивают несколько субъектов Российской Федерации (например, Москва и Московская область; Санкт-Петербург и Ленинградская область), или в том случае, если агломерация носит четко выраженный полицентричный характер. Никакие законодательные новации в данном случае не востребованы.
Примером административной модели может служить Барнаульская агломерация, которая представляет собой единый городской округ, имеющий специализированный орган управления — дирекцию агломерации. Красноярская агломерация — это межмуниципальное соглашение, для практической реализации которого создана хозяйствующая организация — «Красноярск 2020».
Осуществление двухуровневой модели возможно только в том случае, если законодатель закрепит за субъектами Российской Федерации право на введение (возвращение) института субрегионального государственного управления. Такая модель субрегионального управления имела место в ряде субъектов Федерации до муниципальной реформы 2003 года, но затем была «изъята из употребления». Допущение такой модели, скорее всего, возможно с учетом дополнений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Использование подобной модели организации управления в агломерации наиболее целесообразно там, где региональный центр и окружающая его агломерация занимают абсолютно доминирующее положение в расселении и объеме хозяйственной деятельности данного субъекта Российской Федерации, а таких агломераций у нас явное большинство.
В качестве примера можно привести Новосибирскую агломерацию — крупнейшую городскую агломерацию Сибири с населением более 2 млн человек, что составляет более 70% населения Новосибирской области и более 10% населения Сибирского федерального округа. Новосибирская агломерация («Большой Новосибирск») — одна из нескольких российских агломераций, существование и параметры которой неким образом формализованы. Так, в 2015 году главами 12 муниципальных образований области было подписано «Соглашение о создании и совместном развитии Новосибирской агломерации». На основе данного соглашения в агломерацию вошли целиком 5 городских округов, 7 муниципальных районов, а также несколько районов области частью своей территории. Такая ситуация со сложной пространственной конфигурацией данной агломерации еще более подчеркивает необходимость единой системы управления ее социально-экономическим развитием, в том числе и на долговременном, стратегическом горизонте. В том же 2015 году в области было принято постановление об образовании координационного совета по развитию
агломерации, хотя и в статусе совещательного органа.
Другой пример: стратегия развития Самарской области до 2030 года опирается, прежде всего, на потенциал развития Самарско-Тольяттинской агломерации, которую можно считать полицентричной и которая является крупнейшей «нестоличной» агломерацией в стране. Эта агломерация создает возможности для формирования центра или «точки» опережающего развития общероссийского значения. Для дальнейшего продвижения в этом направлении в регионе признано необходимым создать проектный офис управления Самарско-Тольяттинской агломерацией и его исполнительный орган — дирекцию по развитию.
В 2016 году правительством Пермского края и главами города Пермь и Пермского района было подписано трехстороннее соглашение о взаимодействии краевых (государственных) и муниципальных органов власти по формированию и дальнейшему развитию Пермской агломерации. И таких примеров позитивных начинаний по правовому оформлению агломераций, определения целей их создания и механизмов управления, можно привести немало. К сожалению, в каждом случае говорить о весомых результатах этих начинаний намного сложнее. Часто складывается ситуация, при которой изначальные импульсы к созданию единой системы управления агломерацией со временем начинают «угасать», сужаясь до осуществления проектов далеко не первостепенного значения [2].
При этом надо обратить внимание на то, что как и в случае с макрорегионами, Стратегия пространственного развития, хотя сама по себе она и является документом стратегического планирования, не раскрывает должным образом вопрос о четком позиционировании агломераций, в том числе и крупнейших, в такой системе планирования. Конкретно речь идет о роли агломераций как объектов и как потенциальных субъектов такого планирования. С макрорегионами вопрос ясен: их стратегии готовит Минэкономразвития России, а сами макрорегионы в лице входящих в них субъектов Российской Федерации здесь остаются на положении пассивных наблюдателей. Иного и быть не может, ибо макрорегионы, особенно не совпадающие с федеральными округами, не располагают каким-либо аппаратом, способным сформировать или хотя бы как-то корректировать подобные стратегии. Ситуация с агломерациями вообще не ясна: нужны ли им особые стратегии развития и, если да, кто их должен формировать? Тот же Минэкономразвития или некие иные органы, специально сформированные для выражения и реализации интересов агломерации как социально-экономической целостности? Конечно, это могут быть некие межмуниципальные советы, дирекции или другие органы, но в этом случае они должны быть наделены полномочиями полноправных участников процесса стратегического планирования, а не рассчитывать в своей деятельности лишь на «авторитет лидера», на факторы административного или экономического «давления».
Выводы
Можно констатировать, что крупнейшие города (мегаполисы) и связанные с ними агломерации стали не только важнейшей реальностью современной российской экономики, но уже заняли видное место в практике регулирования пространственной структуры этой экономики. Однако обозначив эту важную роль агломерационных образований, федеральный центр пока никак не сформировал правовой базы и методических указаний, касающихся позиционирования агломераций как объектов и субъектов территориального управления, в том числе и как участников практики стратегического планирования. Между тем без четкой правовой и институциональной определенности систем управления и стратеги-рования для агломераций их отожествление с перспективными «точками роста» приобретает достаточной условный смысл.
В правовом отношении ситуацию радикально могло бы выправить принятие целевого федерального закона «Об агломерациях» с корреспондирующими поправками в законодательство об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации; об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации; о стратегическом планировании, а также в ряд иных законодательных актов.
Комментарии
1. В нынешней российской практике понятия «мегаполис» и «агломерация» можно считать почти синонимами. Это связано с тем, что практически все российские мегаполисы формируют те или иные агломерационные образования, а сами агломерации имеют преимущественно монополярный характер. По оценкам Стратегии пространственного развития, в Российской Федерации в настоящее время насчитывается порядка 40 крупных и крупнейших городских агломераций.
2. Требуется некоторое уточнение с точки зрения объекта исследования. Крупнейшие мегаполисы России: Москва, Санкт-Петербург и Севастополь, — представляют собой структуры государственного управления. Все остальные крупные и крупнейшие города России — это единые муниципальные образования, обладающие всеми полномочиями местного самоуправления, включая и право на формирование стратегий своего социально-экономического развития (исключение составляют несколько городов, которые воспользовались правом на создание внутригородских муниципальных образований), но это не меняет сути дела по существу.
3. Градации «перспективных центров экономического роста» по потенциальному вкладу в экономический рост Российской Федерации, а именно: более 1% прироста ВВП; от 0,2% до 1% ежегодно; до 0,2% ежегодно — сразу же вызвали серьезные сомнения у экспертов. Откуда взялись эти проценты, и что с ними следует делать: складывать по числу соответствующих центров роста или что-либо иное?
Литература
1. Бабун Р. В. Управление агломерациями в условиях реформы местного самоуправления // Регион: экономика и социология. 2016. № 1 (89). С. 249-267.
2. Богославец Д. М. Достоинства и недостатки Красноярской агломерации // Вестник Московского университета им. С. Ю. Витте. Серия «Экономика и управление». 2016. № 2 (17). С. 46-53.
3. БухвальдЕ. М. Какой должна быть роль федеральных округов в системе стратегического планирования в России? // Федерализм. 2016. № 3. С. 27-40.
4. Вольская Л. Н., Бежанова М. В. Об особенностях развития агломераций Европейской части России и Сибири // Известия высших учебных заведений. Строительство. 2012. № 2 (638). С. 86-90.
5. Ворошилов Н. В. Особенности и проблемы функционирования института местного самоуправления в муниципальных образованиях городской агломерации // Вопросы территориального развития. 2018. № 4 (44).
6. ГерцбергЛ. Я. Региональные последствия политики кластеризации экономического пространства агломераций // Градостроительство. 2017. № 5 (51). С. 18-31.
7. Гусейнов А. Г. Основные направления развития и подходы в теории региональной экономики в развитых западных странах // Фундаментальные исследования. 2014. № 8-1. С. 124-132.
8. Иванов О. Б., БухвальдЕ. М. Инвестиционные приоритеты в стратегиях социально-экономического развития регионов России // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2018. № 2. С. 31-47.
9. Иванов О. Б., БухвальдЕ. М. Региональные институты развития в системе стратегического планирования // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2018. № 1. С. 61-77.
10. Костенко О. В., Оленин О. А. Жизненный цикл экономического кластера // Фундаментальные исследования. 2018. № 4. С. 92-97.
11. Лексин В. Н. Настоящее и будущее системы расселения — главная проблема России // Федерализм. 2011. № 1 (61). С. 57-74.
12. Лола А. М., Лола У. А. От Генплана к стратегическому программному развитию города и его агломерации // Академический вестник Урал-НИИпроект РААСН. 2017. № 2 (33). С. 19-24.
13. Малоян Г. А. К необходимости разработки схем территориального планирования городских агломераций // Academia. Архитектура и строительство. 2016. № 1. С. 64-67.
14. Мартьянов В. С., Руденко В. Н. Российские мегаполисы: от индустриальных городов к стратегии многофункциональных агломераций // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2012. № 12. С. 316-330.
15. Меерович М. Г. Агломерации — базовый элемент «пространственной
конструкции» России // Вестник Новосибирского государственного университета экономики и управления. 2009. № 1. С. 135—147.
16. 16. Павлов Ю. В., Королева Е. Н., Лабзин А. В. Органы управления городской агломерацией: проектирование состава и способов формирования // Вестник СПбГУ. Менеджмент. 2018. Т. 17. Вып. 4. С. 576-610.
17. Песляк О. А. Вопросыформированиятермина«городская агломерация» // Международный научно-исследовательский журнал. 2018. № 09 (63). Часть 1. Сентябрь. С. 126-128.
18. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа 2015 года № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации». URL: http://base.garant.ru/ 71170676/ (дата обращения: 22 июля 2019 года).
19. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_25312/ (дата обращения: 27 января 2020 года).
20. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2019 года № 3227-р «Об утверждении плана реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». URL: http://www.consulnant.ru/document/cons_ doc_LAW_34252/ (дата обращения: 27 января 2020 года).
21. Ткачев Е. В. Особенности развития агломераций Китая // Гуманитар -ные, социально-экономические и общественные науки. 2019. № 6. С. 177-180.
22. Указ Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года». URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/f938e46a4000bf25f9 9c70c69823278591395d7d/ (дата обращения: 22 июля 2019 года).
23. Уляева А. Г. Организационный механизм управления развитием межмуниципальных агломераций на основе субрегионального подхода. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Уфа, 2017. 295 с.
24. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 22 июля 2019 года).
25. Швецов А. Н. Городские агломерации в преобразовании урбанистического пространства // Российский экономический журнал. 2018. № 1. С. 45-65.
26. Швецов А. Н. Управление городскими агломерациями: организационно-правовые варианты // Регионалистика. 2018. Т. 5. № 1. С. 19—30.
27. Янтранов А. Е, Гунажинова Ю. А, Цыремпилов Д. А. Выбор пространственного развития: агломерация или пояс малых и средних городов // Региональная экономика и управление (электронный научный журнал). 2019. № 3 (59). С. 25.
28. Aragonez T., Alves G. C, Blanco-González A. Strategic Management of City Brands and Its Influence in Smart Cities. In: Sustainable Smart Cities. Innovation, Technology, and Knowledge Management. Springer. Cham, 2016, pp.79—88.
29. Behrens K. Agglomeration and clusters: Tolls and insights from coagglomeration patterns // Canadian Journal of Economics. Vol. 49. Issue 4. November 2016. pp. 1293-1339.
30. Demazière C, Sykes O. The Rise of the Metropolitan City Region? Exploring the Establishment of New Levels of Local Government in England and France // Foregrounding Urban Agendas. Springer, Cham, 2020. pp. 185-209.
31. Doran J., Fingleton B. US metropolitan area resilience: insights from dynamic spatial panel estimation // Environment and Planning A: Economy and Space. 2018. Vol. 50. No. 1, pp. 111-132.
32. Meijer, A.J., Gil-Garcia, J.R., Rodríguez Bolívar, M. P. Smart city research: contextual conditions, governance models, and public value assessment. In: Towards a Capabilities Approach to Smart City Management. Springer. Cham. 2017, pp.647-656.
33. Simeonova V. S., et al. Spatial dynamics and strategic planning in metropolitan areas: Targeted Analysis. Luxembourg. ESPON. 2018. 121 p.
References
1. Babun R. V. Management of Agglomerations in the Conditions of Local Self-Government Reform. Region: Ekonomika i Sociologiya [Region: Economics and Sociology], 2016, no. 1(89), pp. 249-267 (in Russian).
2. Bogoslavec D. M. Advantages and Disadvantages of the Krasnoyarsk Agglomeration. Vestnik Moskovskogo Universiteta im. S. Yu. Vitte. Seriya «Ekonomika i Upravlenie» [The Bulletin of the Moscow University after S. Yu. Witte. Series "Economics and Management"], 2016, no. 2 (17), pp. 46-53 (in Russian).
3. Buhval'd E. M. What Should Be the Role of Federal Districts in the System of Strategic Planning in Russia?]. Federalizm [Federalism], 2016, no. 3, pp. 27-40 (in Russian).
4. Vol'skaya L.N., Bezhanova M. V. On the Peculiarities of the Development of Agglomerations of the European Part of Russia and Siberia. Izvestiya Vysshih Uchebnyh Zavedenij. Stroitelstvo [The News of the High Education Establishments. Construction], 2012, no. 2 (638), pp. 86-90 (in Russian).
5. Voroshilov N. V. Features and Problems of the Functioning of the Institute of
Local Self-Government in Municipalities of Urban Agglomeration. Voprosy Territorial'nogo Razvitiya [Questions of Territorial Development], 2018, no. 4 (44) (in Russian).
6. Gercberg L. Ya. Regional Consequences of the Policy of Clustering the Economic Space of Agglomerations. Gradostroitel'stvo [Urban Construction], 2017, no. 5(51), pp. 18-31 (in Russian).
7. Gusejnov A. G. The Main Directions of Development and Approaches in the Theory of Regional Economy in Developed Western Countries. Fundamental'nye Issledovaniya [Fundamental Research], 2014, no. 8-1, pp.124-132 (in Russian).
8. Ivanov O. B, Bukhvald E. M. Investment Priorities in the Regional Strategies of Socio-Economic Development in Russia. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2018, no. 2, pp. 31-47 (in Russian).
9. Ivanov O. B, BukhvaldE. M. Regional Development Institutions and Socio-Economic Strategies of the Subjects of Russian Federation. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2018, no. 1, pp. 61-77 (in Russian).
10. Kostenko O. V., Olenin O. A. Life Cycle of an Economic Cluster. Fundamental'nye Issledovaniya [Fundamental Research], 2018, no. 4, pp. 92-97 (in Russian).
11. Leksin V. N. Present and future of the settlement system — the main problem of Russia. Federalizm [Federalism], 2011, no. 1 (61), pp. 57-74 (in Russian).
12. Lola A. M., Lola U. A. From the General Plan to the Strategic Program Development of the City and Its Agglomeration. Akademicheskiy Vestnik UralNIIproekt RAASN [Academic Bulletin of Uralniiproekt], 2017, no. 2 (33), pp.19-24 (in Russian).
13. Maloyan G. A. To the Need to Develop the Schemes for Territorial Planning of Urban Agglomerations. Academia. Arhitektura i Stroitel'stvo [Academia. Architecture and Construction], 2016, no. 1, pp. 64-67 (in Russian).
14. Mart'yanov V.S., Rudenko V. N. Russian Megalopolises: from Industrial Cities to the Strategy of Multifunctional Agglomerations. Nauchnyy Ezhegodnik Instituta Filosofii i Prava Ural'skogo Otdeleniya Rossiyskoy Akademii Nauk [Scientific Yearbook of the Institute of Philosophy and Law of the Ural Branch of the Russian Academy of Sciences], 2012, no. 12, pp. 316-330 (in Russian).
15. Meerovich M. G. Agglomerations — the Basic Element of the "Spatial Constitution" of Russia. Vestnik Novosibirskogo Gosudarstvennogo Universiteta Ekonomiki i Upravleniya [The Bulletin of the Novosibirsk State University of Economics and Management], 2009, no. 1, pp. 135-147 (in Russian).
16. Pavlov Yu.V., Koroleva E. N., Labzin A. V. The City Agglomeration Management Bodies: Designing the Composition and Methods of Formation. Vestnik SPbGU. Menedzhment [Vestnik SPp Univ. Management], 2018, vol. 17, issue 4, pp. 576-610 (in Russian).
17. Peslyak O. A. The Questions ofFormation ofthe Term "Urban Agglomeration". Mezhdunarodnyy Nauchno-Issledovatel'skiy Zhurnal [International Scientific Research Journal], 2018, no. 09 (63), part 1, September, pp. 126-128 (in Russian).
18. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 20 Avgusta 2015g. No. 870 «O Soderzhanii, Sostave, Poryadke Razrabotki i Utverzhdeniya Strategii Prostranstvennogo Razvitiya Rossijskoj Federacii, a Takzhe o Poryadke Osushchestvleniya Monitoringa i Kontrolya ee Realizacii» [The Resolution of the Government of the Russian Federation of August, the 20th. 2015. No.870 "On the Content, Composition, Procedure for the Development and Approval of the Spatial Development Strategy of the Russian Federation, as Well as of the Procedure for Monitoring Its Implementation"]. Available at: http://base.garant.ru/ 71170676/ (accessed January 27, 2020) (in Russian).
19. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 13 Fevralya 2019 g. No. 207-r «Ob Utver-Zhdenii Strategii Prostranstvennogo Razvitiya Rossijskoj Federacii Na Period Do 2025 Goda» [Order of the Government of the Russian Federation of February, the 13th. 2019. No. 207-r "On the Approval of The Strategy of Spatial Development of the Russian Federation for the Period until 2025"]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_25312/ (accessed January 27, 2020) (in Russian).
20. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 27 Dekabrya 2019 g. No. 3227-r «Ob Utverzhdenii Plana Realizacii Strategii Prostranstvennogo Razvitiya Rossijskoj Federacii Na Period do 2025 Goda» [Order of the Government of the Russian Federation of December, the 27th. 2019. No. 3227-R "On the Approval of the Plan for the Implementation of the Strategy of Spatial Development of the Russian Federation for the Period up to 2025"]. Available at: http://www. consulnant.ru/document/cons_doc_LAW_34252/ (accessed January 27, 2020) (in Russian).
21. Tkachev E. V. Features of the Development of Agglomerations in China. Gumanitarnye, Social'no-Ekonomicheskie i Obshchestvennye Nauki [Humanitarian, Socio-Economic and Social Sciences], 2019, no. 6, pp. 177180 (in Russian).
22. Ukaz Prezidenta RF ot 16 Yanvarya 2017 g. No.13 «Ob Utverzhdenii Osnov Gosudarstvennoj Politiki Regional'nogo Razvitiya Rossijskoj Federacii na Period do 2025 Goda» [The Decree of the President of the Russian Federation of January, 16th. 2017. No.13 "On the Approval of the State Policy of Regional Development of the Russian Federation for the Period up to 2025"]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/f938 e46a4000bf25f99c70c69823278591395d7d/ (accessed January 27, 2020) (in Russian).
23. Ulyaeva A. G. Organizacionnyj Mekhanizm Upravleniya Razvitiem Mezhmunicipal'nyh Aglomeracij na Osnove Subregional'nogo Podhoda. Dissertaciya na Soiskanie Uchenoj Stepeni Kandidata Ekonomicheskih
Nauk [The Organizational Mechanism of Management of Development of Inter-Municipal Agglomerations on the Basis of a Subregional Approach. The Dissertation for the Scientific Degree of the Candidate of Economic Sciences], Ufa, 2017, p. 295 (in Russian).
24. Federal'nyj Zakon ot 28Iyunya 2014g. No. 172-FZ«O Strategicheskom Plani-Rovanii v Rossiyskoy Federacii» [Federal Law No.172-FZ of June, the 28th, 2014. "On the Strategic Planning in the Russian Federation"]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (accessed January 27, 2020) (in Russian).
25. Shvecov A. N. Urban Agglomerations in the Transformation Of Urban Space. Rossiyskiy Ekonomicheskiy Zhurnal [Russian Economic Journal], 2018, no, 1, pp.45-65(in Russian).
26. Shvecov A. N. Management of Urban Agglomerations: Organizational and Legal Options. Regionalistika [Regionalistics], 2018, vol. 5, no. 1, pp. 19—30 (in Russian).
27. Yantranov A. E., Gunazhinova Yu.A., Cyrempilov D. A. The Choice of Spatial Development: Agglomeration or Belt of Small and Medium-Sized Cities. Regionalnaya Ekonomika i Upravlenie (Elektronnyy Nauchnyy Zhurnal) [Regional Economy and Management (Electronic Scientific Journal)], 2019, no. 3 (59), p. 25(in Russian).
28. Aragonez T., Alves G. C., Blanco-González A. Strategic Management of City Brands and Its Influence in Smart Cities. In: Sustainable Smart Cities. Innovation, Technology, and Knowledge Management. Springer. Cham. 2016. pp.79—88.
29. Behrens K. Agglomeration and clusters: Tolls and insights from coagglom-eration patterns. Canadian Journal of Economics, vol. 49, issue 4, November 2016, pp. 1293-1339.
30. Demaziere C., Sykes O. The Rise of the Metropolitan City Region? Exploring the Establishment of New Levels of Local Government in England and France. Foregrounding Urban Agendas. Springer, Cham, 2020, pp. 185-209.
31. Doran J., Fingleton B. US metropolitan area resilience: insights from dynamic spatial panel estimation. Environment and Planning A: Economy and Space.- 2018, vol. 50, no. 1, pp. 111-132.
32. Meijer, A.J., Gil-Garcia, J.R., Rodríguez Bolívar, M. P. Smart city research: contextual conditions, governance models, and public value assessment. In: Towards a Capabilities Approach to Smart City Management. Springer. Cham, 2017, pp.647-656.
33. Simeonova V. Sv et al. Spatial dynamics and strategic planning in metropolitan areas: Targeted Analysis. Luxembourg. ESPON, 2018, p. 121.
