CC BY
102
5.3. ПРОДОЛЖИТЕЛЬНОСТЬ ЛЕГИСЛАТУРЫ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (РУКОВОДИТЕЛЯ ВЫСШЕГО ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)
Кириллов Владимир Анатольевич, соискатель кафедры конституционного права Института международного права, экономики, гуманитарных наук и управления им. К. В. Россинского (г. Краснодар).
Drm@law.kubsu.ru
Аннотация: в статье рассматриваются некоторые
актуальные и спорные вопросы срока полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, высказываются предложения по совершенствованию легислатуры главы субъекта Федерации.
Ключевые слова: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, срок полномочий, досрочное прекращение полномочий
THE DURATION OF THE LEGISLATURE OF THE SUPREME OFFICIAL OF THE SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION (HEAD OF THE HIGHEST EXECUTIVE BODY OF STATE POWER OF A SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION)
Kirillov Vladimir Anatolievich the Department for constitutional law, Institute of international law, of Economics, Humanities, management them. K. V. Rossinskogo (d. Krasnodar).
Drm@law.kubsu.ru
Annotation: the article discusses some topical and controversial issues the term of the highest official of the Russian Federation, makes suggestions for improving the Legislature heads of the Federation
Keywords: senior official of the Russian Federation, term, early termination of
Конкретный срок легислатуры главы субъекта Российской Федерации относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации и определяется в конституционном законодательстве субъектов РФ. Этот срок сегодня во всех субъектах РФ составляет 5 лет. Научный интерес представляет анализ вопросов начала и окончания срока легислатуры высшего должностного лица субъекта РФ.
Новая редакция Федерального закона № 184-ФЗ в части установления исходного срока легислатуры высшего должностного лица субъекта РФ представляется явно противоречивой. Согласно пункту 5 статьи 18 этого закона в редакции от 02.05.2012 г. срок полномочий высшего должностного лица субъекта РФ исчисляется со дня его вступления в должность. Вступление же его в должность сопряжено с принесением присяги на верность народу и
Конституции Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта РФ (п. 5.1 ст. 18).
Таким образом, отсчетом легислатуры высшего должностного лица субъекта РФ закон называет вступление его в должность. Нам же представляется, что начало легислатуры высшего должностного лица субъекта РФ должно совпадать с избранием его на должность, а не вступлением в должность. Сроки вступления главы субъекта Федерации в должность в федеральном законодательстве не оговариваются и на практике могут быть самыми растяжимыми, что на практике способно привести к значительному превышению срока его избрания. Если утверждать, что срок губернаторских полномочий исчисляется со дня его вступления в должность, то оказывается, что до вступления в должность избранный губернатор не имеет легитимного статуса.
Представляется, что данный вопрос должен решаться по аналогии со сроками легислатуры федерального Президента. Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» 2003 г. не определяет срока начала президентской легислатуры, однако он устанавливался Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» 1995 года, согласно которому исчисление конституционного срока, на который был избран Президент РФ, начиналось со дня его избрания (ст. 4), что представляется вполне правомерным.
Здесь возникает другой вопрос: какой день является днем избрания высшего должностного лица субъекта РФ. К сожаленью, федеральное законодательство этот день не определяет. Нам представляется, что таким днем следует считать день принятия Избирательной комиссией субъекта Российской Федерации решения о результатах выборов высшего должностного лица субъекта Федерации, содержащее признание кандидата избранным высшим должностным лицом субъекта РФ. Закон о выборах высшего должностного лица Республики Коми при этом правомерно предусматривает официальную регистрацию Избирательной комиссией Республики Коми избранного Главы Республики Коми и выдачу ему удостоверения об избрании Главой Республики Коми (ч. 3 ст. 63).
В то же время вступление главы субъекта Федерации в должность, сопряженное с произнесением публичной присяги, является самостоятельным юридическим фактом, имеющим важное значение в определении сроков его легислатуры. Прямые губернаторские выборы предполагают временную ситуацию одновременного существования двух высших должностных лиц субъектов Федерации, один из которых является избранным, другой - действующим. Как отмечает Н.В. Бобракова, применительно к должности федерального Президента, «вступление президента в должность - акт не одномоментный, а представляет собой - определенный период. Его назначение - дать возможность завершить работу прежнему президенту, подготовиться к выполнению президентских функций новому президенту и передать политическую эстафету от первого второму»1.
Очевидно, что вступление избранного высшего должностного лица субъекта РФ в должность должно иметь свои временные сроки, обеспечивающие необходимую подготовку к инаугурации.
1 Бобракова Н.В. Институт главы государства в странах СНГ: сравнительно-правовой анализ: Дис. ...канд. юрид. наук. Саратов,
2008. С. 64.
Действующее федеральное и региональное
законодательство в части определения сроков легислатуры главы субъекта Федерации страдает явным противоречием. Федеральный закон № 184-ФЗ в новой редакции не определяет срок вступления в должность главы субъекта РФ, оставляя, таким образом, этот вопрос на усмотрение самих субъектов РФ.
Прерогатива субъектов Федерации в этом вопросе подтверждается также Модельным законом, согласно которому высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), избранное в
соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, настоящим законом вступает в должность в порядке и сроки, установленные конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (ст. 70).
Проблема, однако, в том, что конституции и уставы субъектов РФ определяют этот срок лишь в редких случаях.
Так, Глава Республики Коми, избранный в
соответствии с Конституцией Республики Коми и настоящим Законом, вступает в должность по истечении пяти лет со дня вступления в должность Главы Республики Коми, избранного на предыдущих выборах Главы Республики Коми, а при проведении досрочных выборов, а также в случае, если ко дню истечения пяти лет со дня вступления в должность Главы Республики Коми, избранного на предыдущих выборах, назначены повторные выборы Главы Республики Коми, - на тридцатый день со дня официального опубликования Избирательной комиссией Республики Коми результатов выборов Главы Республики Ком (ст. 63 закон о выборах Главы Республики Коми).
Губернатор Ставропольского края вступает в должность на следующий день по истечении пяти лет со дня вступления в должность Губернатора Ставропольского края, избранного на предыдущих выборах Губернатора Ставропольского края (наделенного Думой Ставропольского края полномочиями Губернатора Ставропольского края по представлению Президента Российской Федерации), а при проведении досрочных выборов, а также в случае, если ко дню истечения пяти лет со дня вступления в должность Губернатора Ставропольского края, избранного на предыдущих выборах Губернатора Ставропольского края (наделенного Думой Ставропольского края полномочиями Губернатора Ставропольского края по представлению Президента Российской Федерации), назначены повторные выборы Губернатора Ставропольского края, - на десятый день после дня официального опубликования избирательной комиссией Ставропольского края результатов выборов Губернатора Ставропольского края (ст. 5 закона о губернаторе Ставропольского края).
Губернатор Брянской области вступает в должность не позднее чем на пятнадцатый день со дня официального опубликования Избирательной комиссией Брянской области результатов выборов Губернатора Брянской области (ст. 69 устава Брянской области).
Губернатор Волгоградской области вступает в должность не позднее чем на пятнадцатый день со дня официального опубликования Избирательной комиссией Волгоградской области общих результатов выборов Губернатора Волгоградской области (ст. 64 устава Волгоградской области).
Губернатор Ивановской области вступает в
должность по истечении пяти лет со дня вступления в
должность Губернатора Ивановской области,
избранного на предыдущих выборах Губернатора Ивановской области, а при проведении досрочных выборов Губернатора Ивановской области, а также в случае, если ко дню истечения пяти лет со дня вступления в должность Губернатора Ивановской области, избранного на предыдущих выборах,
назначены повторные выборы Губернатора Ивановской области, - на тридцатый день со дня официального опубликования Избирательной комиссией Ивановской области общих результатов выборов Губернатора Ивановской области (ст. 65 закона о выборах губернатора Ивановской области).
Как можно видеть, законодательство субъектов Федерации допускает значительный разнобой в определении сроков вступления в должность высшего должностного лица субъекта РФ, что на практике может воспрепятствовать соблюдению легитимных сроков легислатуры. Но даже сроки вступления в должность федерального Президента законодательно не определены. В действующем законе о выборах Президента РФ конкретный срок вступления Президента в должность определяется лишь в случае досрочной президентской вакансии - на тридцатый день со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией РФ общих результатов выборов Президента РФ (ст. 82). Это позволяет совершенно произвольно определять время вступления в должность. Так, В. В. Путин был объявлен Центризбиркомом избранным Президентом РФ 7 марта 2012 г., а в должность вступил только 7 мая того же года, то есть через два месяца. Таким образом, даты выборов Президента и вступления его в должность во времени оказались значительно разделенными.
В этом отношении представляется более последовательным закон «О выборах Президента Российской Федерации» 1995 года, который устанавливал точный срок вступления Президента в должность - на тридцатый день со дня официального объявления Центральной избирательной комиссией РФ о результатах выборов Президента РФ (ст. 4).
Представляется, что этот же срок должен определять и время вступления в должность высшего должностного лица субъекта РФ. Исходя из этого в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следует установить, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), избранное в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, данным Законом, вступает в должность - на тридцатый день после официального объявления результатов выборов высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации). В случае, если указанный срок совпадает с выходным, праздничным днем, то высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации) вступает в должность в ближайший следующий за ним рабочий день.
Окончание срока легислатуры высшего
должностного лица субъекта РФ совпадает с окончанием срока его избрания, равного пяти годам.
При этом факт принесения присяги автоматически завершает исполнение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, что исключает необходимость издания подтверждающего акта.
Принесение присяги является достаточным юридическим фактом вступления в должность главы субъекта Федерации. Это подтверждается Федеральным законом № 184-ФЗ, согласно которому высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) считается вступившим в должность с момента принесения присяги (п. 2.3 ст. 18).
Примечательно, что Президент России не издает указа о вступлении в должность после своей инаугурации.
Следует нормативно установить, что повторное наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ также обязывает его к принесению присяги. Это вытекает как из политикоправового значения публичной присяги, так и из федеральной практики, в соответствии с которой переизбранный Президент РФ при вступлении в должность также приносит присягу народу.
Сложнее определить конечный срок легислатуры при досрочном прекращении полномочий главы субъекта Федерации, перечень оснований которого содержится в пункте 1 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Между тем, это имеет квалифицирующее значение для соблюдения установленных сроков возобновления должности главы субъекта Федерации.
В случае смерти высшего должностного лица субъекта РФ (пп. «а» п. 1 ст. 19) дата этого события, очевидно, должна определяться согласно свидетельству о смерти.
Дата окончания полномочий высшего должностного лица субъекта РФ по таким основаниям как отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации; в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (пп. «б» и «г» п. 1 ст. 19), как представляется, должна определяться с учетом возможности обжалования высшим должностным лицом субъекта РФ соответствующего указа Президента в течение десяти дней со дня его официального опубликования в Верховный Суд РФ, который должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи (п. 6 ст. 29.1).
Наличие возможности судебного обжалования президентского указа об отрешении от должности главы субъекта РФ предполагает, что на время действия процедуры обжалования высшее должностное лицо субъекта РФ должно сохранять свои полномочия. В виду этого предлагается законодательно закрепить, что указ Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности вступает в силу по истечении десяти дней со дня его опубликования, а в случае его обжалования - в день вступления в силу решения Верховного Суда РФ.
Датой вступления решения суда в силу следует полагать и время наступления таких обстоятельств досрочной вакансии главы субъекта РФ как признание его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признание его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда (пп. «д», «е» и «ж» п. 1 ст. 19).
Дата наступления такого основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ как отставка по собственному желанию (пп. «в» п. 1 ст. 19) должна совпадать с датой вступления Указа Президента РФ в силу, поскольку при добровольной отставке решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ принимается Президентом РФ (п. 1.2 ст. 19). Поскольку подобный указ Президента носит ненормативный характер, он, согласно Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» вступает в силу со дня его подписания, если в нем не установлен другой порядок вступления в силу.
Датой отзыва высшего должностного лица субъекта РФ избирателями следует считать дату вступления в силу решения Избирательной комиссии субъекта Федерации, констатирующего итоги выборов.
Теоретического анализа требуют вопросы срока легислатуры высшего должностного лица субъекта Федерации при образовании нового субъекта РФ, которые в федеративной практике России решались далеко не однозначно.
Так, согласно Федеральному конституционному закону от 12 июля 2006 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»2
полномочия губернаторов Камчатской области и Корякского автономного округа прекращались со дня образования нового субъекта РФ - Камчатского края (ч. 3-4 ст. 10). Закон при этом не определял порядок исполнения полномочий первого губернатора нового субъекта до вступления его в должность.
Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. «Об образовании в составе Российской
Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа»3
устанавливал, что срок полномочий губернатора Иркутской области круга сокращается до дня
2 Собрание законодательства РФ. 2006. № 29. Ст. 3119.
3 Собрание законодательства РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 1.
вступления в должность первого губернатора нового субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 10), а срок полномочий главы администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа сокращается до дня образования нового субъекта Российской Федерации. Аналогичная формулировка содержалась в статье 10 ФКЗ от 21 июля 2007 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа»4.
Это формула отнюдь не соответствовала конституционному принципу равенства субъектов Российской Федерации; образование нового субъекта РФ осуществляется не путем присоединения, а посредством объединения сопредельных субъектов Федерации5, что предполагает сохранение
полномочий высших должностных лиц объединяющихся субъектов до вступления в
должность первого руководителя нового субъекта Федерации.
В виду вышесказанного нами предлагается в федеральных конституционных законах об
образовании в составе Российской Федерации новых субъектов РФ устанавливать, что высшие
должностные лица соответствующих субъектов Российской Федерации сохраняют свои полномочий до вступления в должность высшего должностного лица нового субъекта Федерации.
Нельзя не отметить, что действующее федеральное законодательство допускает неоправданное удлинение сроков пребывания в должности глав субъектов Федерации, существенно расходящихся со сроками их легислатуры. Так, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в редакции от 2 октября 2012 г. устанавливает, что днем окончания срока, на который избираются органы государственной власти субъектов Российской Федерации является второе воскресенье сентября года, в котором истекает срок полномочий указанных органов, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва -день голосования на указанных выборах (п. 1 ст. 8).
Срок легислатуры высшего должностного лица субъекта Федерации, конституционным образом определенный, таким образом, искусственно продляется до т.н. единого дня голосования, а в год думских выборов - до дня голосования на этих выборах, что противоречит ротационному принципу формирования должности главы субъекта Федерации.
Искусственная пролонгация сроков пребывания в губернаторской должности наблюдается и при досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации. Согласно тому же закону в случае досрочного прекращения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий, за исключением досрочных выборов высшего должностного лица субъекта Российской
4 Собрание законодательства РФ. 2007. № 30. Ст. 3745.
5 См.: Акопов Л.В., Чуднов Д.М. Образование новых субъектов Российской Федерации. Ростов-на-Дону. 2009.
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), которые проводятся в ближайшее второе воскресенье сентября после такого досрочного прекращения полномочий (п. 4 ст. 10) (в ред. Федерального закона от 02.10.2012 N 157-ФЗ).
Таким образом, должность высшего должностного лица субъекта РФ при досрочном прекращении его полномочий может оставаться вакантной в течение почти календарного года, что подрывает непрерывность и сменяемость этой должности. Так, губернатор Подмосковской области Сергей Шойгу подал в отставку 6 ноября 2012 г., принятую в тот же день президентом, выборы же нового губернатора этой области состоятся не раньше 8 сентября 2013 г.
Исходя из этого в Федеральном законе «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации», а также законодательстве субъектов РФ
о выборах высшего должностного лица субъекта РФ предлагается установить, что в случае прекращения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) исполнения своих полномочий до истечения установленного срока, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ назначает досрочные выборы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителем высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), которые должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.
Предлагаемый нами срок основывается на сроках губернаторской избирательной кампании, длящейся в среднем три месяца.
Список литературы:
1. Акопов Л.В., Чуднов Д.М. Образование новых субъектов Российской Федерации. Ростов-на-Дону.
2009.
2. Гомпожапов О.С. К вопросу о полноте государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 7.
3. Дзидзоев Р.М. Некоторые вопросы федеративной ответственности субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. №11.
4. Ирхин И.В. О конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6.
5. Колбая С.Г. О преемственности поста президента // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6.
6. Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. № 10.
Reference list:
1. Akopov REFUSED, Chudnov D.M.. The formation of new subjects of the Russian Federation. Rostov-on-don. 2009.
2. Гомпожапов O.S.. To the question of the completeness of the state authorities of the subjects of the Russian Federation // the Constitutional and municipal law. 2007. №
7.
3. Dzidzoev RM. Some questions of the Federal responsibility of subjects of the Russian Federation // the Constitutional and municipal law. 2006. №11.
4. Irkhin I.V. The constitutional-legal responsibility of the bodies of state power of the subjects of the Russian Federation // the Constitutional and municipal law. 2011. № 6.
5. Kolbaia this YEAR. About the succession of the post of the President of // the Constitutional and municipal law. 2006. № 6.
6. S.S. Sobyanin. The highest bodies of Executive power of subjects of the Russian Federation in the conditions of administrative reform // Journal of Russian law. 2006. № 10.
РЕЦЕНЗИЯ
Рецензия на статью Кириллова В. А. «Продолжительность легислатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)»
В статье Кириллова В. А. рассматривается ряд сложных и актуальных вопросов сроков легислатуры главы субъекта Федерации с позиций требований федерализма. Автор последовательно указывает на противоречивость федерального законодательства в части определения сроков полномочий высшего должностного лица субъекта РФ. В частности, отсчетом легислатуры высшего должностного лица субъекта РФ Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» называет вступление главы субъекта РФ в должность, в то время как начало легислатуры высшего должностного лица субъекта РФ должно совпадать с избранием его на должность, а не вступлением в должность.
Вполне соглашаемся с автором в том, что сроки вступления главы субъекта Федерации в должность в федеральном законодательстве не оговариваются, что на практике способно привести к значительному превышению срока его избрания.
Автор высказывает ряд предложений, которые в целом представляются обоснованными. Это касается, в частности, предложения об установлении в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» конкретного срока вступления в должность главы субъекта Федерации после его избрания.
Автор исследует достаточно сложные вопросы окончания легислатуры главы субъекта РФ при досрочном прекращении его полномочий, что имеет квалифицирующее значение для соблюдения установленных сроков возобновления
должности главы субъекта Федерации, высказывая при этом зрелые суждения.
Автор справедливо отмечает неоправданное удлинение сроков пребывания в должности главы субъекта Федерации при досрочном прекращении его полномочий, допускаемое федеральным законодательством. Выглядит оправданным его предложение о внесении в федеральное и региональное законодательство нормы о том, что в случае прекращения высшим должностным лицом субъекта РФ исполнения своих полномочий до истечения установленного срока,
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ назначает досрочные выборы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), которые должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.
Статья Кириллова В. А. выполнена с использованием значительного аналитического и нормативного материала, с учетом современного научного состояния данной проблематики. Представляется, что рецензируемая статья отвечает требованиям актуальности, новизны, теоретической и практической значимости и может быть рекомендованы для опубликования в юридической печати.
Профессор кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета, доктор юридических наук, профессор
Р. М. Дзидоев
