CC BY
61
Вальков Александр Петрович Трусов Александр Игоревич Димитров Александр Николаевич
Проблемы законодательного регулирования административного расследования дел об административных правонарушениях
Рассматриваются проблемы, связанные с практическим применением полицией положений законодательства, регламентирующих порядок и сроки производства по делам об административных правонарушениях, административное расследование по которым прекращено до истечения срока давности привлечения к административной ответственности. Авторы выделяют ряд недостатков в законодательном регулировании административного расследования и исчислении сроков давности привлечения к административной ответственности.
Ключевые слова: административное расследование, давность привлечения к административной ответственности, сроки, приостановление, возобновление.
Problems of legislative regulation of the administrative investigation of cases of administrative offenses
The article deals with the problems associated with the practical application by the police of the provisions of the law governing the procedure and time limits for proceedings on cases of administrative offenses, the administrative investigation of which is terminated before the expiration of the statute of limitations for administrative responsibility. Based on the analysis of the legislation, the authors come to the conclusion that there are flaws in the legislative regulation of the administrative investigation and the calculation of the limitation periods for administrative liability.
Key words: administrative investigation, prescription of administrative liability, terms, suspension, resumption.
Конституция РФ объявила высшей ценностью человека, его права и свободы, а обязанностью государства - признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина.
Признавая права и свободы человека и гражданина высшей ценностью и осуществляя свою деятельность в строгом соответствии с законом, полиция стремится завоевать доверие общества как к себе, так и к своей деятельности.
Производство по делам об административных правонарушениях (далее - производство), отнесенных к подведомственности полиции, играет немаловажную роль среди направлений ее деятельности и возложенных на полицию обязанностей.
Деятельность сотрудников полиции по пресечению противоправного поведения и установлению личности правонарушителя находит свое отражение на первоначальных этапах производства, а именно на стадии возбуждения дела об административном правонарушении и административного расследования.
Необходимо отметить, что одним из обстоятельств, исключающих производство по адми-
нистративному делу, является истечение срока давности привлечения виновного к административной ответственности, который предусмотрен ст. 4.5 КоАП РФ. Для разных административных правонарушений такой срок может отличаться. При этом необходимо помнить, что его излишнее сокращение вынуждает полицию действовать более оперативно, что, безусловно, влияет на эффективность принимаемых решений и качество производства по административному делу. Истечение сроков давности, как и наступление любого другого из предусмотренных ст. 24.5 КоАП РФ обстоятельств, обязывает уполномоченное лицо вынести решение о прекращении производства.
Общее правило требует немедленного составления протокола об административном правонарушении после выявления административного правонарушения. Закон также предусматривает исключительные случаи, при которых возможно составление протокола в течение двух суток для выяснения дополнительных обстоятельств административного дела либо после окончания административного расследования, необходимого для проведения
93
экспертизы или осуществления таких процессуальных действий, проведение которых связано с большими временными затратами.
Принятие решения о проведении административного расследования относится к компетенции полиции, осуществляющей производство по административным делам, подведомственным ей, однако уполномоченному сотруднику полиции необходимо помнить, что проведение такого расследования возможно только по строго определенной законодателем категории административных дел, предусмотренных ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ.
Для проведения административного расследования также предусмотрены определенные сроки. По общему правилу такой срок не должен превышать один месяц. Однако при наличии письменного ходатайства уполномоченного лица он может быть продлен на один месяц или до шести месяцев. Решение о таком продлении может приниматься только лицами из числа руководящего состава органов, ведущих производство.
Вместе с тем проведение административного расследования не гарантирует успешное завершение производства по делу, так как возможно истечение сроков давности [1]. В большинстве случаев сроки давности истекают при наличии следующих обстоятельств, препятствующих производству: сведения о правонарушителе установить не удается, а если они имеются, то остается неизвестным место пребывания указанного лица; правонарушитель временно находится в состоянии тяжелого заболевания; не были получены результаты экспертиз, ревизий, документальных проверок, инвентаризаций, контрольных закупок, а также ответы на ранее направленные поручения и запросы. Указанные обстоятельства могут возникнуть на любой стадии производства, в том числе при административном расследовании.
К сожалению, в административном законодательстве не предусмотрена возможность приостановления и возобновления срока административного расследования, в связи с чем по истечении установленного срока расследования уполномоченное лицо обязано принять решение о прекращении дела, даже при наличии не истекших сроков давности.
Таким образом, несовершенство законодательства создает почву для неблагоприятной практики применения законодательных норм, ведущей к снижению качества и эффективности производства, создает возможность для правонарушителей использовать законода-
тельные «пробелы» с целью избежать ответственности, что, в свою очередь, порождает чувство безнаказанности и незначительности определенной категории правонарушений, при этом снижается престиж органов власти, осуществляющих производство.
В связи с этим возникает необходимость предусмотреть возможность применения сотрудниками полиции такого решения, как приостановление административного расследования, в следующих случаях:
после истечения срока для установления как сведений о лице, совершившем административное правонарушение, так и места его нахождения;
до получения информации, необходимой для квалификации противоправного деяния;
до выздоровления правонарушителя при тяжелом заболевании.
Следует также предусмотреть следующие правила приостановления административного расследования:
время, в течение которого дело приостановлено, не должно включаться в сроки давности;
приостановление возможно только при условии выполнения уполномоченными лицами всех необходимых организационных и процессуальных действий, производство которых возможно в отсутствие виновного;
приостановление невозможно при невыполнении всех необходимых организационных и процессуальных действий, производство которых возможно в отсутствие виновного, - в таком случае уполномоченное лицо обязано ходатайствовать о продлении сроков административного расследования в рамках сроков давности.
Кроме того, следует подчеркнуть необходимость осуществления административного расследования по административным делам, не предусмотренным ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ (к примеру, по ч. 2 ст. 14.10 КоАП РФ). Так, по данным ИАЗ Отдела полиции № 3 Управления МВД России по городу Ставрополю за 2018 г., 3 июня 2018 г. в городе Ставрополе на территории ТК «Тухачевский» сотрудниками полиции был выявлен факт реализации индивидуальным предпринимателем контрафактной продукции - спортивной обуви марки «Адидас» с явными признаками контрафактности, при этом у продавца отсутствовала документация на право реализации указанной продукции (КУСП дежурной части указанного отдела полиции № 18330). 4 июня 2018 г. в рамках производства по делу об административном правонарушении и административного рассле-
94
дования для установления права реализации изъятых девяти пар спортивной обуви марки «Адидас» в адрес директора ООО «г. Москва» направлен необходимый запрос. Однако в дальнейшем от руководства ООО «г. Москва» ответ не поступил, в связи с чем не представилось возможным установить достаточные сведения, указывающие на наличие в действиях индивидуального предпринимателя признаков состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.10 КоАП РФ. Таким образом, 1 августа 2018 г., т.е. по истечении двух месяцев административного расследования, производство по делу было прекращено, что позволило индивидуальному предпринимателю избежать ответственности.
Целесообразность проведения административного расследования и предоставления для этого дополнительного времени отмечается и в ходе производства по ст. 8.37, 7.17, 7.27, 20.1, 20.13 КоАП РФ [2, с. 55-59], по которым решение о возбуждении дела об административном правонарушении часто принимается на основе заявлений граждан, а правонарушитель подлежит установлению, но в результате прекращения производства за истечением срока давности виновные лица избегают административной ответственности за совершенные ими правонарушения.
Так, к примеру, только в Ставропольском крае в территориальных органах МВД России на районном уровне за последние два года в связи с истечением срока давности производство прекращалось по 444 делам об административных правонарушениях в 2017 г., и по 343 делам -в 2018 г., когда за отсутствием состава и события административного правонарушения производство прекращалось не более чем по 120 делам об административных правонарушениях (в 2017 г. - по 119, в 2018 г. - по 105).
Данное обстоятельство в очередной раз указывает на целесообразность создания эффективно действующих механизмов, обеспечивающих охрану прав и законных интересов граждан от противоправных действий и привлечение к ответственности виновных лиц. Отсутствие таких механизмов негативно сказывается на процессе реального взаимодействия граждан и полиции, оказывает влияние на отношение граждан к сотрудникам полиции и на уровень доверия к ним.
Становится актуальным обеспечение реализации потерпевшим своего права на обжалование постановления о прекращении производства с целью его признания необоснованным, незаконным и подлежащим отмене.
Таким образом, с учетом вышеизложенного, с целью повышения эффективности деятельно-
сти полиции по охране прав, свобод и законных интересов граждан, обеспечения принятия незамедлительных мер по установлению и привлечению к административной ответственности лиц, совершивших административные правонарушения, предлагаем внести в КоАП РФ следующие изменения и дополнения.
Во-первых, ст. 28.7 КоАП РФ дополнить пунктом 5.3, в который включить перечень оснований, затрудняющих производство, для приостановления административного расследования:
а) неустановление сведений о лице, совершившем административное правонарушение; неустановление места пребывания лица, совершившего административное правонарушение; неполучение по ранее направленным в установленном порядке запросам (поручениям) информации (сведений, результатов), необходимой для квалификации противоправного деяния (с момента окончания общего срока административного расследования);
б) временное тяжелое заболевание правонарушителя, препятствующее его участию в производстве и удостоверенное медицинским заключением (от начала заболевания до выздоровления).
Дополнить ст. 28.7 КоАП РФ примечанием следующего содержания:
иные обстоятельства (например, отсутствие эксперта, свидетеля, потерпевшего) не являются основанием для приостановления административного расследования;
время, в течение которого дело приостановлено, не должно включаться в сроки давности;
приостановление возможно только при условии выполнения уполномоченными лицами всех необходимых организационных и процессуальных действий, производство которых возможно в отсутствие виновного;
приостановление невозможно при невыполнении всех необходимых организационных и процессуальных действий, производство которых возможно в отсутствие виновного, - в таком случае, уполномоченное лицо обязано ходатайствовать о продлении сроков административного расследования в рамках сроков давности.
Во-вторых, дополнить ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ подпунктом 1.1 в следующей редакции: «Должностные лица органов внутренних дел (полиции) в случаях, предусмотренных п. 5.3 ст. 28.7 настоящего Кодекса, имеют право приостановления и возобновления административного расследования».
В-третьих, в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ повысить общий срок давности до одного года, при этом не учитывать срок приостановления административного расследования.
95
1. Полякова В.Э. Административное расследование. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http://www. consultant.ru. (дата обращения: 15.03.2019).
2. Чуряев А. В. Особенности рассмотрения судьями дел об административных правонарушениях, по которым проводилось административное расследование // Судья. 2017. № 5.
1. Polyakova V.E. Administrative investigation. Access from the legal reference system «ConsultantPlus». URL: http://www.consultant.ru. (date of access: 15.03.2019).
2. Churyaev A.V. Features of consideration by judges of cases on administrative offenses in which an administrative investigation was conducted // Judge. 2017. № 5.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Вальков Александр Петрович, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры административного права и административной деятельности Ставропольского филиала Краснодарского университета МВД России; e-mail: valkovalex1970@gmail.com;
Трусов Александр Игоревич, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права и административной деятельности Ставропольского филиала Краснодарского университета МВД России; e-mail: Kandidat26@rambler.ru;
Димитров Александр Николаевич, старший преподаватель кафедры административного права и административной деятельности Ставропольского филиала Краснодарского университета МВД России; тел.: +79283163812.
INFORMATION ABOUT AUTHORS
A.P. Valkov, Candidate of Law, Lecturer of the Chair of Administrative Law and Administrative Activity of the Stavropol branch of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: valkovalex1970@gmail.com;
A.I. Trusov, Candidate of Law, Senior Lecturer of the Chair of Administrative Law and Administrative Activity of the Stavropol branch of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: Kandidat26@rambler.ru;
A.N. Dimitrov, Senior Lecturer of the Chair of Administrative Law and Administrative Activity of the Stavropol branch of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; ph.: +79283163812.
96
